海沧新垵古民居（郑伟民摄）

鼓浪屿风貌建筑：金瓜楼

　　历史在时间的维度中前行，城市在空间的维度中扩展。城市的历史与其中的建筑沟通了时间和空间的特性，交汇了独具风格的坐标系。而当经济社会发展日新月异，以往的城市建设存在着必然的“折旧”过程，怎样对风貌既定的建筑与区域进行重新规划与保护，找准都市未来愿景与城市传统肌理之间的结合点，可以说是城市新一轮发展的参照系。近年来，一些历史风貌建筑与历史风貌区遭遇了被蚕食、滥用、拆除的命运，令人扼腕叹息。而通过依法保护，则能使城市的“文脉”得以延续，否则，这些难以再生的宝贵资源很可能就会慢慢湮灭在时光之中，其所传承的历史文化亦付之阙如。在这种背景之下，厦门市人大常委会通过立法对历史风貌建筑与历史风貌区进行保护，正当其时。

　　2015年12月24日，厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《厦门经济特区历史风貌保护条例》（以下简称《条例》），《条例》共56条，将于2016年3月1日起施行。《条例》主要围绕历史风貌概念、管理体制、责任主体、保护措施与奖励补偿等内容进行了制度设计，确立了我市历史风貌保护的立法保障，解决了现实矛盾的迫切需要,是响应中央关于城镇建设与发展有关精神的重要举措，是构建美丽中国典范城市的必要载体，是对《美丽厦门战略规划》提出的“保护和发扬地方优秀传统文化，保护独特的地方城市风貌和非物质文化”的有力注脚。

　　完善历史风貌内涵 彰显价值内核

　　“历史风貌”的内涵较为广泛，涵盖要素十分丰富，目前相关法律法规及学术界尚未形成统一、明确的概念界定。一方面考虑到法规中对象界定应具体、明确并能够充分衔接后续相关规定与措施，故对象不宜列举过多；另一方面，充实历史、文化、人文等非物质性内容符合保护工作的发展趋势，尤其是能体现厦门市社会发展沿革的内容，有助于彰显历史风貌的价值内核。因此《条例》将“历史风貌”的范畴界定为历史风貌建筑和历史风貌区，并结合本市实际与外地经验，对“历史风貌”一词的概念进行了完善，规定：“本条例所称的历史风貌，是指能反映厦门社会发展沿革，并具有文化、科学、人文、艺术价值，体现历史文化传承与地域特色的历史风貌建筑和历史风貌区”。

　　明确管理主体 理顺工作机制

　　鉴于当前历史风貌保护管理交叉、管理主体不明确、部门协调困难等问题，《条例》从以下两方面对管理体制进行重新梳理：

　　第一，在总则部分，对整体管理框架下的市、区人民政府及各行政部门职责进行重新划分。其中，规定市人民政府对历史风貌保护工作的领导责任，应编制保护规划，制定保护政策；明确区人民政府为落实历史风貌保护日常管理的主体，且区人民政府应当确定历史风貌保护部门，具体承担相关管理的实施工作。

　　第二，涉及到历史风貌的认定、保护名录的管理及动态监管等方面，体现在第七条、第十条、第十四条、第十五条、第三十条，明确以市城乡规划主管部门作为负责全市历史风貌保护工作的指导、协调、监督机关，其他相关部门协调配合；针对具体建设项目的审查采取分级审批的方式，涉及历史风貌建筑修缮的审批由区风貌保护部门负责，涉及历史风貌建筑改建、重建则应报市城乡规划主管部门。此外还引入专家委员会评审制度，参与历史风貌的专业论证工作。

　　破解保护难题 出台奖补措施

　　出台奖励和补偿办法是有效推进历史风貌保护管理的重要抓手，但是从法规的确定性、严格性、适用性角度考虑，奖励补偿的具体标准、实施办法等细则较难在条例中具体规定。《条例》第四十一至四十六条中原则性地提出了奖励补偿的对象、范围、基本方式，其中第四十二条特别规定，以年度考核的方式，对按规定进行保护利用的情况给予奖励。奖励补偿的具体实施办法还需后续进一步落实，因此《条例》在第四十六条强调了市、区人民政府应按职责制定相关实施管理办法。

　　历史风貌区影响的范围较广，涉及利益问题复杂，应当建立政府引导、市场参与的模式，调动保护责任人的积极性。因此，在落实奖励补偿政策的同时，如何破解价格评估与金融支持难题，成为引导及推进历史风貌保护性发展的关键。为鼓励合理利用历史风貌建筑，吸引市场资本的关注与投入，《条例》第四十条规定，“建立健全历史风貌建筑价格评估机制，鼓励金融管理机构制定融资优惠政策，对历史风貌保护项目提供信贷支持”。

　　完善技术规范 优化安保方案

　　历史风貌建筑和历史风貌区在防火间距、建筑构件、消防设施、安全疏散、人防空间、结构抗震等方面一般难以达到现有技术规范，保护责任人在进行修缮、改建时，设计方案往往无法通过审批。参照上位法相关规定以及其他城市的已有做法，《条例》协调了验收标准与保护需要间的关系，同时还根据不同情况对制定安全保障方案的主体进行区分，在第二十九条规定，“历史风貌建筑的相关责任人应当制定安全保障方案，公安消防、人防、抗震等部门依法予以指导；历史风貌区确因保护需要无法达到现行技术规范的，公安消防、人防、抗震等部门应当会同相关责任人制定并落实相应的安全保障方案。”。

　　优化认定方式 体现地域特色

　　通常情况下，历史风貌建筑的认定方式由政府主导，以自上而下普查确认的方式为主，一方面缺乏申请或推荐的途径，另一方面，在城市建设过程中可能存在尚未认定但具有一定保护价值的建筑面临损毁、拆除急需快速认定保护的情况。因此，《条例》第二章中对历史风貌建筑和历史风貌区的保护认定进行了详细规定，旨在建立以常规普查和申请推荐相结合、快速认定为补充的认定方法，明确各类方法的实施主体及程序，突出认定过程的科学性、法定性及公众参与性。

　　在历史风貌建筑的认定条件中，以固定时间节点作为标准，似乎范围更为明确，针对性更强。针对此问题，市人大法制委邀请相关单位进行了专题论证，研究认为以“建成三十年以上”的建筑物为判定标准属于动态保护，可以逐年扩大历史风貌建筑的保护范围，有助于将特区设立之初的部分工业遗产也纳入保护。基于这个前提，《条例》参照《厦门经济特区鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》及部分省市立法经验，丰富了历史风貌建筑认定条件的内容，以体现厦门地域特色和人文精神内涵。

　　合理利用历史风貌资源  鼓励各方参与保护

　　历史风貌保护实行名录管理，其建议名单来源于产权所有人申报、普查和推荐。若产权所有人不同意将其所有的建筑物纳入建议名单的，应当尊重其意愿。因此《条例》规定评审程序应当征求保护责任人的意见，对评审结果有异议的，市城乡规划主管部门应当组织听证，充分听取并尊重产权所有人的意见。如果产权所有人坚持不同意的，应暂缓纳入保护名录，确有保护价值的，可以继续做好协调工作，鼓励其进行申报。

　　考虑到保护历史风貌建筑是有利于公共利益的事业，但又不能因此侵害产权所有人的利益，权衡兼顾这两方面，《条例》的主要思路是，通过第六条、第三十一条、第三十七条、第三十八条、第三十九条等规定，给予安排保护经费、按年度计划统一维修、准予变更使用功能等优惠措施，鼓励和引导产权所有人积极申报历史风貌建筑并妥善保护利用。通过调研发现，以往的保护思路对历史风貌建筑的使用性质、功能变更有着较为严格的限制，因建筑缺乏使用、大规模空置导致对历史风貌资源的严重破坏。因此，第三十七条至三十九条明确鼓励对历史风貌的合理利用，如鼓励历史风貌建筑对公众开放、以负面清单规定的形式允许历史风貌建筑功能变更、支持历史风貌区合理改造、对历史村落进行产业引导等。

　　同时《条例》还借鉴和吸纳国内外关于历史风貌保护的先进经验，丰富和完善了历史风貌建筑的利用、开发方式，鼓励有关组织及个人广泛参与历史风貌建筑的保护，规定，“鼓励历史风貌建筑的所有人通过合资、合作、委托管理等方式与有关组织和个人共同开发利用历史风貌建筑”。（作者 高杨 作者单位：市人大法制委）