答复内容

　　厦环函〔2016〕175号

　　答复类别：B类

　　厦门市环保局关于市十四届人大五次会议第145号建议办理情况的答复函

　　陈秀新、康丽卿、蔡品花代表：

　　《关于制定〈厦门经济特区环境保护条例〉的建议》（第145号）收悉。现将办理情况答复如下：

　　现行《厦门市环境保护条例》（以下简称《市条例》）于2004年6月实施，2009年2月修订。十多年来，《市条例》的施行为规范我市的生活与生态环境，防治环境污染与生态破坏，促进经济和社会可持续发展，发挥了积极作用。然而，正如代表建议所说，随着经济社会的快速发展，我市的环境保护领域出现许多新情况新问题，特别是国家立法法的修订、新环保法的实施，以及市委“两个百年”建设目标的提出，现行《市条例》的制度及政策环境发生了重大变化，出现许多与上位法和同位阶法规不相适应的方面。为此，我局于2014年就启动了《市条例》的修正工作，并被市人大和市政府批准列为2015年制定法规、规章计划调研项目；2015年9月至11月，厦门大学社会治理与软法研究中心、厦门大学法学院立法学研究中心受市人大常委会委托，开展了对《市条例》的立法后评估工作，形成了较为翔实的评估成果；2015年12月我局向市人大常委会提交了关于废止《市条例》、制定《厦门经济特区环境保护条例》（以下简称《特区条例》）的建议；2016年2月，《市条例（修改）》被确定为2016年市政府立法计划备选项目。现我局已委托厦门大学法学院研拟《市条例（修改）》草案。

　　一、关于废止现行《市条例》，上升为经济特区法规问题

　　我局考虑的主要理由：一是从大的环境看，制定《特区条例》是落实十八届五中全会关于环境保护管理体制改革精神的迫切要求。新修订的《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”这是对我国现行环境监管体制的一般规定。而当前我国的环境监管体制问题仍十分突出：横向上，综合监管与行业监管之间职责界限不清，缺乏法制化的沟通协调机制；纵向上，最突出的问题是中央对地方的环境监管缺乏有效约束。去年10月，党的十八届五中全会围绕“五大发展理念”，从战略的高度制定了一系列新规划新举措，并明确提出，实行最严格的环境保护制度，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。在这样的大背景下，厦门作为经济特区，可以充分利用立法的变通权，制定《特区条例》，率先对环境监管体制机制做出突破性规定，深化生态文明体制改革，提升我市环境治理的法治化和治理能力的现代化水平。二是从我市实际看，制定《特区条例》是适应国家环境保护法律变化和与我市其他环保领域专项立法相协调的现实需要。2004年《市条例》施行以来，国家环境保护综合性法律和单行法律全部进行了修订。如，《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染防治法》以及《中华人民共和国大气污染防治法》分别在2008年2月、2004年12月、2015年8月进行了重新修订。特别是2014年新环保法的颁布实施，在制度框架上有较大改变、在内容上有较大突破，也为地方立法留下较多空间。同时，近几年我市先后颁布了《厦门经济特区生态文明建设条例》、《厦门经济特区机动车排气污染防治条例》、《厦门经济特区水资源条例》等环保领域专项特区法规。由于经济特区法规可以变通法律、行政法规和地方性法规，其立法权限较之一般地方性法规更大，作为环保领域综合立法，迫切需要与国家环保法律体系相适应，与我市其他单行经济特区法规相融贯、相协调。因此，有必要废止现行《市条例》，制定《特区条例》，以实现我市环境保护立法的法制统一，提升环境治理法治化水平。三是从特区效应看，制定《特区条例》是引领制度创新、发挥厦门经济特区先行先试作用的本质要求。经济特区本质应当是法治特区，即通过对有关上位法的变通，在改革开放方面发挥立法“试验田”作用，为法治中国、法治政府和法治社会提供更多更有效的地方经验。我市作为经济特区、作为全国十大宜居城市和全国环境保护模范城市、以及作为未来国际知名花园城市的基本定位，环境优美是我市赖以建设发展的重要优势，环境保护工作的意义也更为突出。而当前上位法的个别规定，对我市实际而言还有一些不相适应的地方，需要予以变通。例如在服务自贸区建设、建设项目实施“多规合一”管理、简政放权、推行负面清单、加强事中事后监管等方面的改革需要对现行法律的环境影响评价制度做一些变通性规定；又如针对我市当前在大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量存在的一些突出问题，为改善环境质量、降低环境风险，在环境监管措施上必须作出严于国家法律的规定；再比如，在对一些新情况新问题的制度应对和成熟经验的借鉴上，特别是在光污染治理、排污权交易、环境保护教育、推动生活方式绿色化等方面，也需要突破上位法的一些规定。这些制度的建立健全，有必要通过制定经济特区法规来予以确认和保障，并借此引领环保领域制度创新，有效放大我市在环境保护方面的“特区效应”，为推进“美丽中国典范城市、中国梦样板城市”目标的实现集聚更加响亮的“名片”。

　　另外，在立法程序上，《特区条例》的立法需要一个废旧立新的过程。现行《市条例》是由市人大常委会通过、省人大常委会批准的较大市法规，它的废止也需要经过市人大常委会通过和省人大常委会批准。这当中还有很多上下沟通、左右协调和深入调研评估的工作，我们正在为此不懈努力。

　　二、关于新的环境保护特区立法前瞻性和先进性问题

　　鉴于特区法规所具有的变通性和创新性，我们建议废止现行《市条例》、上升为经济特区法规的初衷就有这方面的考虑。市人大常委会委托厦门大学开展的《市条例》立法后评估工作对这方面也有针对性的研究，特别是对排污权交易、光污染防治、生活垃圾治理和环境保护社会共享共治等内容进行了深入探讨，为我们下步立法实施提供了非常宝贵的第一手资料。下步如果《特区条例》立法申请批准通过，我们将在此基础上，进一步加强研究和借鉴，努力实现《特区条例》立法的前瞻性和先进性。

　　三、关于新的环境保护特区立法具体规定的针对性、操作性问题

　　厦门大学调研形成的《〈市条例〉立法后评估报告》，为现行《市条例》实施指出了五个大方面问题，为下步立法提出了5个方面23条修改建议和针对性措施，具有很强的针对性和操作性，特别是对广大市民比较关注的环境监管体制问题、“禁设区”制度问题、企业主体责任问题、环境信用管理问题和公众参与问题等都有针对性的意见建议。同时，在我局向市人大常委会提交的建议中，也针对《市条例》施行的现状，突出围绕“需要突破上位法规定、与上位法协调一致的规定、应对《市条例》2009年修订实施以来实践发现的问题”三个方面，初步提出了39条针对性修改建议。下步如果《特区条例》立法申请批准通过，我们将充分参考代表们的意见建议，并在前期评估成果的基础上，进一步深入研究突破，努力拿出符合厦门经济特区实际，针对性、操作性强的《特区条例》。

　　感谢对我们工作的关心和支持，敬请继续提出宝贵意见。

　　领导署名：王文杰

　　联 系 人：吕夏雄

　　联系电话：0592-5182587

　　厦门市环保局

　　2016年5月26日