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司改背景下加强基层人大对司法监督的思考

 
来源:厦门人大
      
2016-11-01 09:05:00
      
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陆杰

 

    党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对深化司法体制改革作了全面部署,提出推进法治中国建设,要确保依法独立公正行使审判权检察权,改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适度分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。简言之,即“去地方化”和“去行政化”,实行“司法统管”。一旦司法统管,省级以下地方各级人大及其常委会尤其是县区级人大及其常委会与同级法院、检察院之间是否还存在监督与被监督关系?基层人大及其常委会的司法监督是否再无可为?据笔者向福州、厦门等地人大走访了解的情况看,地方人大尤其是县区级人大对此不无迷惘与担忧。

  笔者认为,改革现有的司法体制并不代表全盘否定原有的已经成熟的体制,更不是将司法活动监督从人大监督中剥离,基层人大及其常委会要在当前新一轮司改中增强制度自信,理论自信,积极应对司改,做好司法监督工作的调整和转型。

  一、司改背景下基层人大及其常委会司法监督的必要性探究

  司法公正是社会正义的底线,对司法工作开展监督,既是宪法法律的应有之义,也是基层人大及其常委会的法定职权和建设法治社会的现实需要。

  (一)司改并没有改变司法权的人民性,司法权的行使仍需受人大及其常委会的监督

  司改是以维护司法公正为目标,以优化司法职权配置、加强人权保障、提高司法能力、践行司法为民为重点,扩大司法民主,推行司法公开而进行的改革。但我国司改的目的并不是形成西方的“司法独立”,而是使人民法院和人民检察院“依法独立公正行使审判权和检察权”,即独立公正司法。无论改革如何开展,我国的司法制度,都必须体现“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”的国体性质,“一切权力属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业”,必须体现在司法之中;必须体现“人民代表大会制度”的政体,这种能够保障人民实际上而不是形式上当家作主的政体和制度,必须体现在司法之中。否则,改革必然使司法体制独立于我国的国体和政体的性质之外,独立于人民管理司法的宪法要求之外1。因此,司改的结果并不是使司法权独立于立法权而孤立存在,不是使司法机关优位于立法机关,相反,司改必须在我国宪政的框架内开展,司法权的行使仍需受人大及其常委会的监督,而不是司法完全独立不受宪法法律以外的监督。

  (二)基层人大及其常委会对司法进行监督具备法理依据

  基层人大及其常委会对司法机关的监督是有充分的法律依据。我国宪法规定:中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。此外,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也有同样规定,《监督法》则进一步细化了人大常委会对司法监督的规定,如:第5条、第二章、第四章等,进一步规范、明确、完善了人大常委会对人民法院、人民检察院实施监督的形式、程序和实效。这些规定表明:监督两院工作是人大常委会的一项重要职责和职权,人大常委会的监督性质上属于权力监督,是根本性的监督。因此,基层人大及其常委会有权对司法权进行监督,而且这种监督还是有效促进基层独立公正司法实现的重要法律武器。

  (三)基层人大及其常委会对司法进行监督系建设法治社会的现实需要

  当前,司法的权威性和公信力颇受质疑,加上互联网技术的广泛运用,信息公开化高、传播速度快、受众面广泛,民众对司法不公、司法腐败现象较之以往更加高度关注,对司法公正需求更加强劲,渴望着具有权威性、正当性且具有公信力的外部监督力量介入。人大监督作为法定权力机关监督,尤其被寄予厚望。这是司法权行使需要人大监督的外部环境。与此同时,司法机关内部从中央到地方四级分层设置的现状,又决定了单纯依靠司法机关系统内自上而下的层级监督或法律监督,因监督权行使的非闭合性以及监督链条过长,并不能完全杜绝司法不公、不严等司法弊端,这一客观现实也需要地方人大积极行使司法监督权。此外,省以下司法机关人财物的省级统筹,无疑会令省级以下司法机关行权独立性缺失的可能性大增,使得法定的独立行权接受层级监督的意义丧失殆尽,来自系统内部上级机关干扰下级机关导致司法不公的可能性增大,省以下地方人大积极行使司法监督权恰好可以在一定程度上抵消甚至消弭这种可能的负面影响。从这个意义上讲,无论是此次司法体制改革中还是改革后,省级以下地方人大的司法监督权不仅不能弱化,反而应当加强2。

  二、司改进程中急需解决的监督薄弱点

  尽管《监督法》规范了人大常委会开展监督工作的形式、程序和实效,使人大常委会的监督工作做到了有法可依, 监督更加规范,但从人大对司法监督的具体实践看,地方人大司法监督相对疲软, 监督效果不尽人意。本身对司法工作的监督专业性要求就比较高,在司改的大环境下,监督工作任务更加艰巨,因此必须在充分整理薄弱点的基础上对症下药,未雨绸缪。

  第一,监督信息来源不足。审判、检察本身专业性较强,工作环境又较为封闭,而作为基层人大及其常委会监督工作重要的信息获取渠道——人大代表大多欠缺专门的法律知识,对两院工作因日常接触较少而不熟悉、不了解,开展司法监督工作明显有力不从心的感觉,即便是法律类别的人大代表,也很难了解两院深层次、实质性问题。再加上部分代表自身联系群众、汇集民智、反映民声的作用又未能全面发挥,都影响了监督工作的深入进行。

  第二,任命监督职能虚化。基层人大常委会虽然可以通过行使任免权来体现对法官和检察官的监督,但常委会不是审判和检察工作的直接组织者和领导者,对法官、检察官的了解通常也只是依据法检两院提请的报告,借助于院长、检察长在常委会会议上的介绍,实际上并不了解被任命的法官、检察官的履职情况,更谈不上全面客观掌握其具体素质、职业道德等方面情况,难以发挥真正的监督作用。

  第三,监督手段刚性不足。在行使监督权时,基层人大常委会通常采用建议、意见等温和式的方法,近几年才创新出专题询问、满意度测评等方式,但质询、特别问题调查、撤职等监督方式基本闲置。这些闲置的监督方式具有较强的刚性,但是目前由于我国现行监督制度缺乏必要的前置监督环节和信息来源的不确定,这些方式更多的意义是对监督结果的一种处置3,在实践中也极少启动,使得人大监督力度不足,难免有流于形式之嫌。

  此外,监督系统比较封闭,常委会的监督几乎是在自我封闭的内部系统进行,降低了常委会司法监督工作的实效;常委会机构设置和人员配备也不尽合理,专业人才相对较少,客观上也制约了监督作用的充分发挥。

  三、积极转型应对,主动加强人大对司法的监督

  司法管辖与行政区划适当分离,司法去地方化,司法统管,势必影响到基层人大及其常委会的司法监督权。但这并不意味着基层人大及其常委会司法监督无所作为。反言之,基层人大及其常委会更应当从维护宪法和法律统一实施的高度,在司改进程中积极应对,主动作为,有效履职,突破司法监督瓶颈,以监督的实际成果取信于民。

  (一)由事后监督向提前介入转型,充分保障人大对两院活动的知情权

  知情权是行使参与权、监督权的基础和前提。只有在充分掌握两院活动信息的基础上,才能正确行使监督权,对合法行为予以支持,对违法行为予以监督纠正,从而实现监督与支持的有机统一。

  1、充分发挥人大代表的作用。针对人大代表作用亟需加强的现状,常委会首先要加大对人大代表的培训力度,增强其履职意识和履职能力;其次要保障宪法和法律,特别是《代表法》赋予人大代表的特别权力,采取多种措施为代表对两院工作开展视察、检查、调查等职务活动创造良好的环境;最后还要通过激励和监督机制,激发代表履职积极性和自觉性,积极引导和促使代表广泛联系选民、倾听选民对两院工作的意见,掌握第一手材料,勇于建言、善于献言,敢于依法启动对两院工作的监督程序。同时,还可借此敦促两院高度重视代表的联系工作,组织形式多样的代表联系活动,从而为广大代表依法履职提供一个良好的互动平台4。

  2、探索建立重大工作情况报告制度。由于司法工作的专业性、程序性和一定程度的保密性,常委会往往对同级司法机关的司法工作特别是一些属于监督范围的重大事项不掌握不了解不知情,影响了监督职能的行使。因此,应当建立重大工作情况报告制度,两院及时向常委会报送重要文件、报备特定案件和报告重大事项等,尤其是要将体现司法机关之间相互监督、相互制约关系的案件作为报备重点,如法院报送判决无罪的案件、行政机关败诉的案件、再审的案件;检察院立案监督的案件、不批准逮捕的案件、抗诉后改变原判决结果的案件等,以保证常委会的知情权,为常委会下一步的监督工作奠定基础。

  3、加强规范性文件备案审查。尽管现行法律并未授予地方法院、检察院制定司法解释的权力,但实践中地方“两院”经常单独或联合制定指导办案的规范性文件,直接涉及到公民、法人和其它组织权利和义务。这些文件在地方司法实务中起到一定的规范和指导作用,但是,若与法律法规相悖,势必将造成不良后果。而无论是宪法、地方组织法,还是监督法、法院组织法、检察院组织法,都赋予地方人大常委会监督本级“两院”工作的权力,因而地方“两院”的这些规范性文件当然属于人大常委会的监督范围。但目前由于对这些规范性文件备案审查缺乏相应的认识和重视,未将之纳入备案审查的范围,因此,基础人大常委会要加强对司法机关规范性文件审查工作的探索,以保证宪法和法律的正确实施。

  (二)由名册审查向全程监督转型,加强对司法人员的任命考核

  司改人财物省级统管,但法官、检察官的任命仍旧离不开基层人大常委会的监督。按照上海司改模式,法官、检察官的任命是由省级法官、检察官遴选委员会提名同级人大任命,因此基层人大常委会仍旧要对拟任法官、检察官考核与任命。即便改革后法官、检察官的任命是由省人大常委会决定,出于操作考虑,基层人大常委会不可避免将承担省人大常委会委托的协助考核任务,其对拟任法官、检察官的考核结果将作为省人大常委会考核决定的重要参考依据,因此,基层人大及其常委会仍享有一定的人事任免监督权。考虑到司法能力的提升奠基于干警队伍的建设,培养和造就一支高素质干警队伍是建设现代法治国家的关键环节,是司法回应公众信任期待的核心内容,故基层人大及常委会应把两院队伍建设当作监督的重点领域来对待,由原先的简单名册审查向全程监督转型,加强对司法人员的任免考核:一是在任命上严把进口关。常委会任命前,应当通过走访拟任司法人员所在单位,向所在单位了解拟任对象政治业务学习、依法履行职责、自觉接受监督以及勤政廉政建设等方面的基本情况,结合拟任具体岗位职责和工作目标,任命有领导能力和工作魄力的干部进入领导层,任命那些德才兼备、业务精通、公正廉洁的人进入法官、检察官队伍。二是探索任后书面述职和评议。探索法官、检察官等司法人员任后书面述职制度,要求其紧紧围绕履行宪法、法律法规情况、履职情况及勤政廉政情况适时向人大常委会书面报告,督促其认真履职。对信访中反映问题较多、较突出的法官、检察官适时组织评议,对已经任职但确不能胜任或违法乱纪者,应坚决依法撤销其职务,体现人大对司法权监督的权威性。

  (三)由“橡皮图章”向“法治钢印”转型,完善司法监督刚性手段

  加大对司法的监督力度,增强监督刚性,务求监督实效,是法治中国建设的应有之义,亦是广大民众的强烈呼声。司改提出要让“审理者裁判、由裁判者负责”,探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制。这就对司法权力的监督机制提出更高要求,以有效防止法官、检察官滥用权力。而质询权、特定问题调查权、撤职权等刚性监督手段的充分使用,不仅是人大监督司法促使司法权公正运行的强有力的法律武器,也有利于实现人大监督权从“橡皮图章”到“法治钢印”的转变。

  1、明确质询权行使的范围。从我国《监督法》第35条规定看,除了对提出质询案的主体、提起质询案的人数以及必须以书面形式提出质询案外,其他方面并无特别的限制。因此,审判、检察工作中的重大失误和司法工作人员失职、渎职、徇私枉法问题,常务委员会在执法检查或者调研中发现的突出问题和人民群众反映强烈的其他司法不公等问题,都可以成为人大常委会质询的范围。

  2、完善特定问题调查权。赋予适当的强制权,扩大提议组织特定问题调查委员会的主体。鉴于宪法、监督法等法律对特定问题调查权行使的规定过于原则的缺陷,建议常委会对该权力行使的条件作出较为具体的规定。为更好地行使调查权,还应赋予特定问题调查委员会适当的强制权。同时,扩大提议组织特定问题调查委员会的主体,增加人大代表或者国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民的书面建议权。

  (四)由单兵作战向联动监督转型,集中资源开展协同监督

  尽管地方组织法规定了地方上下级人大及其常委会之间没有领导与被领导的关系,只有法律监督、业务指导与工作联系的关系,但根据两院组织法,上下级法院是监督与被监督关系,上下级检察院是领导与被领导关系,尤其是司改后司法管辖与行政区划适当分离,出现跨地区管辖的案件,因此,人大的司法监督要取得乃至提高实效,需要依靠上下级常委会集体的力量和资源。近几年我省开展的省、市、区三级联动共同监督同一议题,是个很好的探索。它使省、市、区级人大常委会在统一思想、共同研究部署的基础上,在各自职责范围内分级实施监督,分级督促整改,充分发挥了各级人大常委会监督的整体效应。因此,县区级人大及其常委会可以就监督工作中发现的重特大问题主动向省、市人大汇报沟通,通过省、市、区三级联动的形式或者上级人大常委会委托的形式,共同开展司法监督。另一方面,可以借助发挥检察机关的法律监督职能,把人大司法监督同检察机关的法律监督紧密结合起来,整合司法监督资源,形成监督合力;再者,还可以把人大司法监督与媒体舆论监督紧密结合起来,对监督中发现的重大违法案件,通过新闻媒体向社会曝光,在全社会营造一种良好的舆论监督氛围,为不断强化人大司法监督创造更加有利的环境和条件。

  (五)由普知性向专业性转型,加强队伍建设,全面提高司法监督能力

  司改环境下,地方人大常委会要加强和改进司法监督工作,不仅需要常委会组成人员及人大机关的工作人员具有敢于监督、善于监督和维护法律尊严的责任意识,而且还必须具备较高的法律专业知识。尤其人大司法监督的对象是专门从事司法工作的单位及其工作人员,监督者如果没有较高专业知识就很难进行有效监督,也不能使被监督者心悦诚服。这就要求地方人大常委会必须重视和加强法律知识的教育与培训。除了要大力提倡自我学习、自我提高外,要通过多种形式开展法律知识培训,提高法律知识水平。在每次审议、调查、视察和执法检查前,还可有针对性地邀请有关专业人员就有关的专门性法律结合本地的贯彻执行情况进行讲授。其次,还要加强人大监督机构的人员力量和经费保障。县区级人大机关法律专业人才较少,要有意识地逐步充实法律专业人才;加强人大工作人员和司法工作人员的沟通交流,探索跨部门交流,提高监督人员的司法实践经验;聘请知名律师、法律专家等人员组成专家咨询组协助开展对司法的监督,借助外部力量强化监督工作,使地方人大司法监督工作更加体现时代性,把握规律性,不断开创新的工作局面。

  

注释:

1.刘瑞复:《我国独立公正司法与西方国家“司法独立” 的根本区别》,载《红旗文稿》2014第24期。

2.熊艳喜:《司法体制改革及其对省级以下地方人大监督司法工作》,载《人大研究》2015年第1期。

3、杨震:《加强人大对法院检察院监督促进司法公正》,载《人民论坛》2013年第35期。

4、熊艳喜:《关于改进和加强地方人大及其常委会对“两院”监督工作的思考》,载《北大法律信息网》2009年。

 

 

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