文/周福益

　　2015年，我市被住建部确定为第一批全国地下综合管廊建设试点城市，2016年获评试点城市绩效评价第一名，管廊建设的“厦门模式”受到国家有关部委的点赞。为更好地将我市管廊建设的成功经验和做法进行总结提升，形成强有力的制度保障，向全省、全国推广，经市委研究同意，管廊立法列入2017年度市人大常委会立法项目。立法过程中，市人大常委会领导高度重视，主要领导亲自带队实地调研我市管廊建设情况，分管领导多次带队考察、调研我市已建和在建全部的综合管廊项目，并反复征求市、区人民政府，各有关部门、市人大代表、市政协委员以及管理相对人的意见建议，对办法草案进行修改完善。办法历经市人大常委会三次审议而出台，当中，积结了多少立法者的智慧与心血。

　　五大亮点：专章规范老城区管廊建设

　　办法共六章三十八条，分为总则、规划与建设、运营与维护、老城区管廊特别规定、法律责任和附则，主要有以下亮点：

　　一是明确市、区人民政府及主管部门对管廊的管理职责。管廊是城市重要的基础设施，属于重要的民生项目，建设管廊功在当代，利在千秋，但由于其涉及市、区人民政府及多个部门，而管线单位央企占比大，统筹协调较为复杂，且投资规模大，回收时间长，需要加强顶层设计，尤其是要明确职责分工。为此，在办法第四条规定，市、区人民政府是管廊工作的责任主体，应当加强对管廊工作的领导，统筹协调管廊建设和管理工作，并对主管部门和其他相关部门的职责作了相应规定。

　　二是加强政府对管廊建设资金的统筹。管廊作为城市重要基础设施，有其自身的特殊性，不同于一般的投资项目，应当以市、区人民政府投入为主，在财力许可的情况下政府要承担起主要的建设管理责任。办法第九条规定，市、区人民政府应当加强管廊建设资金的统筹，在年度预算和建设计划中合理安排管廊项目。另外，对在实际工作中按照国家、省、市有关规定，采用政府和社会资本合作（PPP）等模式建设运营管廊的，办法第九条要求政府具体承办单位应当通过签订协议，规范社会资本参与机制。

　　三是强化管线的入廊要求。为了规范各类管线入廊，使管线入廊工作更具刚性和可操作性，办法在第十条强化了管线入廊要求，明确规定已建设管廊的区域，管廊专项规划规定的所有管线必须按照要求入廊。在管廊以外的位置申请新建管线的，规划行政管理部门不予规划许可，建设行政管理部门不予施工许可，市政、公路行政管理部门不予掘路许可。另外要求市政行政管理部门应当统筹推进既有管线逐步有序入廊，各相关行政管理部门和管线单位应当配合。

　　四是规范管廊的运营维护。地下综合管廊建成后，对入廊的地下管线基础设施如何更好地规范管理，办法在第十八条强化了管廊运营维护单位和管线单位职责，明确规定管廊运营维护单位是管廊运营维护的责任主体，负责管廊的日常运营维护工作；管线单位负责所属入廊管线的设施维护工作。此外，为保障地下管廊不受其他建设活动影响，办法分别规定了管廊安全保护范围内的两类活动，一类是经同意采取必要的施工安全保护措施后可以从事的行为，另一类是禁止行为，让广大市民及有关单位更好地遵守管廊安全保护要求。

　　五是特别规定老城区管廊建设。现有的管廊建设主要集中在岛外新城，规划建设管理已经较为规范，而老城区长期存在“马路拉链”、“空中蛛网”等问题，成为台风影响大、居民意见多的焦点。办法第四章对老城区作了特别规定，从四个方面进行相应规范：一是明确市、区人民政府的规划建设职责；二是明确老城区管廊的规划建设要求；三是加强老城区管廊建设的资金保障及计划安排；四是保障老城区地下管线入廊工作有序推进，从而提升老城区的基础设施功能，促进管廊建设与我市城市远期目标定位相协调。

　　审议聚焦：管廊建设应“全市一盘棋”

　　为了保证管廊立法更符合我市实际，发挥好立法的引领和推动作用，在市政府法规草案的基础上，市人大常委会对办法草案进行了认真充分的讨论，反复对办法草案进行修改完善，主要聚焦七个方面：

　　一是突出“规划先行”原则。根据《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》等有关文件要求，管廊建设要按照“先规划、后建设”的原则，统筹各类管线实际发展需要，组织编制地下综合管廊建设规划，积极、稳妥、有序推进地下综合管廊建设。

　　二是融入“多规合一”，与地铁规划相衔接。按照“多规合一”改革总体要求，并结合我市地下轨道规划建设这一契机，有多位常委会组成人员提出，要借助“多规合一”工作先行先试优势，将地下综合管廊专项规划与地下空间规划、轨道交通规划等相衔接，合理确定地下综合管廊建设区域，确保规划的科学性和适用性。

　　三是加强政府对管廊建设资金的统筹。管廊建设资金应当由谁为主承担？社会资本参与投资在法规中怎样具体界定？资金问题能否落实？这都关系到管廊建设是否可持续推进和本法规是否能够有效实施。在三次常委会审议中，这些问题一直是常委会组成人员关注的焦点问题。大部分常委会组成人员认为，管廊作为关乎民生的城市基础设施，不同于一般的投资项目，涉及面广、工程期长、资金投入大，应当充分发挥政府的主导作用，在财力许可的情况下，市、区人民政府应当承担主要的建设资金。

　　办法强化了政府在管廊投资的主导作用，规定市、区人民政府应当加强管廊建设资金的统筹，在年度预算和建设计划中合理安排管廊项目。同时规范社会资本参与管廊建设、运营和维护，要求社会资本参与建设、运营和维护管廊的，应当按照国家、省、市有关规定，由市政行政管理部门或者市人民政府指定的项目实施机构与其签订协议，明确管廊建设规范、运营维护期限和要求、价格形式、收益和风险分担方式以及退出机制等内容。

　　四是设定保障管廊建设计划长期、有序实施的制度。审议期间，常委会组成人员提出，应当根据国务院有关文件精神，增加保障管廊建设规划、计划实施的规定。办法对此作了规定，要求市市政行政管理部门应当编制管廊建设五年项目滚动规划和年度建设计划，报市人民政府批准后实施，力求克服管廊建设“一阵风”，三两年后就无具体部门和人员持续推进的现象。

　　五是建立管廊工程质量终身责任永久性标牌制度。管廊作为城市基础设施，其质量安全监督尤为重要。按照国务院有关文件关于质量安全的要求，办法第十六条规定，建立管廊工程质量终身责任永久性标牌制度，接受社会监督。

　　六是突出老城区管廊建设管理。新区建设要实现管廊的同步规划、同步设计和同步建设相对容易，老城区作为居民的主要聚集区、城市基础设施问题的主要集中区，管廊建设施工难度大、要求高，要如何在立法中作好制度设计，保证老城区管廊的规划建设，成为了市人大常委会组成人员重点关心的问题。多位常委会组成人员提出，管廊建设应当“全市一盘棋”，不能在立法中遗漏了老城区，老城区马路“拉链式”破路开挖不断，街巷中“空中蛛网”严重影响市容市貌，现有管线安全隐患多，台风、暴雨等自然灾害易造成事故多发，需要重点关注，立法要重视对老城区管廊的规划建设，综合考虑老城区现有的规划、人流、交通影响等实际困难，制定好相应规范，逐步、有序、全面推进老城区的管廊建设。

　　七是完善法律责任有关规定。在审议时常委会组成人员提出，对应当入廊未入廊的行为处罚数额起点较低，有的处罚标准自由裁量的幅度过大，有些禁止性行为未设置相应的处罚条款等。办法在法律责任这一章作了几方面的调整：一是缩小自由裁量权，保障执法行为的公正、公平；二是提倡教育与处罚相结合的立法精神，责令行政管理相对人限期改正违法行为，对逾期未改正的，给予罚款处罚；三是增加对从事危害管廊安全的行为给予相应处罚的规定；四是对国家法律法规已有规定的，不再重复规定。