思明区人大常委会课题组

 

　　探索

　　近年来，思明区人大在预算监督中，牢固树立“讲绩效、重绩效、用绩效”的绩效管理理念，不断探索和创新，力求绩效监督贯穿于预算决算审查监督的全过程，做到“四个相结合”，促进“三个转变”：

 

　　一、着力“四个相结合”加强预算绩效监督

　　（一）与财政绩效管理相结合

　　思明区一般公共预算支出总量不断增加，2011年支出预算为32.97亿元，2015年为52.34亿元，增长58.75%，其中，不少项目支出动辄百万、上千万元。因而，区人大对预算监督在围绕合规性审查的同时，注重推动政府预算绩效管理，督促政府建立健全预算绩效管理机制，不断创新预算绩效管理方式，扩大预算绩效管理范围，每年要求财政部门报送预算绩效评价工作情况的专题报告，并给予批复。正是有了上下联动、齐抓共管，思明区在近三年的市对区财政综合考评中绩效评价工作得分名列各区榜首。

　　（二）与项目绩效评价相结合

　　思明区自2008年开展绩效评价工作以来，绩效评价工作不断创新，从最早的基建类项目扩充到设备类、服务类、奖励补贴类等，从项目支出评价扩充到单位整体支出绩效评价，从预算绩效评价扩充到待定项目、预算调整项目评价，项目数从6个，倍加到每年近40个，评价预算金额从4000万元，提高到15000万元。为了更好地推动预算绩效评价，2014年思明区尝试多部门联合进行项目绩效评价工作的作法，区人大财经工委、区财政局、区审计局、区监察局派人并聘请区人大代表、专家组成专项绩效评价工作小组，对梧村街道社区视频监控项目进行绩效评价，通过评审，总结经验、查摆问题，提出改进意见，为区委、区政府在道路视频监控项目投资建设决策提供了有益参考，大大提高了绩效评价的参与度与影响力，提升了评价过程的权威性与公信力，扩大了评价结果的应用范围与参考价值。2016年，区人大财经工委和区财政局又共同委托厦门大学政府绩效研究中心作为第三方机构对“24小时自助图书馆”项目开展预算绩效评价。

　　（三）与部门预算审查相结合

　　2015年度，区人大各工作委员会组成“委室”联动首次进行部门预算初审，对区统计局、区执法局和嘉莲街道办事处等3个部门的预算编制情况进行预先审查，审查预算编制合规性。同时，注重项目预算编制的必要性和可行性的论证，作为财经工委预审意见的参考依据，也让预算审查监督顾问产生感性认识，针对性地提出加强预算绩效监督的审查建议，以点带面，加大人大对预算绩效监督的力度。2016年度，区人大对教育、市政园林、人力资源和社会保障、民政等部门进行工作评议，各评议小组把部门预算绩效情况作为评议的内容，让预算绩效监督丰富评议的内涵，扩大评议的外延。

　　（四）与年度审计监督相结合

　　在审计部门确定年度审计工作计划时，区人大要求审计部门重点关注公共资金管理和使用的绩效，选择与民生密切相关的专项资金或专题开展审计监督，敢于揭露问题，促进提高公共资金的管理水平和使用绩效。加强审计查出问题的整改督办工作，专门听取区审计局对同级财政审计情况的报告，听取区财政局关于区本级财政预算执行和其他财政收支审计发现问题整改情况的报告。以问题为导向，加强审计发现问题纠正的跟踪监督，在全省率先实行需整改问题的单位“同时报告”制度，加强审计建议的落实，开展满意度测评和专题询问，发挥审计在人大预算监督中的作用，督促政府加强推进预算绩效管理。

 

　　二、着力“三个转变”推动预算绩效监督

　　几年来，思明区人大对政府预算绩效管理的全过程开展审查监督,促进了“三个转变”。

　　（一）从程序性监督向实质性监督转变

　　开展预算绩效监督，从原来关注财政资金投向、履行预算监督程序等程序性监督，向既关注资金分配、更侧重于政府部门推进工作的力度及取得的绩效等实质性监督转变，真正把监督工作落到实处。区人大在对政府预算草案进行初审时，都要求财政部门将当年预算安排的重大项目列表备审，从中选择1至2个项目进行全程跟踪，如在对区教育部门负责的青少年宫项目的跟踪中，通过对该项目预算执行的监督，促进政府相关部门加大项目推进力度，确保预算绩效目标的达成。

　　（二）从合法合规监督向绩效监督转变

　　开展预算绩效监督，从原来关注财政资金使用是否按进度拨付、是否符合规范等，向关注资金使用的“好与坏”及工作绩效方面转变。区人大从2014年开始，要求审计部门每年选择5个政府预算单位进行决算草案审签，作为“同级审”的重要组成部分，在如实反映了部门收支决算的真实性、准确性、完整性和合法性的同时，对大额项目支出的绩效做出审计评价，为促进预算管理水平和资金使用效益的提高。

　　（三）从工作监督向促进民生转变

　　开展预算绩效监督，把事关民生的热点难点问题作为监督重点，对民生重点项目开展绩效评价工作，督促用好民生资金。几年来，民生支出占财政总支出的70%以上。2015年，区人大围绕“美丽厦门共同缔造”，督促政府预算资金向民生领域倾斜，督办老城区骑楼加固改造、路面停车管理、避风坞改造等项目，促使区政府投资9.25亿元，有机更新6个老旧小区，提升4个“城中村”项目，建成5个小区花园，增绿补绿面积5公顷等民生工程，有力推动“幸福思明”建设。

　　析因

　　思明区人大在预算绩效监督中发现政府一些部门和单位绩效管理理念尚未从根本上树立，开展绩效评价工作主动性不强；绩效目标设定不科学、不合理，绩效评价指标针对性不强，绩效评价结果与项目安排关联度不大等问题。同时，也感到在预算绩效监督中存在“四方面不足”。

　　一、预算绩效监督法律依据不足

　　目前国家尚未出台有关预算绩效管理专门相关法律、法规，财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76号）只可作为部门规章依据。各地区只有少数省市以政府文件形式要求推进预算绩效管理工作，其他地区则由财政部门发文。在这种情况下，绩效管理工作缺乏法制手段，面对各方利益博弈和多种阻力，难以有效发挥职能作用。预算绩效监督同样缺乏专门的法律、法规，虽然《预算法》相关条文提及，但都是比较宏观和笼统，区人大履行预算绩效监督职责的法律依据显得不充分、不具体。

　　二、预算绩效监督人员不足

　　从财政部门来看，基层财政部门基本没有专门从事预算绩效管理的人员，大多数由预算科的人员兼职负责，人员数量较少，其技术力量作为最前沿的预算绩效监督队伍明显不足。从基层人大来看，厦门市各区人大财经工委只有一个半人，即一个工委主任及半个工作人员（这个工作人员平时挂在区人大办，工委有任务临时协助工作），多的也仅有两个人。另外，由于预算绩效管理的专业性、复杂性等特性，区级财经工委委员的知识结构、年龄梯队层次、业务技术水平也不能满足预算绩效监督工作要求。

 

　　三、预算绩效监督协同性不足

　　区级政府尚未真正建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，且政府预算绩效管理和人大预算绩效监督没有有机结合，具体的预算绩效评价结果向区级人大常委会反馈较少，在绩效结果应用上存在脱节现象。绩效管理未与预算编制充分结合，评价结果约束力不强，难以真正做到与规范预算管理、完善预算编制、加强部门管理以及提高财政资金使用效益真正有效衔接起来。目前，财政部门建立了“财政一体化平台”，但缺少预算绩效管理信息系统，预算绩效管理的基础数据、基础信息的搜集、整理、分析工作需要进一步加强，人大通过软件平台即时进行预算绩效监督尚需假以时日，并需与相关部门做大量沟通与协调工作。

 

　　四、预算绩效监督刚性不足

　　目前，人大在审查和批准财政预算的程序不尽合理，如财政预算呈报程序通常做法一般先由党委、政府“定盘子”，再由人代会审议批准，这样，人大就难以对预算绩效进行深入审查，也不可能对预算草案提出实质性的意见，对预算绩效监督客观上难以达到法定效果。同时，由于前面提及的预算绩效监督的法律依据不充分、监督的技术力量不足、未能运用高科技等原因，即使在预算绩效监督过程中发现问题，但要跟踪落实整改存在一定的困难，预算绩效监督的刚性大打折扣。

 

　　思考

　　深化预算绩效监督，就要把监督贯穿于预算编制、执行、调整和问责的全过程，就要实行事前、事中、事后及结果应用四个环节的全程监督，实施人大预算绩效监督“12345”的系统工程，通过“建队伍”、“借力量”、“立机制”、“推制度”、“抓重点”等路径强化区级人大对预算绩效的监督。

 

　　一、建立一支高素质的预算绩效监督队伍

　　预算绩效监督涉及财政财务管理方面的法律法规，涉及社会管理和民生保障等领域的知识，需要有较强的财政理论素养和专业知识，需要有丰富的监督实践经验，改善人大财经工委的组成人员的知识结构，在人大换届选举时，遴选具有各种专业背景的人大代表作为人大财经工委成员，建立起一支高素质的预算绩效监督队伍。

 

　　二、借助两种力量参与预算绩效监督

　　借助政府的力量，政府的财政部门是预算绩效管理的主体，审计也是预算绩效监督的部门，一些部门也指定专门人员从事预算绩效自评工作，这些政府部门的人员专业对口，实践经验丰富，区级人大开展预算绩效监督可抽调这些部门的人员，充实到监督工作中；借助政府力量也可委托审计部门进行专项预算绩效审计。借助社会力量，委托具有专业特长的中介机构进行预算绩效监督，发挥第三方专业特长，对政府的预算绩效开展独立、客观、公正的评价；借助社会力量还可以建立预算绩效监督专家库，把高校财税专业的教授、会计师事务所的专业人员、企业的高管、各行业的技术带头人等收集分类，建立数据库，开展具体预算绩效监督活动时，随机抽取，保证专业的多样性，保证监督结果的公正性。

 

　　三、督促政府建立三项机制

　　督促政府建立绩效评价公开机制，把评价结果进行网上公示，接受群众监督，通过预算绩效评价信息公开，倒逼部门加强预算绩效管理。督促政府建立预算绩效监督反馈机制，建立健全区人大听取和审议预算绩效管理工作情况报告、重大项目资金使用绩效情况报告和预算绩效审计情况报告等制度，使预算绩效监督制度化、常态化；政府要针对区人预算绩效监督活动中发现问题和建议进行认真整改，并将落实整改情况反馈区人大。督促政府建立绩效结果应用机制，预算绩效评价既要作为预算安排的重要依据，也要作为项目预算安排标准化建设的主要参考，督促政府最大限度地发挥预算绩效评价的作用。

 

　　四、推动建立四个制度

　　推动市人大对预算绩效监督立法，确立预算绩效监督在地方人大预算监督中的法律地位和制度性安排，借鉴先进地区的做法，立法先行，比如青岛市人大常委会出台了《青岛市预算绩效管理条例》，宁波市鄞州区人大常委会出台了《关于预算绩效监督的若干规定》，嘉兴市秀洲区人大常委会出台了《关于政府专项资金绩效评价的监督试行办法》。推动政府建立预算绩效管理制度，从绩效目标管理、绩效运行跟踪、绩效评价实施、评价结果应用制定具体细致的规定，以加强政府预算绩效管理。推动财政部门建立预算绩效评价制度，明确评价流程、创新评价方式、拓展评价内容、规范评价行为、发挥评价作用。推动党委建立预算绩效结果运用制度，把预算绩效评价同党政干部管理有机结合起来，作为纪委监察部门、组织部门考核部门主要领导工作实绩和提拔任用干部的重要依据。

 

　　五、重点抓好五方面工作

　　抓理念转变。要充分认识预算绩效是政府绩效管理的重要组成部分，把管财和理事、绩效评价与预算编制放到同等重要的位置。要通过新闻媒体、网络等载体切实加强舆论引导，积极培育绩效文化，不断扩大社会影响，有效引导社会各界主动了解、支持预算绩效管理，提高部门使用财政资金的绩效意识及人大常委会组成人员、人大代表的监督意识。要通过预算绩效监督，使所有政府部门都牢固树立预算绩效意识，切实杜绝项目安排和政策制定时没有科学论证、申报预算时“报大数”、预算执行时“乱花钱”等不良风气，让以绩效为导向的用财观念深入人心，讲求绩效的用财风气全面形成。抓重点项目。在资金和条件具备的情况下逐步扩大覆盖面，特别是要对关系百姓利益、社会关注度较高的社会专项资金进行绩效监督。在人代会之前，可由财经工委和财政局共同筛选拟实施预算绩效评价的项目清单，人代会期间提交人大代表投票表决确定，使得绩效评价重点切合民意。抓反馈落实。区人大针对绩效监督过程中发现的问题提出完善建议，以审议意见的形式书面反馈政府及相关部门，督促其制定切实可行的整改方案，并将整改情况报告区人大。同时还可组织人员就整改方案的落实情况进行监督检查。抓改进提升。适应现代管理方式，不能停留在老式的预决算审查方式上，要充分运用现代科学技术，把预算绩效监督结合到预决算审查、预算调整批复、部门评议、专题询问、人大代表视察工作中，解决当前预算绩效监督的质变量变问题。抓问责典型。把预算绩效问责作为行政问责的核心。在预算编制执行过程中，由于故意或过失导致预算绩效管理未达到相关要求，以致财政资金配置和执行绩效未能达到预算目标或规定标准的部门、单位及其责任人员，将实行绩效问责。对违反财经法律法规的，视情节给予行政记过以至撤职处分。通过对个案主官的追责，处罚一个人，教育警示一大片，让各部门齐抓共管，切实提高财政资金的使用效益和效率。

　　“用钱必问效、无效必问责”,这是使用财政资金最基本的原则,也是今后人大预算监督的方向。区级人大只要不断深化预算监督机制，创新监督办法，运用监督新技术，探索实践预算绩效监督新模式，将实现预算监督从“管住”向“管好”的根本性转变，促进预算监督民主化、法制化和规范化等进程。