2016年4月28日，厦门市第十四届人大常委会第三十五次会议通过了《厦门经济特区多规合一管理若干规定》（以下简称若干规定），自2016年5月1日起实施。《若干规定》的出台，充分发挥立法的引领和推动作用，实现立法决策与改革决策相结合，对我市贯彻落实中央城市工作会议精神，实施美丽厦门战略规划，全面深化审批制度改革具有重大意义。

　　

　　　　——《厦门经济特区多规合一管理若干规定》解读

　　文/胡昊昕 周福益

　　

　　2014年1月24日，市十四届人大三次表决通过《美丽厦门战略规划》及其决议，将市委关于我市重大发展战略通过法定程序转化为全市人民的共同意志，为我市开展“多规合一”立法工作提供了行动纲领。同年3月，市委、市政府启动了发改、规划、国土、环保等部门的“多规合一”工作；8月，厦门成为多规合一试点工作的28个试点市县之一； 12月16日，张高丽副总理在杭州全国建设工作会议上提出推广厦门“多规合一”经验。2015年4月10日，住房城乡建设部在我市召开“市、县多规合一试点工作现场会”。此后，我市经过多方论证和调研，进行了多规合一立法前的准备工作，进一步推动多规合一的立法工作。

　　《若干规定》共五章三十八条，在我市已实施的多规合一的基础上，借鉴宁夏、天津等地区关于空间战略规划的立法经验，进行了探索和创新，体现了厦门特色。

　　一、我国首部对多规合一管理进行立法的地方性法规

　　若干规定的出台，填补了国家及地方关于多规合一管理立法的空白，为国家、各省市提供了可复制、可推广的多规合一管理“厦门经验”。厦门是我国首批开展多规合一的试点市县城市，也是开展多规合一最深入、最成熟的几个城市之一，此次率先通过立法的形式对多规合一管理的开展进行法规固定，有利于更好的保障多规合一管理坚持以人为本、协调统一、高效便民、简政放权、公开透明的原则，实现优化城乡空间布局，提高规划水平，提升行政审批效能，促进政府职能转变，推动美丽厦门战略规划的实施。

　　二、体现“厦门模式”的多规合一管理地方性法规

　　若干规定第一条的立法目的就加入了“推动美丽厦门战略规划的实施”，第二条第二款又规定空间战略规划要“以美丽厦门战略规划为引领”，第九条规定了空间战略规划编制要求“应当突出本市发展特色和优势”、“构建以‘山、海、城’相融为特点的‘一岛一带多中心’的空间格局”、“保障981平方公里的生态控制线规模”、“控制640平方公里的城市开发边界规模”、“保育五缘湾、万石山、蔡尖尾山、马銮湾、杏林湾、美人山、同安湾、下潭尾、东坑湾、九溪等10大山海通廊”均体现了厦门烙印，服务于美丽厦门战略规划“一张蓝图干到底”。

　　三、体现我市多规合一工作的特殊内涵

　　明确我市的多规合一是建立以空间战略规划为引领，协调国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划，构建业务协同和建设项目审批信息管理的平台，完善建设项目的生成与审批制度，实现城市治理体系和治理能力现代化的制度安排。可表述为“四个一”：即“一张蓝图”、“一个平台”、“一张表”、“一套机制”进行制度安排。（详见第二条）

　　一张蓝图。以《美丽厦门战略规划》提出的城市理想空间形态为指引，统筹整合各个规划，衔接基础数据、用地分类标准和用地边界，统一各类图纸坐标系，形成覆盖全市域城乡的“一张蓝图”。落实在法规中就是编制空间战略规划，并以其统领国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划。（详见第二章空间战略规划）

　　一个平台。就是建立多规合一管理综合平台，包括多规合一业务协同平台和建设项目审批信息管理平台，各部门依托“多规合一”平台开展项目生成策划和审批协同作业，实现审批信息实时共享，并将市、区平台对接，实行双向业务互联互通。审批环节全程跟踪督办及审批节点控制，提高行政透明度和审批效率。（详见第七条）

　　一张表。就是依托“多规合一”平台，推行“一表式”受理审批改革，改革后申请人只需将受理材料提交到市政务中心收发件窗口，由窗口将材料发送至“多规合一”业务协同平台，各有关部门在平台上实时接收材料，并联协同审批、信息共享和形成审批意见，然后由窗口将审批结果送达至申请人，实现审批事项的无缝对接，大幅压缩审批时限。（详见第二十六条）

　　一套机制。落实在法规中就是建立多规合一保障机制：

　　一是完善建设项目生产机制。建立以发改、规划、国土房产、建设为牵头单位，多部门协同配合的建设项目生成工作机制。

　　二是市、区人民政府建立政府统筹、部门协同、信息共享、一个窗口受理、并联审批、注重监管、绩效评估的建设项目审批管理机制。

　　四、明确多规合一管理体制

　　《若干规定》规定了市、区人民政府、多规合一协调机构和各有关部门的职责。

　　1.规定市人民政府主要有四项职责：组织编制空间战略规划；建立多规合一管理综合平台；建立多规合一协调机制；其他与多规合一相关的职责。

　　2.多规合一协调机构的职责包括：组织开展涉及空间的规划的审查；组织综合平台的运作等。

　　3.市城乡规划主管部门负责空间战略规划的具体编制、涉及空间的规划的具体审查。

　　行政服务中心管理机构负责建设项目审批流程简化优化的统筹协调和审批过程的监督等。

　　其他有关行政部门协同做好多规合一管理的相关工作。

　　五、明确了空间战略规划的法律地位

　　对空间战略规划的法律地位、编制要求、审批程序和修改条件进行了详细规定。突出空间战略规划的统领作用，明确规定空间战略规划是国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划编制的依据。

　　六、建立了比较科学的建设项目生成机制

　　提出了项目生成阶段应当明确的事项。法规明确规定项目生成阶段应当明确项目性质、项目投资、预选址、用地指标、项目可行性研究报告以及相关行业和单位意见等事项。建设项目生成的具体管理办法由市人民政府另行制定。

　　七、再造审批流程

　　建立政府统筹、部门协同、信息共享、统一受理、并联审批、注重监管、绩效评估的建设项目审批管理新机制。明确了权力清单、责任清单、审批负面清单加告知承诺制、并联审批等制度。

　　1、权力清单、责任清单由编办等有关部门编制并向社会公布。

　　2、审批负面清单和承诺事项清单由有关审批部门编制，由市、区人民政府批准并统一向社会公布。

　　3、并联审批是指建设项目审批实行分阶段统一收件、同时受理、同时审批、同步出件的运行机制

　　八、强化了监督与责任

　　加强事中事后监管，实行建设项目随机抽查和黑名单制度，建立对有关部门及其工作人员的责任追究制度。

　　1.随机抽查制度包括随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，合理确定随机抽查的比例和频率。审批部门编制随机抽查事项清单，明确抽查的依据、主体、内容以及方式等，并将经审核的随机抽查事项清单向社会公布。

　　2.违法名单制度（即“黑名单制度”）是将建设项目参与者有关违法情形列入违法名单，并纳入全市信用征信系统向社会公布，并根据违法行为的性质，采取准入限制、资格限定等信用监管措施。

　　3.有关行政部门及其工作人员违反本规定，由监察部门或者有关单位按照管理权限予以效能问责，情节严重的，依法给予行政处分

　　九、为自贸区预留更简易程序

　　自贸区先行先试，可以对建设项目生成及审批采取更为简易程序，在其管理范围内实施，并适时向全市推广。通过完善多规合一运作机制，促进行政审批标准化、规范化，为参与国际、国内和密切两岸交流合作营造优越的政府服务环境。

　　十、在制度设计上预留空间

　　兼顾多规合一改革的稳定性与前瞻性，在制度设计上为多规合一下一轮改革探索预留制度空间。例如，目前多规合一建设项目审批分为：可行性研究批复及用地规划许可、建设方案及工程规划许可审查、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案等五个阶段，并根据这五个阶段确定审批牵头单位，办理事项和流程。为给下一轮多规合一审批改革预留制度空间，法规中明确规定，市、区人民政府可以根据需要调整各审批阶段的办理事项、办理流程和牵头单位。

　　（作者单位：市人大法制委）