厦门市人大常委会研究与宣传工作室　 陈传琳

　　乡镇人大处于我国人大制度体系的底部，是农村广大人民群众直接、具体感受当家作主权利的重要制度平台，是我们发展基层民主，建设社会主义民主政治的重要实践基础。古语云：“水之积也不厚，则其负大舟也无力”，人民代表大会制度的发展与完善，离不开基层民主实践的不断丰富、离不开乡镇人大这最基础一环的发展壮大，张德江委员长指出要“从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平。” [ 2014年5月，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江赴浙江省调研乡镇人大工作时指出，摘自《新华每日电讯》2014年5月13日。]相较于县级以上人民代表大会及其常委会监督机制不断完善创新，履职能力不断加强，乡镇人大的发展则并不顺畅，“边缘化”、“空心化”、“失语化”的现象日渐突出。尽快摆脱乡镇人大的履职困境，发挥乡镇人大职能作用已经成为刻不容缓的时代课题。

　　与县级以上人民代表大会不同，乡镇人大没有设立常委会，也没有常设机构，非常设的乡镇人大主席团是组织乡镇人大工作运行的唯一机构。要加强乡镇人大建设，逃不开乡镇人大主席团、乡镇人大主席这两个命题。因此本文以乡镇人大主席及主席团建设为视角，以乡镇人大的历史和现实发展为坐标，从乡镇人大的组织架构、人力保障、工作方式三个纬度，探索乡镇人大的“脱困”之路。

　　一、乡镇人大的发展历史

　　新中国建立后，全国上下对乡镇人大主席和主席团性质、职能、定位经历了一个相当长的认识和实践过程，大致可以分为几个阶段：

　　第一阶段：空白期（1954-1982）。1954年宪法和地方组织法规定，除全国人大设立常委会外，地方各级人大不设常委会，乡镇也不例外。1979年重新修订地方组织法时，作出了在县级以上地方各级人大设立常委会，作为本级人大常设机关的规定，从而使地方人大在闭会期间的工作步入了经常化、制度化、规范化的轨道，但乡镇人大在开展经常性的工作方面仍是空白。

　　第二阶段：呼之欲出（1982-1986）。1982年颁布的宪法规定乡、民族乡、镇设立人民代表大会，任期三年，乡镇人民政府负责本级人大的召集等工作。但在实践中，由乡镇人民政府负责乡镇人大代表选举和代表活动，召集乡镇人大会议，不利于乡镇人大对本级人民政府的监督，而且在闭会期间，乡镇人大没有机构和人员来处理有关事务，也不适应基层民主政治建设的需要。全国各地对此反应强烈，要求在乡镇人大设立主席团、主席的呼声越来越高。

　　第三阶段：法律首次明确乡镇人大主席团设置（1986-1995）。1986年9月，湖南省沅江市新湾镇作为试点单位，在全国第一个设立了人大主席团及其常务主席，这一举措，得到了全国人大常委会的认可。1986年12月2日，第六届全国人大常委会第十八次会议对地方组织法进行第二次修改，第一次在法律上明确了乡镇人大主席团的设置和职责，规定：“乡、民主乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会。”自此，乡镇人大主席团正式走上历史舞台。同时此次修正还规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况，对执行中的问题作出具体规定。”1986年之后，各地根据该规定进行摸索创新，1987年乡镇人大换届时，全国除西藏和天津的极少数乡镇没有设立常务主席外，25712个乡和19216个镇都设立了人大主席团和常务主席[ 戴志华《“做实”乡镇人大  破解“边缘化”困境》，2014年第8期《人大研究》。]。

　　第四阶段：乡镇人大常务主席得到法律认可（1995-2004）。1995年2月28日，第八届全国人大常委会第十二次会议对地方组织法进行了第三次修改，对各地设立乡镇人大主席团常务主席，做好乡镇人大闭会期间的工作的创举从法律上给予了充分肯定和完善，并用法律的形式予以固定。此次修正规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。”，“ 乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。 乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。”这次法律修正在乡镇人大的发展史上有着里程碑式的重要意义，不仅使乡镇人大主席和主席团的活动有了明确的法律依据，同时，也给各地乡镇人大建设的实践留下了广阔的探索空间。之后，一些省、市、自治区人大常委会结合工作实际，先后制定和修改地方法规，明确规定乡镇人大主席团的职权、任务和工作方式。许多县市人大常委会也制定了相应的乡镇人大主席团工作制度，乡镇人大工作逐步走上了制度化、规范化的轨道。

　　第五阶段：闭会期间乡镇人大主席团工作常态化（2004-至今）。2004年3月，十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，把乡、镇人大的任期由三年改为五年。2004年10月，十届全国人大常委会第十二次会议对组织法做了相应的修正，结束了乡镇人大任期与县级以上各级人大任期不一致的历史。2015年，中共中央18号文转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，将乡镇人大体制机制改革提上了日程，从加强党的领导、代表选举、会议组织、基层人大自身建设等8个方面提出了新的要求。同年8月，十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议对组织法进行第五次修正，第一次在法律层面上明确了乡镇人大主席团在闭会期间的职责，规定主席团可以“每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告”，这次修正为乡镇人大推进基层民主政治建设提供了更为广阔的实践空间。

　　二、乡镇人大发展之“困境”

　　实践发展到今天，乡镇人大在推进基层民主法治建设、促进乡镇经济发展、维护社会和谐稳定方面做出的积极贡献不可否认。但同时我们也清醒地看到，目前乡镇人大面临的困难与问题同样不可回避，随着乡镇人大体制机制改革的深入，有关乡镇人大组织建设、人员配置、履职方式的争议困惑之声也不绝于耳。乡镇人大正艰难地行走在一条“困顿”的改革之路上。

　　1、乡镇人大主席团“监督机构”与“工作机构”的性质之惑。2015年中央18号文和地方组织法的第五次修正，虽然解决了长久以来乡镇人大主席团在闭会期间是临时机构还是常设机构的争议，为乡镇人大主席团在闭会期间开展工作提供政策和法律支持，但并未明确乡镇人大主席团是否是监督机构的疑问。2016年6月我省人大常委会最新出台的《福建省乡镇人民代表大会主席团工作规定》，虽然规定了乡镇人大主席在闭会期间的13项职责，但主要是“组织代表”听取政府专项报告、“组织代表”开展工作评议、“组织代表”对预决算草案进行初步审查、“组织代表”开展执法检查、视察、调研，从条文逻辑上看，乡镇人大主席团在闭会期间的工作更倾向是乡镇人民代表大会的工作机构，承担的也主要是组织职责。但从多年实践看，乡镇人大存在的最大问题就是日常监督权的缺失。如果乡镇人大主席团在闭会期间只是作为工作机构存在，那么在组织开展的执法检查、视察、评议中，主席团是无权提出审议意见的，一旦发现政府工作存在问题，需要人大行使撤销权、审查权，又或者遇到一些事关乡镇全局或较紧急的情况需要乡镇人大行使重大事项决定权时，都必须提请乡镇人民代表大会。即使按照最新规定，增加乡镇人民代表大会的会期，改为一年召开两次，会期仍然间隔太长，这在客观上还是无法解决乡镇人大主席团想管没依据管、没程序管，乡镇人民代表大会该管没时间管、不能及时管的局面，无法实现并保障乡镇人大对乡镇人民政府的经常性监督。

　　2、乡镇人大主席团“官”与“民”的构成比例之争。乡镇人大主席团人员呈党政化趋势，官员代表多，群众代表少，尤其缺少基层或生产一线的群众。以我市为例，12个镇人大主席团成员在8-11人之间，其中包括了镇党委书记、镇人大主席、镇党委副书记、镇团委书记、镇人大秘书（多为党政办工作人员兼任），官员代表占了45-60%。这虽然保证了主席团能够站在全局的高度、围绕党委中心工作安排镇人大工作，但同时主席团会议也极容易变成乡镇干部会议、党员会议，稍不留神，就有可能以首长负责制取代人大合议制，这必然使乡镇人大主席团的功能受到扭曲。

　　3、乡镇人大主席“兼职”与“专职”之困。虽然地方组织法明令禁止乡镇人大主席不得担任国家行政机关职务，但不兼任政府职务，不意味着不承担、不分管党政工作，乡镇人大主席分管征地拆迁、招商引资、重大项目建设、民政、党群工作在基层成为一种常态化现象。乡镇人大主席要不要兼职，能不能完全专职干人大工作？现实中，不少乡镇人大主席对此认识也不统一。我市12个镇人大主席，全部都分管或承担政府其他工作，但认为这种分工不合适的只有7人，占58.3%，有5人则认为这种分工是基层党委政府重视人大工作的体现，占41.6%。造成这种认识上的困惑和差异，一方面是因为乡镇干部编制少，乡镇领导不可能一人只管一块，就连2015年中央18号文也只能规定到乡镇人大主席、副主席“应当把主要时间和精力放在人大工作上”，而不是“不得兼管其他工作”，这是目前乡镇的工作现实。另一个原因则是乡镇人大工作评价和考核体系的缺失。乡镇工作注重实际成效，一些年轻的人大主席认为人大工作没有硬指标，不容易出成绩，如果不参与党委、政府的中心工作或经济工作，有可能会被边缘化，不利于自身成长。

　　4、乡镇人大履职的“专业性”与“实效性”之忧。我国各级人大及其常委会表现出一种非常明显的层级差异，越是层级高的人民代表大会，人大代表中聚集了越多的专业人士，他们看得懂预算报告、抓得住问题所在；越是层级高的人民代表大会，会期也越长，能够容纳代表讨论各种问题的时间也相对充分；越是层级高的人民代表大会，越可能配置专业性的机构和工作人员，为人大常委会日常监督提供有效的辅助工作。乡镇人大作为层级最低的一级人民代表大会，存在代表中专业人才少、代表大会会期短，人大秘书是兼职等等的先天不足，这些都直接或间接影响到人大监督的专业性、针对性和实效性。此外，按照现有的行政管理和财税体制，乡镇的管理权能并不完整，派出所、工商所、税务所、派出法庭属于市区垂直管理部门，很多决策权、事权、财权掌握在市、县（区）手中，按照一级人大监督一级政府，一级政府对一级人大负责的原则，即使某些事项事关乡镇经济社会发展或与属地人民群众密切相关，但因超出乡镇职权范围，乡镇人大的监督也难以落实到位。

　　三、乡镇人大“脱困”之建议

　　乡镇人大发展到今天，似乎进入了一个瓶颈期，一方面经过多年实践，乡镇人大制度得到很大加强，但另一方面人民代表大会在乡镇还远没有作为一项根本政治制度来建设和运行，乡镇人大被虚置的状况还客观存在。要破解乡镇人大的制度困境和现实困境，除了要加强政策和法律的支持外，还必须从加强乡镇人大组织建设入手，从微观层面、从操作层面来实行乡镇人大制度创新、手段创新、程序创新，最终实现乡镇人大权力、功能和地位的回归。

　　1、赋予乡镇人大主席团常设监督机构的定位，规范工作程序。从法律层面明确乡镇人大主席团是乡镇人民代表大会常设机构的定位属性，赋予其履行乡镇人民代表大会闭会期间日常监督权能。考虑到乡镇人大的特殊性，主席团可以不必仿照县级以上地方人大常委会的模式，完整拥有四项权能，例如人事任免权，可以仍然归属于乡镇人民代表大会，但检查宪法、法律、法规以及上级人大及其常委会和本级人大决议决定在本行政区域内的执行情况，督促办理代表议案和建议，监督本级人民政府的工作，受理人民群众人民对乡镇国家机关工作人员的申诉和意见等等这些监督职能应明确赋予乡镇人大主席团。特别要强调的是，在立法赋予乡镇人大主席团监督职能时，要注意“开展执法检查、工作评议……”与“组织代表开展执法检查、工作评议……”的表述差异，前者在于乡镇人大主席团自己就是监督主体，而后者只是组织者。目前监督法只对县级以上人大常委会开展监督工作的程序做了规范，但乡镇人大主席团在闭会期间的工作程序还是一片空白，例如闭会期间开展的执法检查、代表视察、工作评议的项目决定权是乡镇人民代表大会还是主席团，执法检查报告、工作评议报告是否需经主席团审议后，再交由乡镇人民政府研究处理？政府研究整改后的研究处理情况如何报告反馈？如何组织代表对本级预算草案、决算草案、预算执行情况和调整方案草案等进行初步审查，审查后的意见如何汇总整理，是否需要经乡镇人大主席团讨论后再提交乡镇人民代表大会，这些程序都需要进一步明确。

　　2、提高乡镇人大主席团的基层人员比例。优化乡镇人大主席团人员结构，提高主席团成员履职能力，是做好乡镇人大闭会期间工作的基础。乡镇人大主席团走向常设化后，对主席团成员构成的科学性、专业性都提出了更高的要求。要优化乡镇人大主席团机构，首要就是减少官员代表的比例，特别是政府或者部门负责人不应该进入主席团，以避免混淆监督者与被监督者的关系。要增加基层或生产一线的群众比例，多从农民、社区、群团组织、乡镇企业、科教文卫届代表中选择那些从政能力强、懂法律、懂经济、有开拓精神、敢言敢讲的代表进入主席团，丰富主席团的结构层次，提升乡镇人大在闭会期间的民主决策和科学决策水平。

　　3、改革乡镇人大工作考评体系促乡镇人大主席专职化。随着基层民主政治的推进，乡镇人大主席团在闭会期间职能的增加，乡镇人大主席的工作任务也越来越重，乡镇人大主席专职化是必然趋势。坚持乡镇人大主席专职化发展方向，除了在政策、法律和制度上予以保障外，还必须改革乡镇人大工作评价体系，解决一些乡镇人大主席主观愿意兼任分管乡镇其他工作的问题。改革人大工作评价体系，首先是党委要把人大制度真正作为党执政的重要制度平台，重视乡镇人大工作，把乡镇人大工作与党委、政府工作同部署、同考核、同奖惩。其次，建立乡镇人大绩效评价体系，借用公共部门绩效评价的方法，对乡镇人大工作和建设进行分析评价，测定工作绩效水平[ 潘国红《绩效评价：推动人大职权有效行使》，2016年《人大研究》第6期]，并将结果向选民和社会公开，形成加强乡镇人大建设的内生动力和压力，以此倒逼乡镇人大主席不得兼顾、不敢兼顾、不能兼顾其他工作，只能将工作重心放在乡镇人大建设上。第三，要应用好考评效果，在提拔干部时，要把乡镇人大主席一并纳入组织考核视野，提升乡镇人大主席干事创业的激情和动力。

　　4、实行“一担任一当选”提高乡镇人大主席地位。 “一任”即乡镇人大主席进入乡镇党委班子。这样有利于密切人大与党委的关系，加强党委对人大工作的领导，积极争取党委对人大工作的支持，在监督过程中，发现重要情况可以及时向党委报告，重大事项决定也容易取得党委的同意和支持，有助于提高乡镇人大在基层政治生活中的地位与威信，增强人大工作的权威性。“一当选”即乡镇人大主席当选县区人大代表，有条件的还可当选为县区人大常委会委员，提升乡镇人大主席在县区一级的话语权。乡镇政府权力有限，许多乡镇人大代表提出的议案、建议不在乡镇一级事权范围内，如果乡镇人大专职主席是上一级人大代表或者常委会委员，就能更方便地将超出本乡镇政府事权的议案建议向县区人大常委会直接提出，有利于推动乡镇社会经济发展。

　　5、建立乡镇人大与上级人大的联动监督机制。上下级人大统一主题、统一时间、统一要求，共同联动对某项工作开展专项监督是人大监督方式的创新，近两年来，我省已经在多个议题上实施省、市、区三级人大联动机制，取得了较好的监督效果。2015年中央18号文件和《福建省乡镇人民代表大会主席团工作规定》都明确规定了乡镇人大主席团闭会期间可以组织开展人大监督工作，可以说将联动监督机制拓展延伸到乡镇人大一级的法律依据和组织基础已经具备。通过上下级联动监督不仅可以提升乡镇人大监督的实效性，还可通过上级人大的牵头带动，以案例教学的方式，指导教会乡镇人大主席团如何选择议题、如何开展监督，提高乡镇人大主席团的监督水平和能力。

　　二级联动、三级联动比四级联动更适合乡镇人大。由于乡镇事项涉及区县或市一级管理权限的较多，采取市、县区、乡镇人大三级联动或县区、乡镇人大二级联动比省、市、县区、乡镇四级人大联动更机动灵活，也更贴近乡镇实际。乡镇人大主席团按照市、县区人大常委会的统一部署组织上下联动工作，在所辖区域内配合市、区人大常委会开展相应的执法检查、视察、调查、评议等活动。当联动对象涉及派出所、工商所等管理权不在乡镇的垂直单位，采取由市或区人大常委会对同级“一府两院”相关工作开展监督的方式进行，乡镇人大形成的执法检查报告或视察报告在送达乡镇政府的同时，提交市、区人大常委会供审议时参考，通过联动监督推动那些基层人大不好监督、难以监督事项的解决。

　　自上而下和自下而上的联动选择。自上而下的联动指的是上级人大常委会在每年确定工作计划及准备审议的议题前，事先征求下级人大的意见，从中发现具有普遍性、代表性的议题，确定联动项目和时间，这也是目前采用的最普遍的联动选择方式，但是客观地说，在自上而下的联动中，乡镇人大对联动项目的选择话语权不多。而在自下而上的联动中，各乡镇人大主席团可以根据本地区的客观实际，从县区人大常委会的计划中选择某项议题，单独与县区人大常委会进行上下联动，借助县区人大常委会传导并解决某些事项。这种联动选择，乡镇人大拥有更强的主动性和灵活性，选择的监督项目也更符合本地区客观实际需求，不足之处在于这种联动选择较适合县区、乡镇人大二级联动，要采取市县区三级联动，则协调难度系数较大。

　　参与联动监督的乡镇人大代表列席县区人大常委会。审议是落实人大监督的一个重要环节。县区人大常委会召开会议审议相关议题时，可以邀请乡镇人大主席以及参与议题联动的乡镇人大代表列席会议并进行审议发言，一方面可以听取最基层、最直接的意见建议，提高县区人大常委会审议质量，另一方面也可借此提高乡镇代表履职能力，提升代表素质。

　　合抱之木，生与毫末；九曾之台，起于累土。纵然乡镇人大脱困之路漫漫而修远，但只要不忘初心，跬步前进，坚持创新实践，坚持依靠人民群众，乡镇人大终会迎来千里坦途！