——《厦门经济特区户外广告设施设置管理办法》解读

　　文/高  杨

　　户外广告以流动受众作为传递目标，常出现在交通流量较高的地区，不仅是一种广告宣传媒介，更是城市的整体形象的一种展现。户外广告设施如何与城市容貌的有机协调，是城市管理者、广告经营者和信息接收者所面临的共同问题。然而，当前我们的户外广告设施的设置是这样的：繁华地段建筑立面上户外广告牌层层叠叠，超大的电子屏甚至阻碍了行车视线等等。为解决这一城市治理中的突出问题，简化行政审批程序，实现户外广告设施的规范设置与科学管理，促进广告行业健康发展，市十四届人大常委会第三十九次会议于2016年10月28日表决通过了《厦门经济特区户外广告设施设置管理办法》（以下简称《办法》），并将于2017年1月1日正式实施。该法规具有以下几个特点：

　　规制行政许可 细化设置期限

　　户外广告设施占用城市空间，是有限且具有重大经济价值的公共资源，能够为其权利人带来可观的收益。立法过程中，有常委会委员指出：“应规范和明确许可条件和办理方式，便于户外广告设施设置人依照办理”。为了规范户外广告设施设置许可的取得方式，合理配置公共资源，《办法》明确了不同类型户外广告设施设置许可的取得途径以及相关程序。其中利用公共资源进行户外广告设施设置，应当通过《厦门经济特区公共资源市场配置监管条例》规定的方式；利用非公共资源设置户外广告，应当通过申请行政许可或者备案的方式，同时《办法》还尽量减少了户外广告设施设置许可申请中非必要的办理程序和证明材料。

　　同时，根据简政放权、放管结合、优化服务的改革精神，考虑到将来户外广告设施设置管理工作经过职责调整，能够实现有序运行以后，很大一部分户外广告设施可以按照设置规划直接进行招投标，因此有必要预留政策空间，对采用事后监督方式可以进行有效管理的户外广告设施，逐步取消行政许可，以缩小行政许可的范围。这样规定，既符合《中华人民共和国行政许可法》的要求，也借鉴了外地户外广告管理工作的成功经验。为此，《办法》在第十三条第二款中规定：“对主管部门采用事后监督等方式能够管理的户外广告设施设置，经市人民政府公布目录，不实行行政许可。”

　　户外广告设施设置许可的取得并非一劳永逸，设置期限届满，还应当按照规定重新办理许可手续。办法区分不同情况对设置期限进行了细化，其中非电子显示装置的户外广告设施设置许可有效期限为三年，使用电子显示装置的设置许可则为五年，临时大型户外广告设施设置的期限不得超过三十日，临时小型户外广告设施设置的期限不得超过十日。

　　坚持规划先行 引领管理工作

　　户外广告设置规划是行政部门进行审批、管理、监督的依据。规划编制的越科学、详尽，户外广告设施的布局点位就会越明确，行政审批中的自由裁量权就会越小。解决了规划的问题，行政许可、设置维护、监督管理等问题也就迎刃而解。通过立法调研了解到，目前已有相当一部分大中城市开展了基于规划编制为导向的户外广告专项规划，用以规范和指导户外广告设施在城市中的位置布局以及设置方式。

　　作为专项规划编制，客观上面临着行业利益调整、主管部门协调、公众认知宣传以及技术细节处理等一系列复杂的问题，应审慎处理规划技术与公共政策之间的关系：一是要将城市公共利益要求与户外广告行业发展诉求相统一，突破传统土地利用和空间规划的设计思路，使其具备技术的合理性，又保障公共政策的可行性；二是对接新的管理审批制度，形成适合缺乏规划专业背景的管理人员特点、易读易懂的规范文件。因此，《办法》对专项规划的编制程序、具体内容和要求进行了规范，使其符合城市容貌标准，体现厦门特色，与区域环境和城市风貌相协调。明确专项规划应当包括禁设区、严控区和宜设区，体现户外广告设施数量、位置、形式、规格等内容。更重要的是，通过法定程序制定的户外广告设置规划具有法律效力，一经批准公布，便不得“任性”调整；如确需更改，也必须按照法定程序进行调整，按照原审批程序报经批准。这既是国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等要求的具体体现，也是依法行政的具体要求。

　　完善概念界定 明确禁设区域

　　现实中户外广告设施的形式多样、载体丰富，因此扩大户外广告设施设置定义的涵盖范围，将其修改完善，使之符合户外广告设施设置管理工作的发展趋势，更便于行政相对人的理解操作。因此，《办法》采用概括加列举的方式，对户外广告设施设置进行了概念界定。

　　对于随处乱设的户外广告设施，有人形象地称之为“城市牛皮癣”。如何遏制这种既不规范又不美观的现象，考验着城市管理者的治理能力。《办法》从厦门市的实际出发，设定了多种禁止设置户外广告设施的情形，其中需要特别说明的有以下几项：（一）利用交通安全设施、交通标志、消防设施以及消防安全标志的。交通安全设施和标志作为行人和交通运输工具均必须执行的指示性符号，是保障交通秩序和保证交通安全的固定物，基于同样原因，本《办法》同时规定了不得利用消防设施以及消防安全标志进行广告活动；（二）影响市政公共设施、无障碍设施、交通安全设施、交通标志使用的。市政公共设施、无障碍设施是为城市公共生产和生活而设置的建构筑物或者设备，其功能的合理发挥确保了城市的顺利运转和人民的安居乐业，因而从事户外广告活动，不可影响其使用；（三）在历史风貌建筑、文物保护单位、自然保护区范围内的。历史风貌建筑以及文物保护单位是具有一定历史、艺术、科学价值的文化遗产。《文物保护法》明确规定了文物保护单位的范围和划定的办法，在文物保护单位的范围内所有的建设活动都要受到法定的限制。自然保护区是指具有观赏、文化或者科学价值，可供游览、休闲或者进行科学教育活动因而加以特殊保护的一定规模和范围的区域。在上述几个地带从事户外广告活动，会在一定程度上影响其正常活动或者破坏其自然景观。为此，本项规定在上述几个地带不得设置户外广告设施。

　　理顺管理体制 促进责权对等

　　在审议和多场座谈会中均有意见提出，对户外广告设施设置的管理体制，应当从促进发展与加强监管并重、既体现行政管理目的又尊重行业发展规律的角度作适当调整。《办法》规定，市户外广告设施设置主管部门应负责全市户外广告设施的统一管理，实施户外广告设施设置的规划和行政许可，实行整体的监督管理；区户外广告设施设置主管部门应负责所辖区的户外广告设施设置管理工作，协助户外广告设施设置负责日常巡查以及执法工作。将户外广告设施设置管理的执法重心下移，日常监督管理以区城市管理行政执法部门为主，突出主体责任，推进市、区与部门间的协作配合。加强事中事后监管，形成审批管理与监督管理权责统一的运行机制，同时在改革过程中要注意做好不同部门之间工作的衔接，包括这些部门以及市、区两级的责权划分。

　　同时，《办法》增设授权条款以符合当前行政体制改革的需要，在必要的时候，经市政府批准，市户外广告设施设置主管部门可以将广告设施设置许可委托给区户外广告设施设置主管部门实施。

　　排除安全隐患 提升治理水平

　　户外广告设施由于长期暴露在外，经受风吹雨打，极易生锈、腐蚀、脱落，并且由于厦门市在夏秋两季易受台风侵扰，因此未经定期检查的户外广告设施存在极大的安全隐患。为避免成为各种安全监督检查中被“遗忘的角落”，应当明确设置人的责任，同时强调户外广告设施设置主管部门以及有关行政管理部门也应承担相应责任。因此，《办法》在第二十二、第二十三条分别规定：“设置人是户外广告设施安全管理的责任主体”，“户外广告设施设置主管部门以及相关行政管理部门应当依法加强对户外广告设施的安全监督检查，也可以委托具有法定资质的专业机构进行安全检测。发现户外广告设施存在安全隐患的，应当责令设置人限期整修或者拆除”。

　　户外广告设施作为体现城市形象与景观的重要元素，应当在加强设置管理、促进行业发展的同时，使其服务于城市的发展，助力于文化的繁荣。为了实现这一目标，本办法在全面吸收原《厦门经济特区户外广告管理办法》实施十二年来被实践证明有用、有效、有益的经验和做法的基础上，顺应简政放权改革与社会经济环境变化，从城市发展定位出发，坚持规划先行，对行政管理体制进行调整，主要制度设计兼顾了公平和效率，在城市精细化管理方面做足功课，切实加强了事中事后监管，进一步厘清了户外广告管理中公权和私权的界限，更有利于处理好行政机关依法进行管理和市场主体依法自主参与经营活动的关系，通过制定适度、合理、有效的公共政策，不但为依法管理户外广告设施提供了法律和技术保障，也减少了整治户外广告设施的阻力和难度，彻底跳出“整治——规范——回潮——再整治”的怪圈。

　　（作者单位：市人大法制委）