答复内容：

　　厦农函〔2016〕22号

　　答复类别：B类

　　厦门市农业局关于市十四届人大五次会议第180号建议办理情况的答复函

　　陈宏舟代表：

　　《关于重视解决我市"村改居"社区集体资产改制后的相关政策和法律配套的建议》（第180号）收悉，现将办理情况答复如下：

　　一、关于新型集体经济组织设立登记及运营中存在的问题

　　截至目前，我市各区改制后的农村集体经济组织有以下几种登记方式：一是登记为股份有限公司或有限责任公司；二是依据参照农民专业合作社登记成立社区股份经济合作社。三是登记为民办非企业。

　　我市改制后成立的各类新型集体经济组织在运营过程中均存在诸多制约因素。登记为股份有限公司和有限责任公司的，按《公司法》规定有人数限制和验资要求，登记时存在显名股东和隐名股东、资金门槛问题；运营过程中存在因“村企合一”精力不足、经营专业人才缺乏、集体资产评估和过户困难、税收无优惠等问题，目前以公司形式存在的基本上没有实际运营。登记为农民专业合作社的好处是在注册登记时没有成员限制，亦可享受相关税收优惠，可利用我市现有按人均15平方米用地或人均30平方米建筑面积的政策发展股份经济项目。但作为社区性的股份合作组织，其成员组成及其权利义务、经营范围、管理体制、股权流转、盈余分配等方面与专业合作社差别很大，特别是在退出机制方面今后可能会引发法律纠纷。登记为民办非企业的，目前只有海沧区1个，因民办非企业为非营利性组织，近年来市民政局已明确新型集体经济组织不能登记为此类组织，且在实际运营过程中，税务部门以有经营收入要求缴纳相关税款。

　　二、原因分析

　　存在上述问题，主要原因有以下几方面：

　　一是法律缺失，致使改制后集体经济组织法人地位不明确。集体经济组织是农村集体土地、集体财产所有者的代表，依照现行《民法通则》中界定的四类法人，即企业法人、社团法人、自然法人和事业法人来注册登记，我们发现很难归为其中一类。显然其法人地位并未明确，导致农村集体经济组织无法作为完整的市场主体参与市场竞争。

　　二是现行税赋法律难改变。我市村集体经济组织主要经营收入是以房屋、店面等物业收入为主，需要缴纳营业税（增值税）、土地使用税、房产税、企业所得税、个人所得税等多个税种，如全额缴纳，税负达50％左右，在此情况下，大部分新型集体组织按照税务“随征”方式开展房产、门面等物业经营，规避企业所得税和个人所得税（红利税）。因企业所得税、个人所得税是全国人大立法法律，营业税（增值税）、城镇土地使用税、房产税是国务院颁布的条例，所以地方政府无论是立法或出台政策都无权对上位法规定的税收进行减免。

　　三是集体资产难过户。《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。《土地管理法实施条例》第二条第(一)、(五)项规定：城市市区的土地及农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定：因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。我市“村改居”社区在完成撤村建居后，将所有集体资产（土地、水面、山林、固定资产等）全部登记在“社区居委会”名下，即被全部“国有化”，但事实还是村集体所有。在实际操作中，按现行相关法律政策，资产变更登记需经评估并缴纳相关税费后方可办理，这就造成改制后原村集体资产如果要过户到新成立的经济实体需缴纳一笔数额不少的契税等相关税费，大部分改制社区选择维持原状不过户，制约了新型村集体经济组织的发展。同样，上述土地及税费法律政策是地方政策难以改变的。

　　三、集体资产改制过程中的相关政策及工作探索

　　1.财政扶持政策。为推动集体资产改制工作顺利开展，发展新型社区股份合作经济，市政府办转发了我局《关于加快推进农村集体资产改制发展社区股份合作经济的指导意见》（厦府办〔2010〕107号）。为减轻社区股份合作经济组织负担，在现行税制难改变的情况下，我局联合市财政局出台《厦门市社区股份合作组织财政扶持实施办法》（厦财农〔2010〕34号），明确了社区股份合作组织“自盈利年度起连续五年内其所缴纳的企业所得税地方留成部分，由受益财政予以全额扶持”；2011年又联合市财政局出台了《厦门市扶持被征地村及村民发展农村社区股份合作经济项目实施管理办法》（厦农办〔2011〕5号），明确了“被征地村农民集资入股的项目，市财政按不高于项目投资额10%给予资金补助，从支农资金盘子中统筹安排。项目所在区的各区财政按不低于项目投资额10%给予资金补助”。2014年我局出台《关于扶持农村社区股份合作经济项目的实施管理办法》（厦农办〔2014〕12号），对厦农办〔2011〕5号文件进行修订，明确“被征地村（社区）发展农村股份合作经济项目，市财政按不高于项目投资（不含项目征地拆迁费）的10%给予资金扶持，岛内、岛外每个行政村（社区）扶持资金累计分别不超过500万元、1000万元。区级按不低于市扶持资金额给予配套补助”。2014年，湖里区出台了《湖里区扶持“村改居”社区预留发展用地建设项目的若干意见》，对由居民自筹资金，以集体股份合作方式经营的社区预留发展用地建设项目进行扶持。

　　2.农村预留发展用地政策。目前，我市继续沿用市委、市政府关于“给予农村人均15平方米乡村企事业发展预留用地”（厦委〔1991〕91号）的政策。对集体经济发展好的又受用地指标限制的，可参加国有土地公开出让活动，竞得公开出让的经营性项目用于发展村集体发展项目；或者按《厦门市人民政府办公厅转发厦门市国土房产局关于开展农村宅基地整理和利用工作的实施意见的通知》（厦府办〔2010〕102号）文要求，通过农村宅基地整理利用，在不超过原村庄建设用地规模、完成村民安置和无房户、困难户居住要求前提下，将整理利用后的部分土地用于发展村集体经营性项目。

　　3.工作探索。近年来，为解决改制过程中一直困扰的主体设置和税收等问题，我局于2012年8月拟定《厦门市人民政府关于积极稳妥推进农村集体资产改制工作的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《意见》）报市政府办公厅向相关单位及各区征求意见，此文旨在通过质监部门颁发组织机构代码证取得法人地位，不进行税务登记开设基本账户，剥离社区与新型集体经济组织资金。2013年2月，副市长张灿民召开农村集体资产改制工作会议，随后《意见》再次征求意见。2013年7月，张灿民副市长就文中涉及的相关问题对各部门进行协调。2014年8月，我局就《意见》再次上报市政府，时任市长刘可清指示“此事要稳妥，政策暂缓”。2015年全国推行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度，2015年10月我市已全面推行“三证合一”。因此《意见》中拟取得机构代码证而不进行税务登记已经不能适应形势的发展了。

　　为解决新型集体经济组织法人地位问题，近年来我局也积极与市法制局协调，拟以厦门特区立法形式解决其法人地位问题，通过努力争取，《厦门市农村社区股份经济合作组织条例》列入2013年市人大立法调研项目。但因上位法缺失，在调研过程中我局清楚地认识到就算特区立法明确其法人地位，但仍难解决发展过程中税赋过重等实质性问题。据了解，目前我国仅有浙江省开展了农村经济合作组织立法。

　　四、下一步工作努力方向

　　2016中央一号文件中明确“出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见”和“完善有利于推进农村集体产权制度改革的税费政策”。下一步，我局根据中央将要出台农村集体产权制度改革指导意见精神，结合我市实际，研究制定推进我市农村产权制度改革工作相关政策，发展壮大我市新型农村集体经济。

　　感谢对我们工作的关心和支持。

　　领导署名：吕参军

　　联 系 人：何曼生

　　联系电话：0592-2059816

　　厦门市农业局

　　2016年5月23日