文/李明哲

　　文明是厦门这个城市最亮丽的底色。厦门在2005年以全国最高分摘得了首届全国文明城市桂冠，并实现全国文明城市“四连冠”，在全国文明城市中发挥标杆作用。这与厦门注意找准立法与促进社会文明的结合点，把促进社会文明融入法治建设，有着密不可分的关系。

　　2016年12月，全国人大常委会副委员长、民革中央主席万鄂湘专程来厦调研“精准立法促进社会文明”，高度肯定了厦门在精准立法方面走过的道路和积累的经验，为全国提供了很好示范，并希望厦门在促进社会文明立法方面先行先试，积极探索，早日开花结果，打造一部“有牙齿”的社会文明法规。在此之前，民革中央先后赴十几个城市开展两年多的调研，形成《关于精准立法促进社会文明的建议》，得到习近平总书记等四位中央政治局常委重要批示，交全国人大常委会法工委研究。

　　市委常委会研究《厦门市2017年度制定法规计划》，要求通过对促进社会文明进行立法，总结提升厦门文明创建的成功经验，将社会文明规范上升至法规层面，治理陈规陋习，靠法治的力量为文明建设保驾护航，不断提高社会文明程度，向世界展现一个文明和谐、开放自信的文明城市形象。经市委同意，市人大常委会将《厦门经济特区促进社会文明若干规定》（以下简称“规定”）列入2017年度制定法规计划正式项目，重点推进。常委会领导高度重视，就该项立法多次组织专题研究和实地调研，提出指导意见。市人大法制委组成专门工作班子，向120余名市人大代表和政协委员、20多所中小学和幼儿园，以及有关部门征求意见，在汇总各方面意见的基础上，经过三十多稿的修改完善。法规案经市人大常委会今年4月、6月、8月三次审议后，高票通过。

　　创新立法过程

　　创新立法起草机制。打破以往部门起草、政府法制机构审查、市政府审定、市人大常委会审议的常规模式，专门成立由市委、市人大常委会、市政府相关工作部门共同参与的法规起草小组，统筹立法工作。市人大教科文卫委、法制委提前介入草案起草工作，并按照立法工作者、职能部门实际工作者和法律专家“三结合”的模式，组成强有力的起草工作班子，有效提高立法效率。市人大常委会领导高度重视，就该项立法多次组织进行专题研究和实地调研，提出指导意见。

　　积极发挥专家作用。认真学习兄弟省市、相关研究机构在社会文明立法方面的成果，市人大常委会分管领导带队赴京与民革中央调研部及“精准立法促进社会文明”课题组专家座谈，吸收借鉴其研究起草的《社会文明行为促进条例（示范法）》草案，并邀请民革中央研究团队和中国人民大学专家学者来厦指导法规草案起草工作，有力推动我市立法工作顺利开展。

　　广泛征求社会意见。注重开门立法、民主立法，拓宽公民有序参与立法途径。通过问卷调查等方式，公开向市民征集“您身边最急待改善的不文明行为”，根据民意和可行性论证，研究确定重点治理项目。市人大常委会通过在报纸和网站刊登草案全文、召开座谈会、走访调研、定向征求意见等形式，广泛征求并吸纳人大代表、政协委员以及市直各职能部门、群团组织、行业协会等社会各界的意见建议。市人大法制委组成专门工作班子，集中力量对规定草案进行反复修改，前后修改三十余稿。

　　突出四大亮点

　　坚持核心价值观建设与法治建设相结合。认真贯彻落实习近平总书记关于依法治国和以德治国相结合的重要论述，把社会主义核心价值观融入法治建设，既注重以法治强化德治，以法治方式促进社会文明，运用法治手段解决道德领域的突出问题，又突出以法治体现道德理念，强调道德对法治的支撑作用，切实把社会文明建设纳入法治轨道。把社会主义核心价值观写入《规定》，将其精神内涵外化为具体规范要求，实现法治建设和道德建设相互推动、相互促进，推进法治与社会主义核心价值观及中华优秀传统道德理念良性互动，加快提升社会文明程度，缩短文明养成进程。

　　坚持正向激励与反向约束相结合。《规定》把主体内容划分为“社会文明倡导”和“社会陋习治理”两大部分，从正反两个方面促进社会文明。在正向激励方面，从公共环境、社会促进、褒奖善行、鼓励参与等多个维度，强化价值导向和利益引导，发挥表彰奖励制度的引领作用和礼仪制度的教化作用，推动社会主义核心价值观深植人心。在反向约束方面，则注重综合采用教育和惩罚两种手段，提高教育处罚效果。一方面，运用警告、责令改正、易科等教育手段，督促对不文明行为的改正；另一方面，遵循过罚相当和比例原则，根据不文明行为的危害程度设定不同的行政处罚，重点打击屡教不改、拒不配合等主观恶性较大的行为，引导群众作出正确的价值判断和行为选择，自觉守法。

　　坚持精准施策与动态调整相结合。社会文明的内涵和外延十分丰富，同时随着社会不断进步，文明标准也会相应提高。如何在立法的刚性、精准性与开放性、包容性之间取得平衡，是此次立法的难点和关键。采用“若干规定”这种开放式立法体例，重点解决道德领域的突出问题，先易后难、以点带面、循序渐进。建立重点治理清单制度，根据厦门实际，将机动车不礼让行人、行人乱穿马路、违规停车、乱扔垃圾、占道经营、携犬外出违规、不文明旅游等九种不文明行为纳入重点治理清单，并配套实行信用约束、执法便利、举报奖励等制度，提高执法的针对性和有效性；同时，授权市政府根据本市社会文明促进工作的现状和目标，可以对重点治理清单的实施进行动态调整，可以根据需要对重点治理清单进行扩展，以适应发展变化要求，进一步提高治理效果。

　　坚持地方特色与域外经验相结合。系统总结和提升我市全国文明城市创建中积累的成功经验和做法，把实践中行之有效的政策制度上升为法规，同时还注重拓宽立法视野，专门委托厦门大学收集、整理、翻译了包括新加坡、日本、德国、美国等国家，以及香港、台湾地区的相关立法资料，吸收借鉴了相关法例的制度设计及立法技术。如参照德国设置了交通服务折抵罚款的易科制度；参照日本、新加坡对行人横过道路的规定进行行为模式细分；参照香港、新加坡将行为模式和法律后果一一对应，便于遵守和执行。在立法语言上，也对域外法系有所参照，力求精准明确、直白易懂，多用细化、量化的表达，增强法规的刚性和和可操作性。

　　着重精准施策

　　强化整体设计，完善工作机制。着力于构建“政府主导、全民参与”的社会文明促进工作格局，明确政府职责，完善制度建设，强化社会协同，调动各方参与，从机制建设上保障社会文明促进工作持续有效开展。一是强化责任。建立健全社会文明促进工作目标责任制和考核制度，明确文明办对相关责任单位社会文明促进工作进行检查、考核的职责。二是制度衔接。实行文明行为记录制度、文明积分制度，与社会信用信息共享平台对接。三是协同推进。实行社会文明促进工作责任区制度，发动社会力量参与社会文明宣导，强化特定主体在促进社会文明工作中的表率作用。

　　强化正面激励，倡导社会文明。“社会文明倡导”一章，建立正面清单，契合文明城市测评体系的各项指数要求，着力营造有利于社会文明程度提升的软、硬件环境，大力推动形成崇尚好人、好人好报的价值取向，倡导文明行为、树立文明风尚。具体规定了一系列较具体、能落地的措施，从配备母婴室、男女厕位比例、第三卫生间、户外工作者爱心服务点等方面照顾特殊群体需求；把社会文明融入各类社会规范，纳入法治教育、学校教育；突出“反哺”理念，加大对美德善行的褒奖力度，实现自觉为、积极为的倡导目的。

　　强化精准施策，治理社会陋习。围绕社会文明立法能在集中力量治理陈规陋习上确实落地、有效突破的要求，以“社会陋习治理”专章，建立负面清单，对社会反响强烈、反映集中的部分陋习实施重点治理，进行压力测试，通过在若干领域的集中突破，力图破解“法不责众”、立法后执法能力不足等问题。按照“有牙齿”、“能落地”的思路，以重点治理清单制度为主线进行设计，涵盖清单的内容、清单的实施及调整、保障措施，以及法律责任及其适用规则等。一是力求精准。在立法技术上突破原有模式，按照“假定、处理和制裁”的法律规范逻辑结构，在一个条文中就对行为模式及相应法律后果进行完整表述，对应关系清楚明确，便于遵守和执行。行为模式表述尽量细化，注意与原有罚则体系平衡，注意把握过罚相当，按照行为的社会危害性、行为人的主观恶性等因素来设定阶梯式处罚标准，层次分明。二是确保落地。治理措施要长出牙齿、落到实处，要建立在取得社会广泛认同和服从的基础上。考虑到执法资源的有限性以及社会陋习的多发性，需要综合施策，精准发力，进行相应的制度设计。注意综合运用警告、责令改正、易科等教育手段，突出法的行为教化功能；在处罚力度上，强调根据行为人主观恶性程度区别对待，重典治恶。例如，规定对屡教不改、提供虚假材料、拒不履行行政处罚决定的行为人加重处罚。同时，积极调动社会力量参与，规定对举报相关违法不文明行为进行奖励等，形成全民共建文明的良好氛围。