一、我市审改取得的显著成效

　　近年来，我市认真贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神和国务院、省委、省政府的重要决策部署，按照市委、市政府的各项部署和要求，把简政放权，放管结合，转变职能，提升服务作为一件大事来抓，大幅取消和下放审批事项，不断创新政府管理，取得了阶段性显著成效。

　　1、健全四级行政服务体系，行政审批的管理体制和运行机制发生了根本转变。从2012年5月市行政服务中心正式启用到2014年底，全市六个区级行政服务中心、37个镇（街道）便民服务中心以及484个村（居）便民服务代办点全部投入使用，覆盖全市地域、惠及全体市民的市、区、镇（街）、村（居）四级政务服务体系全面建成。通过委托授权、完善制度、推行行政服务标准化建设、印制办事指南等，四级行政服务机构基本承担了各级政府的审批职能，行政审批体制由分散向集中转变，行政部门之间的协同配合不断加强，有效方便了企业和市民群众办事。

　　2、精简审批项目，有力释放了市场和社会活力。我市原有市级行政审批事项1177项，经过六轮审批制度改革、精简，当前共保留行政许可事项197项，全面取消非行政许可审批类别。今年底，在市级行政权力清理中，40家机关事业单位自查上报权力事项总数共计8815项，经审核，精简4521项，市本级实际行使4292项，精简率达51.28%，各部门的权力清单已于6月底正式对外公布。今年7月底，启动了责任清单的编制工作，10月底前43个部门的责任清单已向社会公布。同时，承接各部委和省下放项目53项，主动向省政府争取到58项省级审批权限。行政审批事项的精简，有力激活了市场主体、社会主体的活力。仅商事登记制度改革之后，截止今年上半年，新增了10.69万家企业，各类商事主体认缴的注册资本达3440.26亿元。

　　3、优化审批流程，审批行为更加规范高效。各部门的审批机构整建制进驻政务大厅，授权到位并统一使用行政审批专用章，审批依据、办理流程、办理时限向社会公布。推进并联审批，包括“多规合一”建设项目并联审批、企业设立并联审批、外经贸业务一站式服务、房屋产权交易审批服务等，提升了审批效率。率先在全国使用并推广“一照一码”登记制度改革，推动实现“一次性告知、一个窗口受理、一份申请表办理”模式。大力推动网上审批，出台了政务信息资源共享管理暂行办法，将配套出台政务信息共享协同平台接入规范，加强“全市一张网”建设，推动各审批部门间互联互通、资源共享和业务协同。前置转后置的审批项目180多项，23.2％的审批服务实现了“一审一核”，74%的事项做到了即来即办。各相关部门也推出微信服务、手机客户端服务，为群众办事提供人性化、信息化服务环境。

　　4、“多规合一”机制日臻完善，率先示范效应明显。今年1月1日，我市多规合一平台正式运行，解决了规划“打架”问题，推行“一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批”的审批模式，审批事项“减放并转调”，实现从各事各管向依法统筹转变，大幅缩减审批时限。改革后，从项目建议书至施工许可核准，总审批时限由原来的180个工作日缩短至49个工作日。此项改革得到国务院领导的高度肯定，要求厦门市进一步完善，向全国复制推广“厦门经验”。

　　5、加强事中事后监管，政府职能加快转变。商事登记制度改革后，有关部门及时跟进，落实“谁许可、谁监管”原则，建立经营异常名录制度和严重违法名录制度，建设信用信息公示平台，不断完善市场监管体系，逐步实现从“重审批、轻监管”向“宽进、严管”转变。突出监管工作重点，将存在生产安全隐患、危害人身健康、侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品、影响社会治安和城市管理、有损青少年健康成长环境等违法行为作为重点整治内容，加大查处力度。充分运用省企业监督管理信息抄告平台，及时督办和反馈监管信息，实现各执法部门查处工作联动的常态化、规范化，使违法企业“一处违法、处处受限”。今年以来，各有关执法部门通过这一平台抄告5323条信息。

　　6、清理和规范中介行为，社会作用进一步发挥。针对行政审批中介服务存在环节多、耗时长、乱收费、垄断性强等影响到行政审批提速增效的问题，开展了中介服务清理工作。对保留的中介服务事项，拟实行清单管理，明确中介服务的项目名称、设置依据、服务时限、收费依据和收费标准，逐步建立行政审批中介机构经营规范诚信、服务高效透明、监管完善配套的新模式。

　　7、加强监督，廉能形象不断提升。运用审批服务网络系统，如实准确地记录每起审批事项的初始申报时间及审批运转过程，强化对审批服务工作的监督，对审批过程中出现的异常情况及时督办责任单位，对造成工作延误和影响恶劣的单位和个人进行绩效扣分。加强投诉受理，促进相关部门纠正不当行政行为，维护群众的合法权益。这些措施既提升了行政效率，又促进审批机关的廉政建设，进一步树立政府廉洁高效的良好形象。

　　二、存在的主要问题

　　1、部门审改意识有待进一步增强。当前存在的最突出的问题是部门审改主动性、积极性不强，有的部门存在盲目应付、消极应付现象。有的部门下放初审权，不下放终审权。如，市建设部门下放“三级及暂定三级物业资质核准”，“三级和三级以下企业城市园林绿化企业资质核准”，初审在区里，终审在市里。又如，办理老年人优待证，需要到龄老年人向镇便民服务中心提交相关材料并审核把关后，送市老龄办办证，前后需要30天左右。

　　2、权力下放规范性有待进一步提升。经过几轮审改，目前下放权力已经较为规范，但是仍存在部门事先不考虑实际情况和深入调研，未充分考虑区级承接能力、技术条件，未与审改部门沟通，直接通过有关会议纪要形式下放权力，区级被迫接受权力下放现象较为普遍。事后又未做好沟通解释和指导培训工作的现象，导致市区在衔接上存在各种误解。基层普遍反映权力不断下放又没有增加基层人员编制，实在难以招架。也存在着由于部门间缺乏沟通和协调，存在你放我不放、你改我不改的现象，关联度大的事项部门间不同步，一件事在不同部门的不同层级间审批，增加群众负担。如，区级“多规合一”在建设项目施工图审查阶段、竣工验收和备案阶段无法统一收件，原因在于有些事项在市级收件，有的事项在区级收件。

　　3、行政审批事项有待进一步精简。经过多轮清理，目前行政许可事项都有法律法规依据。对于国家法律设定的行政许可事项，精简主动权不在地方。我市地方性法规中设定行政许可事项，目前市人大常委会正在对现行有效的法规进行清理。在调研中，基层单位普遍反映，建筑立面审查，立面审查客观标准不明确，主观随意性较大，建议给予取消。精简最大空间在公共服务事项上（含原来的非行政许可审批），且主动权在地方政府。基层和群众反映，不论你是叫审批还是服务，百姓都要到政府那里去批，实质意义是一样的。

　　4、审批流程有待进一步优化。群众普遍反映，材料齐全了，到行政服务中心办事总体是方便的，但部分单位对窗口授权不到位，窗口仅起到“收发件”功能，审批环节需要流转回业务处室完成，“体外循环”现象仍然存在。目前道路建设方面的部分审批事项正式报送收件窗口前，需要同审批部门内部处室进行多次对接，反复修改申报材料，获得认可方可上报政务中心窗口。马青路快速路改造正常工可编制60天即可完成，但该项目从开始编制到审批完成的过程中，多次反复到规划、发改部门沟通对接，实际耗时302天。

　　5、事中事后监督有待进一步加强。商事登记后，办照的多，需要办证的还有很多没有来办证，产生了大量的“灰色”企业和“僵尸”企业。目前需后置审批企业中有近30%没有审批，大量企业处于监管空白区。

　　6、信息孤岛现象有待进一步改变。目前，部门间的信息共享仅限于行政许可信息，而大量的监管信息仍然掌握在各自监管部门手中，同时由于政务服务大厅综合信息系统与各职能部门独立数据库间系统缺乏兼容性，系统间数据传递的完整性、实时性还需要进一步提升，一些单位自建系统（特别是专网）的对接还存在一定困难，造成信息不对称、不共享和数据库重复建设、重复录入，影响了审批速度提升，也不利于联动惩戒机制的形成。目前我市网上审批比重仅占所有审批事项的27%，网上办件量不到总办件量的50%，特别是网上预审项目实际应用率仅为8.65%。信息不对称也使有权部门需要群众到社区打证明，根据翔安一社区反映，日常由其开具的证明达18种之多，包括常住居民居住证明、房屋租赁地址证明、老人健在证明、居民收入证明、政审证明等。而事实上，居委会绝大多数情况下无力承担证明事项的真实性和相关法律责任。

　　三、几点对策建议

　　1、加强顶层设计，提升审改科学性。审批制度改革究其实质是对审批部门原有权益的侵蚀、对其不合理既得利益的剥夺。因此，由部门主动放弃利益的审改，实际上难以取得理想成效。为了解决这一问题，国务院、四川省等在政府成立了高规格的协调小组，下设若干组，强力推进审改工作。建议我市研究借鉴这种模式。市级层面应根据市委提出的建设国际一流营商环境的要求，重点围绕如何正确处理政府与市场、政府与社会、市政府与区、镇政府等关系，深入调查研究，科学合理配置权力，提出整体改革方案。在划分不同层级政府权限上，翔安区提出区级政务服务中心主要“围着企业转”，镇街便民服务中心主要“围着百姓转”的理念。深圳提出“要扩大区级管理权限”，“将城市管理、社会管理和公共服务事项交由区街管理，加快推进街道管理体制改革”。武汉市提出，“凡是法律法规没有明确必须由市级行使审批权的事项，均由区级机关审批。”这些做法值得观察、研究和借鉴。

　　2、攻坚克难，继续推进简政放权。一是大力清理和规范公共服务事项。这是今后地方推进审改的重中之重。对数量众多的公共服务事项，经过评估论证后，确有必要保留的，进驻政务服务平台，按规定制定办事流程，纳入效能监督。对于原属于非行政许可事项，确有具有审批性质的又无法规支持的事项，按实际工作需要，可按法定程序上升为行政许可。不必要保留的，应一律取消。对政府内部管理事项，也要大幅度精简，并加以规范，确有必要应保留，没有必要的应一律取消。二是大力推动依法下放。对只下放初审权、不下放终审权的审批事项，要进行一次全面摸底。对于经论证确实只能下放初审权的要给予保留，对下放终审权并与法律法规不相违背的，在基层不反对的情况下，可以全面彻底下放。对于涉及自然人的审批事项，原则上要尽可能下放区、镇（街），通过完善各层级政务机构联网，努力实现全市就地多点办理。三是规范下放行为。对部门擅自下放的审批事项，要收回，并按相关程序提请研究后下放。下放权力前，要加强调研和沟通，充分考察到基层机构设置、承接能力和承接条件。对基层有能力承接的事项，要加强培训和指导，并按照人随事转、财随事转原则，进一步充实基层力量，确保放得下、接得住、用得好。对基层的确无力承接的审批事项，要暂缓下放，待条件成熟时再下放。同时，要把简政放权与转变职能有机结合起来，对于已经取消或下放的权限，在部门的职能中给予取消。对于确属需要加强的职能，在部门的职能中给予增加。四是坚持分类处理原则。坚持实事求是、分类处理的原则，对于促进经济发展的审批事项要在确保安全的情况下，能快则快，能简则简。与此同时，也要克服“求速不求质”的倾向，不能一味追求审批项目数量的减少和一味简化审批流程。凡是法律法规规定的程序，需要简化的要多方论证，否则就可能会有法律风险。凡是涉及人民财产安全、维稳、意识形态等重大公共利益的事项，不仅不能随意下放，而且还要加强监管，有时还要设立必要的门槛，切不可一放了之。五是积极探索公众参与制度。聚焦企业、群众反映强烈的突出问题，更加注重发挥行政相对人和专家的重要作用，实行听证和征求意见制度，建立专家咨询制度，摸清简政放权的社会需求，增强简政放权的科学性和针对性，实现从“给群众端菜”向“让群众点菜”的转变。

　　3、突出重点，大力强化经济领域的审改和服务。为了更加有效应对经济下行压力，必须大力推进经济领域的审改工作，着力精简企业设立、企业投资、企业生产经营活动、进出口便利化等方面的审批环节和手续，完善市场主体平等竞争的市场环境，让企业真正成为市场竞争的主体。一是严禁搞任何形式的数量限制。对法律法规无数量限制的审批，严禁搞任何形式的数量限制，对其中确需保留数量限制的，必须依法制定并公布许可数量、具体布点和遴选规则，以鼓励公平竞争，促进市场经济的发展。二是清除创新创业障碍。取消没有法律法规依据、不必要的后置办证事项，取消没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费项目包括政府性基金、中介收费等，减少资质资格许可和认定，清理创新创业障碍，不断激活市场主体活力，努力为稳增长、促转型、保就业奠定基础。三是探索各种形式的审批事项精细化服务。天津等晒出按企业设立许可、投资许可、资格资质许可等方式分类审批目录，值得借鉴。在现有清单的基础上，梳理公布按领域、按性质划分的行政审批目录清单，实现清单多样化、便民化，让社会公众一眼就能看明白设立一个企业、投资一个项目需要办理哪些审批，也为进一步精简审批流程、减少审批环节提供基础。四是设立统一的企业与政府之间交流互动平台。为应对经济下行压力，必须提升服务企业水平，促进企业加快发展。借鉴成都市政务中心的做法，整合现有企业服务机构，建议设立统一的企业与政府之间交流互动平台，既全面公布政府各种优惠政策，方便企业查询和使用，又通过前端收集、办理终端、处理后台，从而实现企业与政府沟通的常态化、制度化，提升政府服务企业的整体效能。

　　4、优化审批流程，着力解决“体外循环”问题。一是设立统一登记受理中心。借鉴福州市做法，积极推进单个部门“一个窗口受理”，实行“前台统一受理、后台分类审批”的模式，政务中心加强对受理情况的监管，着力破解体外循环和收件难的问题。对申请材料符合规定的，要予以受理并出具受理单；对申请材料不齐全或不符合法定形式的，要当场或在5个工作日内一次性书面告知申请人需要补正的全部内容，群众要可以从行政服务中心网上查询，避免来回往返跑。二是尽可能实行“一套材料”和“一表登记”申请。以方便企业办事、简化登记办续、降低行政成本为出发点，按照企业不重复填报登记申请文书内容的原则，依法梳理申请事项，统一明确申请条件，整合简化文书规范，实行“一套材料”和“一表登记”申请，并在“一窗受理”窗口公示申请条件和示范文本，提升即来即办比例。三是严格落实“三集中、两到位”原则。将行政服务事项的办理集中到一个内设机构，推动具备条件但尚未成立“审批处”的单位尽快成立审批处，代表本部门集中进驻本级行政服务场所，行政服务事项集中到网络服务条统，授予相关负责人承担审批职责，派驻办理行政服务事项的人员在本级行政服务场所办公。

　　5、打破信息孤岛现象，加快推进网上审批步伐。一是加强顶层设计、统筹规划。按照统一规划、统一标准、统一管理体系，通过模块化方式，建设各类数据库以及审批、监督等平台的建设，不允许出现“轨距”不同的现象，以确保信息网络的互联互通。二是大力推进网上审批工作。加快完善网上审批管理平台，适时出台推进审批信息公开和网上审批工作的意见，开展网上审批工作专项绩效考核工作，倒逼各部门加快推进网上审批步伐，让数据多跑网路，群众少跑马路。深化审批服务“综合窗口”建设、打造审批结果“全市通取”机制，实现在实体大厅的受理和发证环节的“线下综合”。创建信息集中查询方式、探索前置审批并行处理机制，实现信息查询和跨部门审批的“线上融通”，建立“线下综合+线上融通”的审批服务办理模式。三是加快建设政府大数据中心。加快建设全市政务信息资源目标体系，推动电子证照基础数据库建设，按照政务信息资源共享管理办法，充分发挥商事主体登记及信用信息公示平台等各类信息平台的作用，提取信息参数如企业营业执照等，减少申报材料，把审批过程和结果信息证照化，实现审批信息共享共用，有效地解决“你妈是你妈”的问题。四是加大线上指导力度。充分利用微信等现代信息工具，推送审批流程、审批结果等审批信息，对所有审批事项均开通线上指导，通过网上咨询服务，申请人可以确知提交的材料是否齐全、合乎要求，不必再担心材料不齐跑冤枉路，进一步方便群众办事。

　　6、推进社会领域审批制度改革，更好地发挥社会组织作用。落实中办国办行业协会商会与行政机关脱钩总体方案，减少政府对社会组织的干预，由社会组织自主决定发展目标、发展内容、活动方式和内部规范，充分发挥社会组织在培育社会资本、聚合社会资源、协调各方关系、发展社会文化、维护社会安定等方面的重要作用。一是大力推进社会组织“去行政化”工作。推进社会组织无行政级别、无行政事业编制、无现职国家机关工作人员兼职等的“去行政化”，减少和清理社会组织对行政主管部门的依附关系。二是加大政策支持力度。在市场竞争比较成熟的领域实行“强制入会”制度，在工商登记后即纳入有关社会组织自律管理范畴，解决社会组织不能对非会员进行管理的体制性障碍。对可由社会组织收费管理的事项，明确有关收费政策、标准和要求，对社会组织的经营性收费事项给予税费减免或优惠，改革财政单一给予社会组织补助的方式，发展“以奖代补”、配比补助、慈善捐助等多种模式，培养社会组织自我造血能力。三是扩大购买服务范围。出台政府部门转移职能清单、政府购买服务清单、具备承接资质条件的社会组织清单，在公共事业发展和公共资源配置领域引入竞争机制，通过合同、委托等方式，有序引导社会力量提供公共服务，不断拓展社会组织的发展空间，努力形成政府与社会之间协同联动、良好互动的格局。四是规范社会组织行为。制定社会组织行为规范和活动准则，健全社会组织等级评估制度，完善公平竞争机制、失信惩戒机制、自律保障机制和退出机制，努力完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的社会组织综合监督体系。

　　7、加强事中事后监管，完善政府监管体系。在推进审改的过程中，必须同步加快建立公开透明、便利高效、程序严密、权责一致的事中事后监督体系，才能使市场和社会既充满活力又规范有序。一是开展有照无证集中整治。因其涉及多个行政部门的监管责任，应当进行一次集中整治，敦促此类企业尽快到各相关部门办证，同时发动群众举报，加大查处力度，杜塞监管真空。二是落实监管责任。明确各部门监管职责，明确监管的任务、内容、标准、程序、方法，完善包括准入标准、行为活动标准、结果评价标准等科学合理的市场监管标准体系，做到监管有权、监管有据、监管有责、监管有效，推动政府管理经济社会从注重审批主体和活动资格向注重监管活动行为和评价活动结果转变。与此同时，加强对监管者的监管，健全监管责任制和责任追究制，严防监管走样，把事中事后监管当成新的行政管控、新的审批的翻版。三是改进日常监管方式。凡是不涉及国家秘密和国家安全的，要把监管事项、监管依据、监管内容、监管规制、监管标准公之于众，有关企业、社会组织也要按时、全面、准确地公布受监管活动的运行状况，努力阳光监管。确需实行现场检查的，实行“两个随机”抽查监管机制，随机抽取检查对象，随机选派执法人员，尽快实现各部门之间监管信息的互联共享，既要避免监管“空档”，又要防止多头和重复检查。四是加快推进社会信用体系建设。尽快出台和完善社会信用共享平台的互联互通技术方案，出台公共信用信息共享平台管理办法、信用信息使用规范、信用信息安全与保护，研究制定法人、自然人守信激励机制和失信惩戒管理办法、法人自然人信用修复管理办法、信用评级评价办法等，强化诚信激励、失信惩戒的联动机制，尽快形成“一处违法、处处受限”的信用约束机制和社会氛围。

　　8、充分发挥人大职能作用，为深化审改提供有力法治保障。一是立法上加强保障。全面总结我市“多规合一”成功经验，加快“多规合一”若干规定的立法进程，使这项改革于法有据。加快推进信用监管立法，制定商事主体信用监管制度，为加快信用体系建设提供法治保障。适时将市行政服务中心管理办法上升为特区法规，加快审批工作的法治化进程。在今后的人大立法过程中，要清晰界定各级政府权力、责任清单，从源头上把各级政府的权力配置好。扎实做好我市地方法规的清理工作，对于现实确有必要的行政许可应给予保留，对于不合时宜的行政许可应及时废止。今后应建立起常态化的行政许可评估机制，努力使法规与客观实际相符，更好发挥法规的引领、促进、规范和保障作用。二是在监督上持续推进。将深化行政审批制度改革作为人大常委会重要的监督议题，采取多种形式，组织代表视察或听取专题工作报告等，推动政府深化这项改革，不断转变职能，提升行政服务的整体水平。