市人大侨外委 杜鑫

　　党的十八大以来，为适应新形势的要求，党中央对我国监察机构进行改革，将纪律检查、行政监察与检察机关部分职能整合设立监察委员会（以下简称监察委），并由本级人民代表大会产生。目前该体制虽仅在部分省市试点，但监察体制改革全面推广势在必行。面对监察委员会这一“新生事物”，全国人大现已启动修法工作，我省各级人民代表大会及其常务委员会也应抓紧步伐，在厘清人大与监察委关系的基础上，思考人大如何对监察委有效开展监督，让监察委成为“新福建”建设的有力保障。

　　一、国外监察体系架构

　　在国际社会中，各国根据各自特点设立不同的监察体系，总体可概括为：

　　一是多机构参与的监察体系。代表性国家为美国，上世纪70年代末，由于越战失利、水门事件等因素，美国联邦政府于1978年出台《政府道德法令》、《监察长法令》，依据上述法令先后设立“政府道德署”、“监察长办公室”，其后陆续在国会设立道德委员会、总审计署，在司法部下设公共道德办公室，在司法系统设立独立检察官，逐步形成国会、行政、审计、司法等多方位监督体系。该体系优势在于监察机构多，覆盖广，但机构工作规程缺乏统一性，如独立检察官可自主决定开展调查，监察长办公室只依控告启动调查等，各部门缺乏一个强有力权威机构进行协调，力量分散影响效率，且各州的法律法规存在一定差异，也影响执法的统一性。

　　二是统一的监察机关。代表性国家为新加坡，1952年新加坡设立反贪污调查局，直属总理公署，局长只对总理负责，在此前所有腐败案件由警察局负责调查。反贪污调查局在李光耀任内不断强化，1960年新加坡颁布《反贪污法》，并先后多次修订该法，该法赋予调查局极大权限，包括调查、搜查、扣押等，该机构对新加坡政府的廉洁高效起到至关重要的作用，2015年全球清廉指数报告中，新加坡再次成为全球十大最廉洁的国家之一。该体系优势在于反腐权力集中，减少过程阻力，效率、质量得到保障，但反腐机构具有一家独大的风险，如何对其进行外部监督值得探讨。

　　三是未设立全国统一的监察机构。代表性国家为德国，德国反腐败主要依据《德国刑法典》，1997年德国发布《反腐败法》对《刑法典》进行补充，但作为联邦制国家，德国没有统一反腐机构，在国家层面上，由联邦议院主导，以议院监督方式对公权力进行制约；在地方层面上，各联邦具有自主权，如柏林市设置反贪中心；北威州设置监察专员等。此外，1995年德国透明国际组织成立，该组织主要是防止德国对外经贸活动中的腐败问题。德国清廉指数历年来高居世界前列，2015、2016年进入世界前十，系教育、宗教、历史等因素的综合，德国教育理念重视塑造品格，宗教重视道德约束，且纳粹时期人民曾饱受极端政权导致的高发腐败侵蚀，对民主权利渴望，强化人民参与监督的决心、毅力，但德国缺乏一个全国统一的反腐体系也导致了其在处理跨地区腐败问题时效率不高，因此其清廉指数排名曾多年在十名左右徘徊难以前进，与新加坡之间还有一点差距。

　　二、设立监察委的必要性

　　我国当前运行的反腐体系与美国相近，主要由纪检等多部门参与，在党务、司法、财政、行政等方面形成各自发挥又相互协作的反腐体系。但在实践中，该体系现已不足以适应当前新形势的新要求。

　　一是党的十八大以来，党内监督力量不断强化，而其他监督力量却相形见绌。检察、审计、监察机构在人员、财物上受制于地方（含省），实行全面监督难免有所顾忌，辽宁贿选案也暴露了该问题，现有监察体系已难以对地方选举以及地方一把手履职真正实现日常化监督。

　　二是各机构监督范围不同，难以形成合力。在现行体系下，纪检查办党内违纪，检察院查办职务犯罪，审计机构监督财务开支，行政监察对政府工作人员进行监督，四者覆盖面不同，但当前腐败不仅限单一领域，故纪检办案往往需抽调其他机关人员共同参与，而其他机关在发现问题线索时也需要借助纪委力量进行核实。

　　三是现行体系不能适应法治化要求。现行反腐以纪检为主，但纪检监察是党内组织，并非法定反腐机构，因此在实践中，如何处理好党内监督与国家监督的关系也是亟需解决的难题。

　　我国是一党专政的社会主义国家，需要一个强有力的监督机构。历史可鉴，1992年，苏联共产党成立中央监察委员会，此后该机构几经变革，在勃列日涅夫上台后，该机构被拆分后地位急剧下降，造成了苏联权力监督体制的彻底破坏。因此，不管从国际经验还是国内形势来看，设立强有力的单一反腐机构，对公务人员实行全方位监督势在必行。

　　三、人大与监察委之间的关系

　　十八届六中全会拉开了我国监察体制改革的序幕。在此前，党中央已多次专题研究监察体制改革，并于2016年11月印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。12月25日，全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，为试点工作奠定法治化的坚实基础。人大作为监察委诞生的母体，与监察委的关系与“一府两院”相同，但又有所差异。

　　一是人大及其常委会与监察委相互监督。虽从《试点决定》来看，“监察委对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委负责，并接受监督”，但该“决定”亦明确监察委的监察对象包括本地区行使公权力的公职人员。2017年1月，监察部副部长肖培在记者会上做深化国家监察体制改革情况介绍时也明确，监察委的监察对象涵盖人大机关工作人员。综上可见，人大及其常委会以机构身份对监察委进行监督，但监察委以机构身份对人大机关工作人员，甚至是具有公职人员身份的人大代表开展监督。因此，人大及其常委会与监察委之间不是单纯的单方监督关系，而是机构与机构、机构与个人、个人与个人之间的互相监督关系，在机构设置上监察委同时受上级监察委监督也很好证明这一点。

　　二是监察委应为人大及其常委会依法监督提供保障。在监督法实施后，各地人大及其常委会陆续开展了多元化监督的探索之路，专题询问、满意度测评、第三方评估等新型监督手段日趋完善，但实践中，对人大监督仍存“没事找事”的错误认识，在整改办理上仍存“敷衍了事”的不当做法，百姓对人大存在“二线机构”的认识误区，原因之一是人大多数监督手段刚性不足，而罢免等刚性手段使用条件高、限制多，因此监督的威慑力不足，实效就难免不彰，故监察委保障乃现实所需，且从法理上，监察委也有保障人大履职的义务，监察委由人大产生、对人大负责、受人大监督，在行政隶属上，二者之间虽不存在领导与被领导的关系，但根据宪法规定，人民代表大会是我国的政体，任何国家机构都有保障政体稳固的法定义务，这也是符合宪法精神之所在。

　　三是人大监督与监察委监督相辅相成。二者既有共通之处，也有区别之义。在党的领导下，二者在职权范围内开展监督，从而推动国家机器廉洁高效运行，但监督方式方法、覆盖面均有差异。人大监督方式包括代表视察、听取专项报告等，而监督的覆盖面较广也较为宽泛，触角直接可及社会方方面面；而监察委主要负有履行监督、调查、处置职责，可以采取谈话、讯问、询问、查询等措施，监督面较小，主要面向公职人员依法履职、秉公执法、廉洁从政以及道德操守情况实施监督，并调查处置公职人员贪污贿赂等违法犯罪行为，触角通过查办职务犯罪等间接影响社会方方面面。基于上述特点，二者共力，监督范围点面兼顾、手段刚柔并济，相辅相成的效果必将凸显。

　　四、人大及其常委会对监察委有效开展监督的几点建议

　　基于人大及其常委会与监察委关系的特殊性，如何对监察委开展监督也是人大工作中需要研讨的问题之一，下面笔者谈谈几点建议：

　　一是对监察委开展监督必须坚持党的领导。首先，人大工作及监察体制改革均是在党的领导之下。坚持党的领导是人大及其常委会开展各项工作的前提基础，也是履职的根本保证，习近平总书记及张德江委员长多次不同场合以不同话语诠释了这一个深刻道理，而深化国家监察体制改革是在以习近平同志为核心的党中央着眼加强党对反腐败工作的统一领导下作出的重大决策，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略举措。其次，“党管干部”是基本政治原则。监察委的工作范围决定，人大对监察委实施监督就势必会影响到公职人员，因此对实施监督就需要有更高的政治觉悟和认识，需要毫不动摇地坚持党的领导。最后，监察委监督工作必须依靠当地党委支持。从北京市、山西省、浙江省的选举情况来看，监察委主任一律由纪委书记当选，而副主任、委员等也多数由纪委组成人员当选，因此从某种意义上，纪委与监察委可谓“两个牌子，一套人马”，因此人大对监察委实施监督，在细节操作上需与纪委沟通协调，由于双方机构隶属不同，此时当地党委居中协调的作用显著。

　　二是对监察委开展监督应借鉴司法监督经验。“司法机关”广义上包括“公、检、法、司”四家机构，目前从监察改革试点方案来看，原隶属于检察院的职务犯罪调查、预防等职能并入监察委，形成包括监察、调查、处置三大职权在内的监察机构，其中调查、处置均系在此前检察机关职务犯罪侦查权基础上的转化，是一种类司法机关的行为。目前，全国人大常委会已启动《行政监察法》修订工作，但无论该法如何修订，经监察委调查、处置后进入刑事诉讼程序的案件，相关程序和手段仍应受到刑事诉讼法律法规约束，因此从这一角度出发，监察委都必将以侦查者的身份成为刑事诉讼环节一员，而试点地区经验也证实这一推断的准确性，故对监察委实行监督应借鉴司法监督经验，如借鉴厦门市人大常委会所下发的《关于加强对司法工作监督的决定》中对检察员建立履职档案，对案件处置进行事后评查，要求监察文书及时报送备案等有益举措，但借鉴时要注意二者区别，监察监督保密性要求要高于司法监督，因此各地司法监督经验要所甄别，目前司法个案监督的合法性、可行性在理论和实践上仍存在一定争议，如湖北建立的司法监督平台，可对法院庭审实时、实况查看，该平台在某种意义上是个案监督的延伸，而监察监督是否可以参考上述模式？是否可以进行个案监督？这个问题值得深思。

　　三是人大对监察委既要监督更要支持。监察权由人大立法赋予，主要人员由人大选举产生，监察委是代表人民对国家机构实施监督的法定主体，是党的意志与人民意志高度统一的体现，对监察委进行监督是人大法定权力，但支持监察委监察开展工作更是人大法定义务，人大有能力、也有信心支持好监察工作。首先，人大机关应以身作则，机关干部自觉接受监督，为其他机关人员树立榜样；其次，将人大监督与监察监督相结合，代表视察或者专题询问等人大监督开展时可邀请监察委人员参与，人大监督中发现问题可及时移送监察委处理，监察委查实的违法人员及时提请人大及其常委会罢免或撤销；最后，监察委也要主动寻求人大支持，对监察过程中发现的共性问题，可提请人大开展监督，对于需要立法的项目，可及时向人大提出立法建议。

　　四是对监察委的监督更应侧重法律监督。2015年3月，傅莹在十二届全国人大三次会议记者会上将人大监督概括为宪法监督、法律监督、工作监督三类,同时指出，宪法监督的核心是要保证所有的法律法规要与宪法保持一致，法律监督主要手段包括执法检查、备案审查等，工作监督的方式方法包括听取和审议“一府两院”工作报告以及专题询问和质询等。监察委作为具有类司法机关性质的机构，从试点的情况来看，其多项权力诸如留置、查封、扣押、冻结等涉及公民人身、财产，因此人大对其开展监督，在对其工作成效进行监督的同时，更应当对其落实《国家监察法》以及《刑事诉讼法》等相关法律法规的情况进行执法检查，关注其是否依法履职，是否在法律的框架内行使权力，以此人大才能有效监督监察委既全面履行法定职责，又不失位、越位，对公民人身、财产权利造成侵犯。