建议262：关于支持我市民办教育事业发展的思考与建议

　　提建议代表：王静等10位代表

　　建议内容：

　　一、厦门民办教育发展现状

　　近年来，随着厦门经济不断发展，越来越多的进城务工人员来到厦门工作和生活，为厦门经济建设和发展贡献力量。但由于现有公办学校招生规模已经达到饱和状态，来厦务工人员随迁子女入学问题已上升为社会问题，急需一批办学品质良好的中高端民办学校补充公办教育资源的不足。目前，厦门市共有民办中小学40所，在校生数52799人。其中，民办小学在校生数46200人，民办初中在校生数5057人，民办高中在校生数1542人。2014年，我市小学一年级招生数达50811人，其中民办学校招生数为9690人，占全市小学招生总数的19.1 %。民办学校已经成为我市义务教育阶段，特别是小学阶段的重要组成部分。

　　我市民办教育发展的社会效益不断显现出来。过去的优质教育资源供给总体不足，由于民办学校的发展，优质教育资源的规模和总量不断扩大，满足了广大人民群众对教育的多层次、多样化需求，改变了过去办学体制下老百姓无选择的局面。民办教育的发展还在一定程度上促进了当地经济的发展，解决了外来员工的学龄前或适龄子女接受义务教育的问题。由于社会力量参与办学，在教育管理中发挥了市场经济的调节作用，民办学校在优化教育资源配置、提高教育质量和办学效益、深化课堂教学改革和实施特色办学方面拥有更大的灵活性，突破了政府办学面临的种种障碍。

　　然而从总体上看，目前厦门市审批的民办教育机构多数处于低端运营的状态，仅仅是解决“有学可就”的问题，与公办学校相比，差距明显，处于夹缝里求生存的状态，存在着政策上受限制、发展空间受挤压、自主性受束缚的现实状况。民办中小学以租赁校舍办学为多，只有一小部分有独立校舍和一流的办学设备。办学条件普遍较差，资金、场地、师资、教育资源先天不足，面临办学场所拥挤简陋、教学设施设备不足、图书资料少、教师队伍不稳定等困难。我市民办中小学教育发展整体滞后于改革开放以来经济社会发展进程，与社会对教育发展的需求不相适应。

　　二、厦门市民办教育发展存在的主要问题

　　1、厦门民办学校申办审批制度上缺乏有效规范

　　有关民办中小学的立法与管理滞后于民办中小学教育的实践与发展。关于民办教育的法规，政策原则性较强，可操作性较差，适用范围时限不明，各方面的职责不清，在管理上明显存在体制不顺的状况，出现多头审批、交叉管理的局面，往往导致“不管就乱，一管就死”的状况。

　　厦府〔2004〕136号《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的实施意见》明确提出：“鼓励和引导创办九年一贯制的民办学校……以促进民办义务教育的健康发展，从根本上解决进城农民工子女接受义务教育的问题”。但该《实施意见》出台后，未制定具体的审批标准和申办流程，导致有创办民办学校意向的企业和个人在申办过程中，需自行联系消防、建设、卫生、教育、民政、规划等相关部门，手续繁杂，困难重重；相关审批部门也没有具体的审批标准可以操作，无章可循，给民办中小学造成了申办时难度加大的后果，以及申办后留下手续规范不全的后遗症。

　　2、民办学校招生自主权缺乏保障

　　招生自主权是民办学校的一项重要权利，是民办学校开辟生源、维护学校正常运转和促进学校发展壮大的重要保障，是民办学校赖以生存和发展的基础，也是民办学校吸引优秀生源，办出水平和特色的前提。《民办教育促进法》及其实施条例中有明确规定。《民办教育促进法》第5条指出：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”《民办教育促进法实施条例》第27条中作出了进一步说明，不但民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，而且规定民办学校“可以自主确定招生的范围、标准和方式”；“县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁”；第42条明确表明：“县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要，可以与民办学校签订协议，委托其承担部分义务教育任务。县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。”

　　现实情况是，我市民办学校的招生计划和招生方式缺乏自主权。政府行政部门简单地套用公办学校的模式，对民办学校下达年度招生计划，确定其生源比例、招生范围和录取标准，对民办学校的办学机制缺乏尊重，使国家关于民办学校招生自主权的法律条文形同虚设。借规范民办中小学招生行为的名义，出台相关政策，设定了一系列带有歧视性的条款，导致民办学校的生存境况越来越艰难，迫使有些民办学校为了生存，千方百计走变通之路，甚至采取了一些不正当的应对办法，从而造成了招生行为的不规范和招生秩序的混乱，给社会增添了不安定因素。

　　我们注意到，《民办教育促进法实施条例》第42条规定属于委托关系，而非硬性规定，是委托其承担部分义务教育任务，并非全部承担。现实情况下，政府在公办学校义务教育学位不足的情况下，凭借行政管理的“权威”，轻易就将民办学校的学位拿走，而给予的补贴很少，由教育行政管理部门单方面“定价”，不经商量，迹近于“强购强买”。落实民办学校与公办学校的平等地位，要坚决消除并纠正对民办学校的各项歧视性政策，从制度上保障民办学校与公办学校的平等地位。同时，政府应当规范行政行为，从尊重民办教育的角度出发，平等协商的前提下向民办学校购买服务。

　　3、民办学校合理收费的自主权被剥夺

　　为提高民办学校改善办学条件的积极性，厦门市政府出台文件，对民办义务教育学校实行分级管理。我市制定民办义务教育学校管理的分级标准，进行定级评估，并建立政府分级补助办学经费制度。从2014年秋季起，对积极招收经教育部门统筹安排的且符合条件的随迁子女，按规定免除学生学杂费、课本费、簿籍费等费用的民办学校，按一级、二级、三级、合格等4个等级，分别给予小学每生每学年3200元、2800元、2500元、2200元，初中每生每学年4000元、3600元、3200元、2800元的办学经费补助，用于发放民办学校的教师工资和改善办学条件。上述补助标准比原补助标准的提高部分，由市、区两级财政各承担50％。对积极接收教育部门统筹安排的随迁子女的民办义务学校，每提升一个评估等级标准，将给予财政补助10万元。

　　厦门市教育局公布2014年中小学、幼儿园收费项目和标准一览表。与2013年相比，其中一个主要变化是民办中小学按等级限制收费。每生每学期收费，小学从一级至四级分别为1600元、1400元、1250元、1100元，中学从一级至四级分别为2000元、1800元、1600元、1400元。由教育部门统筹安排到民办义务教育学校就读的符合条件的随迁子女，仍按规定免除学杂费、课本费和簿籍费。从2014年秋季起，接受教育部门统筹招生的民办义务教育学校，在完成统筹招收符合条件的随迁子女计划后，如有空余学位可招收其他随迁子女，收费标准按照等级实行最高限价。

　　上海市教育综合改革的方案，则按照优质优价的原则，统筹考虑办学成本、办学质量和办学层次等因素，进一步扩大民办学校收费的自主权。上海培佳双语学校2015学年度教育收费公示榜上显示，小学收费标准8500元/人、学期，初中收费标准9500元/人、学期，住宿费2000元/人、学期，还有各种代办服务性收费，只要收费经物价局审核没有暴利成分，明白公示，学生家长认可，不管多高的收费，都是符合需求的合理收费。在合理收费的前提下，民办学校才能获取合理收益，才能保证办学质量，提供符合不同群体教育需求的办学方式。民办学校的特色发展靠师资和课程，这些都需要大量资金，在收费上给予民办学校更为实在的“制度红利”，才能为民办教育的发展提供更广阔和灵活的空间。然而，政府把评估权交予行政管理部门而不是采取第三方评估、注重社会公认的方式，并出台分级定收费标准的政策，而不是考虑办学成本、不顾市场经济的规律，这是“行政干预”压制民办学校发展空间最生动的写照。

　　三、 促进民办教育蓬勃发展的对策建议

　　1、尽快制定我市民办中小学审批标准和申办流程

　　为解决来厦务工人员随迁子女就学问题，鼓励和支持企业和个人申办民办初中学校、民办九年一贯制学校，建议市教育局联合消防、建设、卫生、教育、民政、规划等部门，加强综合调研，尽快出台我市民办初中学校、民办九年一贯制学校的审批标准，采取引进优质教育资源、合作办学、鼓励社会资本投资办学等形式，支持民办义务教育事业发展壮大。在申办手续上，立足于我市行政审批制度改革的大框架，一方面努力减少不必要的审批环节，另一方面在必要的审批环节上，明确申办的流程、所需材料、办理时限和审批单位，提升行政审批服务的质量和效率。

　　2、从政策保障层面切实落实民办学校的办学自主权

　　发展民办教育，是推动教育自身深化改革的有效途径。面对新世纪、新时代发展要求，我们的教育观念、教育体制、教育结构、人才培养模式、教育内容和教学方法都明显滞后，不能适应全面提高国民素质的要求。从表面上看，鼓励社会力量办学，发展民办教育，是一个办学体制改革的问题。实际上，它所涉及并产生的影响，是从教育思想观念到教育管理体制、学校内部运行机制乃至人才培养模式等全方位的变革。

　　政校关系是办学自主权能否落实的根本所在。党的十八届三中全会提出，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，减少直接、微观的管理行为。这就要求包括教育、物价、财税等有关部门依法落实民办学校办学自主权，将招生、收费、课程设置、教师招聘、专业规划等权利充分完整地赋予民办学校，不打折扣。允许民办学校在法定规模内自主招生，各级行政部门不得设置障碍、不得随意拿走民办学校的学位。允许民办学校根据国家课程标准的要求，自主挑选或编写教材，自主设置课程和专业，自主开展教学试验。允许民办学校根据教师准入标准，自主招聘教职员工。要在法律法规的范围内，通过设定政府权力边界，建立有效的监管机制。通过确立民办学校自主办学和自治的地位，落实办学自主权，激发民办学校发展的动力和活力。

　　3、进一步放开民办学校收费自主权

　　政府大力支持民办教育的发展，要为民办教育发展的环境扫清障碍，减少“行政干预”，为民办教育营造健康良好的生存和发展空间。政府有责任拓宽民办教育的市场空间，调节民办教育的市场供求，把本该属于民办教育的市场还给民间，支持民办学校自主地发展。在收费方面，除普惠性民办学校（幼儿园）、与政府签订购买服务协议、接受政府资助协议等非营利性的民办学校外，应允许营利性民办学校自主确定收费标准，依照市场机制进行办学。按照优质优价的原则，统筹考虑办学成本、办学质量和办学层次等因素，进一步扩大民办学校收费的自主权。

　　在收费上放权，是尊重市场经济规律、贯彻教育发展理念的体现。民办学校得到合理收费的权限，才能根据市场需求，在自主办学的前提下制定不同的收费标准，得到办学所需充足的资金保障，提供不同消费层次的办学方式，满足不同消费层次的教育需求。试想，资金严重紧缺、收益得不到保障的条件下，能办出好学校吗？必然陷入降低办学质量、降低办学成本的恶性循环中。充分放开民办学校收费自主权，有利于民办学校的发展，让民办教育机构成为教育科研的一方沃土，成为产生教育家的理想园地。

　　4、依法规范政府行为，支持民办学校自主招生

　　在出台有关规范民办学校招生行为的意见或办法时，必须强调依法行政，不得以规范招生行为为借口，对民办学校实施歧视性政策。规范招生，必须首先考虑如何进一步落实民办学校的办学自主权。在制订具体的管理规定中，要做好对民办教育积极鼓励、大力扶持和提供服务的工作，真正认识到民办教育是整个教育事业的重要组成部分，是未来教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，真正担负起政府发展民办教育的“工作职责”。具体从四个方面支持民办学校自主招生：

　　（1）支持民办学校自主确定招生的标准和方式

　　允许民办学校自主确定招生的标准和方式。目前，义务教育阶段的公办学校，不得举行或者变相举行与入学相关的考试、测试，不得将各种竞赛成绩、奖励和各类考级证书作为入学的条件和依据。但对民办学校来说，不受此要求限制。对义务教育阶段的民办学校，原则上提倡用面谈的方式，也可以用电脑派位等方式确定招收对象。

　　（2）招生的具体组织和实施改“审批制”为“备案制”

　　在招生的具体组织与实施上，应采取备案制。民办学校的自主招生办法、招生广告和招生简章，须经所在地的教育行政部门审核批准后，方可向社会公布并实施。但收费标准应由民办学校自主确定，也可以采取政府指导价下的“备案制”，而不是“审批制”。经备案后，学校方可按确定的方案实施招生。对民办学校招收的已被当地高中段学校录取的学生，要在尊重家长选择的基础上，在规定时间内由家长自己决定子女去哪所学校就读，而不得人为设置障碍。

　　（3）支持民办学校面向全省招生，招生范围不受地域限制

　　在招生的范围上，民办学校招生原则上不受地域限制。已被省级教育行政部门评为省级示范小学、初中和省级重点高中的民办学校，可以面向全省招生。同意面向全省招生的民办学校，应由省级教育行政部门以公开的渠道向社会公布。实行跨县、市招生的民办小学、初中和普通高中，其招生计划和招生方案需报生源所在地教育行政部门备案后方可招生。

　　（4）改革学生电子学籍档案的迁移工作，在学校所在地政府办证中心集中办理

　　在学生电子学籍档案的迁移方面，建议到学校所在地的区人民政府办证中心办理。改变现在由生源所在地教育行政部门统一签发学生电子学籍档案的做法，在学校所在地的区人民政府办证中心设立窗口，专门负责学生电子学籍档案的迁移工作，这样可以提高对广大家长和学生服务的质量。同时，作为省级教育行政部门应当保留对不及时办理学生电子学籍档案迁移手续的有关部门和人进行处分的权力，以便进一步做好民办学校（尤其是民办高中）跨地区招生的协调工作。

　　5、建立科学合理的民办学校评估体系，引入第三方评估机制

　　《民办教育促进法实施条例》第32条：“教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当加强对民办学校的日常监督，定期组织和委托社会中介组织评估民办学校办学水平和教育质量，并鼓励和支持民办学校开展教育教学研究工作，促进民办学校提高教育教学质量。”长期以来，对民办学校的教育评价主要来自教育行政部门系统内部，最鲜明的特点就是“单一”：评价主体单一，缺乏社会各界广泛参与，公信度不高；评价标准单一，往往将指标圈定在学校规模、入学率、升学率等方面，缺乏科学性；评价结果单一，与学校达标升格、评选表彰、财政投入等直接挂钩，功利性太强。“单一”意味着主观臆断，教育行政部门既当“运动员”又当“裁判员”， 属于“自己评价自己”， 缺乏有效的外部监督和制约机制，教育评价的科学性、公正性自然大打折扣。教育管理引入第三方评估机构，是一件新鲜事，也是一件好事，可以视作教育体制改革的一项创举，意味着以后教育水平好不好，不再由教育部门自己说了算，而是由第三方独立机构发挥专业人才和技术优势，对教育进行客观、公正、公开、透明的评价。这种评价模式不仅有助于发展和完善我市的教育管理评估体系，而且更有助于为行政部门有针对性地制定政策提供更加科学、准确的信息参考。事实上，一些发达国家的教育管理早就建立了第三方评价制度，引入了第三方评价机构, 在教育管理和教育发展中发挥了很大的作用，这是很值得我们借鉴的。

　　委托教育中介评估机构对民办学校进行年度评估，评估结果作为本年度年检的主要参考依据，每一次的评估结果在厦门市各种媒体上进行公布，为满足家长和学生多元选择教育的权利，提供信息的透明度。鼓励、支持民办学校优化生源，办出特色，办成高水平学校，形成良性发展。