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把脉多元化纠纷解决机制

 
来源:厦门人大杂志
      
2017-10-16 09:36:00
      
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  文/庄华明

  2015年5月1日,《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》(以下简称《条例》)正式实施,作为全国首部多元纠纷解决机制地方立法,从最高院领导到本市基层,都对《条例》寄予厚望。《条例》实施两年来究竟情况如何?关注者众。为评估立法成效,检视执法情况,2017年,市人大常委会成立执法检查组,于今年五、六月份对《条例》的贯彻实施情况进行了检查。

6月1日,市人大常委会执法检查组实地考察了鹭江公证处总部、“思鹭诉讼与公证协同创新中心”、鹭江公证处信息化基地等,并听取了相关汇报。

  “五大”成效可圈可点

  通过全方位的检查,检查组发现,作为全国首部的多元化纠纷解决机制地方立法,《条例》在我市实施效果还是可圈可点,其中,不乏亮点纷呈,确实做出了厦门特色。

  制度配套及时、宣传深入。《条例》出台后,“一府三院”当年即联合出台实施意见;去年6月,市委办、市政府办联合下发《多元化纠纷解决机制建设发展规划(2016-2020年)》,并建立联席会议制度,市政府制定出台《行政调解程序规定》,将完善多元化纠纷解决机制列为法治厦门建设和“十三五”规划的重要内容,纳入综治考评、绩效考核范围。同时,我市各级、各有关部门掀起了一轮学《条例》习宣传的热潮。制定了宣传和贯彻方案并向市委常委会汇报;组织召开全市深化矛盾纠纷多元化解机制建设推进会;借力媒体加大宣传,并通过纪实专题片、新闻发布会、广播、电视、“两微一网”等媒体开展集中系统的宣传,《法制日报》头版头条报道“厦门经验”;通过专题座谈会、权威专家来厦讲座、举办专题培训班,印制发放《条例》单行本等方式,基本实现执法主体学习《条例》“全覆盖”。

  人民调解制度建设走在全省前列。全市成立294个行业性、专业性调解组织以及40多个个人调解工作室,在册人民调解员达8000余名,人民调解组织网络体系基本形成。在全省率先建立人民调解组织、调解员名册管理制度;率先制定推行人民调解员等级评定、分级管理办法;率先出台个人调解工作室建设指导意见;率先开展人民调解卷宗规范化考核和案例评比等。同时,落实经费保障,出台文件将新增村(居)调解组织、调解员纳入保障范围,明确行业性、专业性人民调解组织经费保障办法,调解案件补贴基本上按“一案一补”的办法规范发放。

  “一站式”平台建设亮点纷呈。禾山、嘉莲、大同等街道积极探索建立“纠纷解决服务中心”,为辖区群众提供“一站式”纠纷解决服务,确保矛盾纠纷第一时间掌握,及时分解,对口调处,有效化解。在专业性纠纷化解平台建设方面,以医患纠纷第三方调解机制、道路交通事故多元调处中心、驻镇街劳动仲裁庭和社区劳资纠纷综合调解室为代表的系列纠纷解决平台,为纠纷当事人提供了及时、便捷、高效纠纷解决服务。

  “多调联动”不断推进。全市54个派出所均建立了警民联调委,设立“警民联调室”,仅2016年全年成功调解行政案件17237件。市、区两级法院均成立诉调对接中心,并设立调解室32个,特聘调解员438名,市中级法院与司法局签署合作协议,与保监局、工会、妇联、侨联、仲裁委等20多个部门和组织建立诉调对接机制,“诉调对接”不断深入。两年来,立案前委派调解、立案后委托调解和邀请协助调解案件9079件,同比上升73.76%。海事法院依托本部,建立管辖区域内纠纷多发行业、渔港诉调对接子平台,发动当地力量参与纠纷调解,调解工作室成立两年来成功调解纠纷116件,成功率达92%。市检察院与司法局联合出台《检调对接工作实施意见》,明确适用范围、条件、规范对接流程,“检调对接”持续规范。两年来,全市共受理检调对接案件24件,促成和解19件。

  诉非衔接更加有序。两级法院积极推动诉讼与非诉纠纷解决程序无缝衔接,创新司法确认机制,思明法院创设交警行政调解与司法确认申请书一体化文书,湖里法院将司法确认前移至司法所调解阶段;探索中立评估、无争议事实记载和无异议调解方案认可机制,海沧法院在离婚案件中引入心理咨询师出具“婚姻关系评估报告”,集美法院、湖里法院分别制定“诉前无争议事实确认及争点归纳制度”《无争议调解方案认可机制试行规则》等,两年来,两级法院共确认调解协议1372件,同比上升19.72%。

市人大常委会多元化纠纷解决促进条例执法检查组召开执法动员大会。

  对标立法预期仍有差距

  《条例》实施取得了显著成效,得到了执法检查组成员的一致肯定。但是,检查过程中,代表们也发现了不少问题,对标立法预期,《条例》的实施仍然还有些差距。

  更新纠纷化解理念,按法治思维合理配置社会资源有待加强。有的部门在面对职能范围内矛盾纠纷突发、多发情况时,疏于分析研判和拓展解决思路,仍寓于“政府包打天下”的旧思维,希望通过多要人、增设机构、提高待遇等方法来解决问题;有的单位在化解矛盾纠纷、处理信访、投诉时,没有正确分清自身依法履职、当事人自负其责与政府购买提供服务三者间的关系,单纯考虑任务转架,满足于解决眼前问题,无序扩大政府购买服务范畴。

  纠纷解决服务平台建设和作用发挥不够均衡。医患纠纷、劳动争议、消费者权益保护、道路交通等领域纠纷解决平台建设比较成熟和作用发挥比较到位,但占基层纠纷总量10%左右的物业管理和群众反映强烈的环境保护领域仍没有建立起实质性的“一站式”纠纷解决服务平台,基层反映市、区相关管理部门存在指导协调缺失,矛盾问题下移的现象。镇、街一站式纠纷解决服务平台建设发展也不均衡。有的街镇虽然形式上成立纠纷化解一站式平台,但在联动机制建立和运用方面认识不到位,将主要责任全交由司法所、综治办承担,或是习惯于按照老办法各自为战,头痛医头,脚痛医脚,没有真正建立起协同联动机制,直接影响了纠纷化解的效果。

  行业性、专业性民商事纠纷调解组织发育还不充分。目前全市行业性、专业性调解组织达294个,但年均化解纠纷量不到14件,且多数带有浓厚的行政事业色彩,由行业协会或社会组织自建、自管占比不大。2016年6月同安工业集中区成立了全省第一家由律师所联合组建的专门服务园区的经营性商事调解委员会,至今仍未实现收费。总体上看,社会上以有偿形式获取民商事调解服务意识还较淡薄,具备法定调解职能的组织宣传调解业务和引导群众进行调解不够,市政府层面缺乏对此类组织培育、壮大的总体思路和规划,对如何更好发挥律师、仲裁员、公证员等专业法律服务队伍的调解功能还没有机制性的安排,有的部门对发挥归口的行业性、专业性组织纠纷调解功能不够重视,法院方面对如何引导当事人走非诉渠道解决纠纷还未摸索出切实有效的办法。

  多元化纠纷解决信息互联共享的程度不高。目前,政府各部门,公、检、法各家及相当一部分街镇都建立了加载纠纷解决功能的各级各类信息化管理平台,其中不乏投入不菲、功能强大的平台,但因为各自设计、建设,功能模块不一,端口无法对接,信息资源条块割裂,信息收集和使用权力不对称等因素,导致信息共享程度和效率仍然很低,严重阻碍了纠纷解决信息的交流、汇集、管理和调取,从根本上制约了纠纷解决工作的效率,加大了纠纷解决的成本。

  建设区域性国际商事纠纷解决中心的任务还未取得突破性进展。2015年我市确立了建设区域性国际商事纠纷解决中心的目标,国家层面也对我市寄予厚望。我市以自贸区为主载体,以厦门仲裁委为主力军,努力开拓国际商事纠纷解决业务,但目前还缺乏领军性的分类专业团队和叫得响的行业内“名牌”产品,域外影响力、竞争力还有待进一步提升,在拓展和抢占互联网+等新类型国际商事纠纷解决业务市场方面还需努力。

  建议打造多元化纠纷“烫金名片”

  检查组通过实地考察鹭江公证处总部、思鹭诉讼与公证协同创新中心、鹭江公证处信息化基地等,并多次召开相关汇报座谈会,全面了解了《条例》实施情况。特别是在汇报座谈会中及6月底的常委会分组审议过程中,常委会组成人员和代表们都对《条例》的实施提出了许多非常好的意见和建议,其中不乏真知灼见,对“一府三院”如何采取更加有力的措施,全面贯彻条例的各项要求,推动多元化纠纷解决机制进一步有序运行,具有很好的借鉴参考意义。

  厘清正确依法履职与合理运用社会力量化解纠纷的边界。各单位应注重分析研判纠纷形势,建立健全化解机制,积极履行行政调解、行政裁决、行政仲裁职能,努力化解各自职责领域内产生的纠纷;合理运用社会力量化解纠纷,对可采取政府购买服务的事项应当加以明确,以减轻财政负担提高效能。对属于当事人应当自负的纠纷化解服务费用,坚持走市场化道路,不可为息事宁人而不当使用公共资源或财政资金。此外,还应当研究制定购买服务的统一门槛和标准,并及时按《条例》规定对所购买服务进行绩效评估。

  补齐一站式纠纷解决平台建设短板,推进重点领域纠纷化解。要认真落实《条例》规定,主管部门要在物业管理、环境保护等纠纷多发领域和网络消费、跨境电商等新型纠纷多发领域,扎实开展调研论证,查找引发纠纷的原因,探索预防和化解对策,可以认真地总结和分析成效良好的一站式纠纷解决平台运行模式,进行必要的借鉴和复制。在依法全面履行部门职能的同时,要加强对基层提出问题的指导和协调,要重视调动发挥相关行业协会和业内社会力量作用,切实推动纠纷源头化解。市、区政府要加强对镇(街)一站式纠纷解决平台建设的统筹和指导,推广先进镇(街)的经验和模式,真正实现各纠纷解决部门和组织间互动衔接,发挥机制的联动合力效应。

  采取有效措施培育和发展专业性、行业性民商事纠纷调解组织。牵头对全市专业性、行业性民商事纠纷调解组织发展情况进行梳理,提出培育发展的总体思路和具体规划。要发挥仲裁员、公证员、律师等专业化、社会化法律人才队伍在民商事纠纷调解中的主力军作用,支持厦门仲裁委进一步推行旗下仲裁员行业化、团队化管理,最大程度发挥各专业类别仲裁员化解行业性纠纷的作用。要以省高院、省司法厅下发《关于开展“诉讼与公证”协同创新的意见(试行)》通知为契机,以思明法院与鹭江公证处创建的“厦门模式”为借鉴,着眼于多元化解矛盾纠纷,延伸和拓宽公证法律服务领域。要对律师、法律专家和社会团体开展纠纷调解服务进行鼓励和引导,探索建立对经营性民商事调解组织和工作室按业绩进行奖励或补贴的制度。市、区两级法院与司法行政部门要在如何有效引导当事人选择非诉纠纷解决方式上积极寻求对策。

  下大力气推动信息平台资源整合和多元化纠纷解决信息互通共享。推动信息化管理平台对接和信息共享不仅是推动多元化纠纷解决的需求,也是提高社会治理能力现代化水平的重要载体。市政府应当加强对搭载了纠纷解决功能各类信息化平台建设的统筹力度,确定责任部门负责摸清现有平台“家底”,选择现有的功能全面,能联通上下、覆盖全市的平台为母平台,以各部门即将建设或已经建设运行的信息平台为子平台进行对接,统一信息调用和共享规则,破解信息壁垒,提高纠纷解决联动和处置能力,降低纠纷解决成本。

  主动融入大局、拓宽思路,以更现代的理念、更精准的定位拉动我市区域性国际商事纠纷解决中心建设。仲裁机构要积极融入“一带一路”国家战略,主动对接相关的对外投资、建设、贸易项目,争取相关商事争议仲裁权,在服务国家发展战略的同时,有效扩大厦门仲裁委的影响力、知名度;要以更开阔视野,更先进理念发展和管理仲裁队伍,打造专业化、精英型仲裁团队,发挥我市东南国际航运中心、“一带一路”战略支点城市等定位优势,使厦门仲裁委成为标志我市区域性国际商事纠纷解决中心地位的“烫金名片”。

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