陈聪艺

　　引  言

　　创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是人大依法履行职权的必然要求。新的时期新的形势不断给人大工作提出新的课题，同样也给人大司法监督工作提出新的要求。依法对司法工作实施监督，作为各级人大及其常委会监督工作的重要组成部分，是司法权正确运行的重要保证。党的十八大报告指出 ：“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用；加强对‘一府两院’的监督。”可见，强化人大司法监督已成为一项政治任务，同时更是一项艰难卓绝的法治建设重任。在发展不平衡、矛盾日益凸显的社会背景下，如何按照监督法的要求开展监督，保持人大监督与司法独立之间的平衡，做到既不失职，又不越权，满足人民群众对司法需求的新期待，是亟需各级地方人大常委会研究解决的问题。

　　经过多年不断地探索和实践，人大司法监督工作虽然取得了重大成就和进步，然而另一方面尚需看到，在人大及其常委会的职能格局中，人大司法监督职能的发挥还不够充分，与中国特色社会主义司法制度的理想要求之间尚存距离，也难以满足司法实践对人大监督提出的诸多要求。为破解司法监督难题， 2016年10月28日，厦门市十四届人大常委会第三十九次会议表决通过了《厦门市人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决定》（以下简称《决定》）。厦门市第十四届人大常委会党组书记、主任郑道溪指出，出台“决定”，是本届市人大常委会一项重要创新工作，是人大监督精准化、规范化的一项重要举措，对于开创地方人大司法监督工作的新局面，维护司法公正，具有重大意义。

　　一、当前地方人大司法监督存在的困难和问题

　　（一）监督理念相对滞后

　　监督理念是人大司法监督制度的灵魂，人大司法监督制度能否产生出理想的效果，能否真正、切实地发挥作用，关键取决于监督理念的正确与否。目前支配人大司法监督的理念主要有四点偏颇 ：一是在监督的价值目标上倾向于追求实体正义，而对于程序正义，包括程序公正与司法效率则关注较少。不仅如此，在司法宏观、整体问题上所投入的关注也较在司法微观、个体问题上所投入的关注要少；二是在监督的主动性上尚有欠缺，对监督事项的提出，一般都是以司法机关为主，人大及其常委会仅仅对司法机关提出的专项报告等进行被动的审查和监督，很少体现出人大监督对司法的引领作用；三是在监督和支持的关系上偏重于监督，相对忽视了对司法机关依法独立行使司法权的支持与保障；四是在事后监督与事中监督的关系上偏重于事后监督，对事中监督则相对不够重视。

　　（二）监督手段较为软弱

　　根据《宪法》和《监督法》的规定，地方人大及其常委会对于司法工作的监督可以采用多种手段，包括听取和审议人民法院和人民检察院的专项工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等 7种方式。不同的监督对象和监督内容，需要采用不同的监督手段，同时这些监督手段相互之间还可以转化。在这些监督手段中，人大常委会目前大多倾向于适用较为温和、相对缓和的监督手段，比如听取专项工作报告、执法检查以及询问等等，而对于较具刚性的监督手段，如提出质询案、实施专门问题调查以及提出撤职案等，则较为少用，有的甚至闻所未闻，根本未曾采用过，比如提出撤职案等。这些监督手段的选用，在一定的历史阶段，尤其在《监督法》刚刚颁行后的短时间内，人大司法监督工作可以说尚处在“试水”阶段，是比较合理的，也是较为明智的。但在《监督法》颁行相当一段时间后，尤其是在当前，司法公正和司法权威亟待人大监督司法有所提升和发展，如果仍旧停留在表象化、形式化、空洞化的阶段，则难以满足司法实践的需要，同时也不利于人大及其常委会深化拓展其各项职能。因此，笔者认为，目前应采用较刚性监督手段强化推进人大司法监督工作。

　　（三）监督的规范化程度较低

　　人大司法监督是对具有最高权威性的监督权的运用，其监督的规范化程度直接关系到监督的效果以及为监督所影响的司法的效果。监督的规范化程度低，监督缺乏最低限度的章法，必然影响监督的效果和监督的权威，必然会导致监督流于形式而难以深入到司法的实质层面，从而难以对司法产生应有的监督作用。目前地方人大司法监督的规范化程度低，不仅表现在对监督事项和监督手段的选择上，同时还表现在监督机制尚未形成一个有约束力的规范体系上。这样就不可避免地出现监督的随意性、监督无序、监督失范乃至滥用监督权限等弊端。在这方面，其原因固然与立法尚不健全有关，但最为重要的是在人大监督司法上尚缺乏一整套有效的制度体系，包括人大监督的启动机制、调查机制、民意收集机制、监督准备机制、监督措施确定机制、监督反馈机制、监督整改机制、监督评估机制、监督责任机制、监督跟踪机制、监督手段转换机制、监督与其他执法手段的衔接机制以及自我监督机制等涵盖人大监督司法全流程的各种必要的监督机制。

　　　二、厦门市出台《决定》的背景及其必要性

　　上述地方人大司法监督存在的困难和共性问题，也是厦门市人大常委会开展监督司法工作的制约瓶颈。一直以来，为了维护司法公正，厦门市人大常委会进行了许多探索和创新，积累了一些经验和做法。但客观地讲，在对司法工作尤其对“三院”（含厦门海事法院）的司法工作如何有效开展监督的问题上，始终感觉力所不逮，对司法的监督容易停留在宏观的面上，很难一针见血，入木三分。笔者认为，应当推动人大司法监督走向精准化、规范化之路，切实解决一些制约监督效能充分发挥的因素和问题。

　　目前，我国还没有系统的关于司法监督方面的法律可以遵循,有关监督方面的规定散见于各单项法律法规中,难以使人大司法监督工作规范化、制度化，各地人大对如何做好这项工作都在探索中。有的担心违法越权而不敢大胆工作,司法监督只是一般的听听工作汇报,常委会组织的视察、检查有的流于形式;有的对这项工作特别是个案监督工作感到无所遵循、难度较大而难于进行;少数地方监督工作力度较大,但难以把握“尺度”又容易引起一些不同意见,有越权的嫌疑。

　　这些年来，厦门市人大常委会不断在司法监督方式、监督方法方面开展了一些创新和探索，例如于2010年12月出台了加强人民检察院法律监督工作的决议。但是，也存在一些影响监督效能发挥的因素，具体表现在：与监督对象之间存在信息不对称、监督手段运用不够有力、监督程序不够规范、监督效果不够理想等。与此同时，涉诉信访量仍不少，司法不公问题依然存在，人民群众对加强监督司法工作有很高期待。监督法实施以来，河北、山西、广州市、武汉市等省、市先后出台加强人大常委会监督司法工作的法规或者规范性文件。

　　在此背景下，通过借鉴外地经验，总结人大司法监督实践，出台决定，加强地方人大常委会对司法工作的监督，是十分必要，也是可行的。这有助于提升人大监督司法工作的精准化、规范化水平，破解当前监督司法工作中存在的难题和薄弱环节，监督和支持司法机关依法独立行使职权，增强人大常委会监督司法工作的实效，维护司法公正，为再上新台阶、建设新福建提供更加有力的法治保障。

　　经厦门市人大常委会主任会议研究决定，制定“决定”列入2016年市人大常委会工作要点，安排由内司委负责起草《决定（草案）》。2016年初，厦门市人大内司委即着手收集了相关资料，包括司法体制改革以及人大常委会监督司法工作的规范性文件，组织进行学习研究。之后，厦门市人大常委会分管领导带内司委、信访局和市中级人民法院、市人民检察院、厦门海事法院、市公安局有关负责同志赴哈尔滨、河北、武汉学习考察。在此基础上，起草了《决定（草案）》，分送各有关单位征求意见。此次形成的草案稿几乎涵盖了全国各地开展人大司法监督的各种刚性手段，还融入了厦门市在实践中的一些创新做法。

　　　三、《决定》改进人大司法监督的“三个重点”

　　（一）法律监督深入化

　　应当加强对地方司法机关出台的司法规范性文件和指导性文件的监督。各地司法机关虽无制定司法解释的权限，但它们可以根据审判需要制定各种规范性文件和指导性文件，这些文件对司法的实际活动均会产生影响，甚至成为实质性裁判的根据，有相当一部分造成司法不公的案件，乃导源于此。因此，地方人大常委会应当将此类规范性文件和指导性文件纳入监督范围。此外，地方司法机关还会发布指导性司法案例，这些案例也起到一定的裁判准则作用，因而也应当对此加以司法监督。

　　加强对同案不同判问题的法律监督。同案不同判往往是引发人们对司法抱怨的重要原因，人大常委会应当根据司法中出现的同案不同判的严重问题，就裁判尺度的同一性问题进行司法监督 ；并且要通过这种监督，完善司法机关对各类案件的裁判和监督的规范性标准。应当主要针对程序正义的要求，结合司法改革和审判改革的最新动向设定专题进行法律监督。如公益诉讼、起诉权保障、阳光司法、裁判文书说理与查阅、诉访分离、执行难、法律援助、恶意诉讼、执行监督、程序监督、调解监督等。

　　（二）工作监督常态化

　　对司法机关的宏观监督、整体监督与方向性监督，应当始终关注司法机关在司法改革上的进程与动向，主动引导司法机关在宪法和法律框架内进行司法改革，并且要密切注意各地方司法改革与中央司法改革以及最高司法机关司法改革在原则和精神上的一致性，保持其改革方向上的正确性。应当重点将人大对司法的工作监督置于宏观层面和整体格局之上，监督其司法职能是否得到有效、全面的发挥，监督其司法资源是否根据实际需要进行科学合理配置，监督其司法机制尤其是司法管理机制是否符合公正与效率的标准和要求。

　　地方人大对司法的工作监督主要应表现在这方面，这也是将人大监督与检察监督以及司法机关内部监督区别开来的重要方面。对司法机关重要的工作制度进行监督，包括对审判委员会、检察委员会的工作机制，检察长列席审判委员会的制度，以及诸如合议制、回避制、公开审判制、二审终审制等基本的诉讼制度，对立审分离、审执分离、审监分离、案件管理等机制，对司法权能的专业化分工等，进行人大司法监督。这些制度对司法结果的产生影响较大，而包括检察监督在内的其他监督形式往往难以涉足，由此造成的监督空白由人大常委会来填补是较为适合的。

　　对司法机关与外部相关部门进行联接或衔接的机制和制度进行监督。比如对司法机关与社会群众相关联的人民陪审员制度和人民监督员制度以及其他类似名目的咨询制度等进行监督，对行政执法与司法活动相衔接的制度和机制进行监督，对各种案件协调制度进行监督，对司法机关上下级关系中的请示汇报以及一体化制度进行监督，对保障司法机关相对独立行使司法权进行监督，以排除各种影响司法权独立行使的不当因素。

　　（三）人事监督实质化

　　对任职资格的审查应实行实质审查原则。应当在坚持党管干部原则的前提下，改变目前这种人事任免走过场的现象；这种现象的存在，对人大及其常委会权威的强化非常不利。改变这一现象的基本途径就是对人事任职资格进行实质审查，而非简单地停留于形式审查。实质审查主要体现在任职之前。在任职之前，也就是在人大常委会举行会议之前的一段时间，应当将需要提请任命的人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员等的基本情况向人大常委会的委员公开。特别是作为以办案为中心的司法机关，应当将拟任命人员的办案情况向人大常委会组成人员公开，让常委会组成人员对拟任命人员的工作情况（主要是办案情况）有充分的知情权。

　　同时，还要加强对任职后的监督、考核、述职述廉等监督活动。人大及其常委会对于人事任免权的行使，对每一位任职人员都必经而且也只有一头一尾的表决（选举），但是对于中间部分，也就是任职期间，人大及其常委会的监督不能缺失。如果中间的监督全然空缺，这实际上无异于放弃了人大及其常委会对于人事问题的监督权，所谓的人事监督已不复存在了。这种状况的存在，对人大及其常委会行使整体的监督权是极为不利的。因为无论是法律监督抑或工作监督，如果不能恰当地落脚到人事监督之上，则一定是疲软乏力的。唯有通过人事监督，才能真正使法律监督和工作监督落到实处，并产生应有威力。因此，人事监督应当实行实质化、精准化，改变人大常委会在人事任免上“橡皮图章”的形象。

　　　四、《决定》所要正确处理的“四个关系”

　　（一）处理好监督性支持与支持性监督的关系

　　人大司法监督，目的是为了司法公正与司法权威，而这与司法机关本身的目的是一致的，在此意义上说，监督本身就是最大的支持。除此以外，人大司法监督所提供的支持还主要表现在这样几个方面 ：一是通过对行政干预的监督实现对司法的支持 ；二是通过对诉访分离的监督实现对司法的支持 ；三是通过对检法冲突的监督实现对司法的支持 ；四是通过社会矛盾化解以及大调解机制的建设实现对司法的支持 ；五是通过经费、人员配置等监督实现对司法的支持 ；六是通过民意信息的收集实现对司法的支持。

　　（二）处理好法律监督、工作监督和人事监督之间的关系

　　法律监督、工作监督和人事监督基本上涵盖了人大监督司法的主要内容。就其关系而言，一方面它们是人大监督司法的并存的三种形态，在使用时究竟采用哪种形态，由人大及其常委会视具体情形加以抉择。在这三种监督中，法律监督和工作监督的弹性相对较大，可选择的制度空间较为宽广，而人事监督则较为刚性和具体，也因此将产生较好的监督效果，也最为重要和关键。

　　因此，在这三种监督形态中，应当以人事监督作为最终的保障机制，法律监督和工作监督最终都因有可能转化为人事监督而获得相应的权威性和有效性。当然，人事监督不是目的，目的在于改进司法工作，而这又需要通过法律监督和工作监督达到其目的。这说明，法律监督和工作监督既可以相互转化，也可以转化为人事监督，人事监督也可以发展成为法律监督和工作监督。监督形态的这种并存性和可转化性，不仅能使它们各自产生应有的监督效应，同时也能产生人大监督司法的综合效应，从而实现监督力量的最大化。

　　（三）处理好引导性监督与事后性监督的关系

　　与其他监督形式有所区别的是，人大司法监督不仅可以对既成的司法状态进行矫正性或纠错性法律监督，而且可以提前进行司法决策，引导司法机关有重点地、有针对性地开展司法工作。人大及其常委会在监督司法中，不仅要指出过去的成绩和存在的问题及不足，同时还要对其将来的工作安排及设想提出建议和主张，司法机关据此需要修改其工作报告或专项报告，此一修改后的报告通过后即成为人大监督的基本依据。这种监督便又构成了事后性监督。由此可见，引导性监督和事后性监督对于人大司法监督来说具有同等的重要性，一定意义上甚至可以认为，引导性监督较之事后性监督更为重要，也更加佐证人大监督司法的独特性和不可替代的特性。为此，需要注意两点 ：

　　一是构建好司法监督信息平台，使人大及其常委会能够最大限度地、也最为及时地获知和掌握司法机关的各种信息 ；二是要善于将人大的立法权或决策权与司法监督权有机地结合起来，在决策中监督，在监督中决策。

　　（四）处理好检察监督与人大监督之间的关系

　　在人大司法监督的制度构建中需要妥适解决的另一个问题是，如何处理人大监督与检察监督的关系。人大监督与检察监督的关系最为密切 ：人大监督司法中不仅涉及对检察院的司法监督，而且还涉及对审判机关、侦查机关以及刑罚执行机关等的司法监督，这就造成在监督司法的对象上，人民检察院的法律监督除对自身的监督属于内部监督外，其他的方面与人大司法监督呈现出竞合现象。当然，二者的区别也是非常明显的：监督的层次不同；监督的性质和属性不同；监督的范围和对象不同；监督的方法方式不同；监督的效力不同；监督的救济不同，等等。然而更需关注的则是二者之间的界限和互动关系。笔者认为，检察机关通过对个案所实施的法律监督，为人大司法监督提供更为丰富的素材和进一步实施权力监督的前提和基础。人大监督与检察监督虽然分工有所不同，但二者交错运行，由此产生出监督的合力，同时也避免监督越权现象的发生。在此意义上说，人大对检察院的监督，便属于“对监督的监督”。

　　检察机关的法律监督如果不得其力，人大及其常委会对检察院的监督便会实施权力的监督。可见，人大司法监督处在双重的制度格局之中：一方面，人大司法监督在《监督法》的规制下直接地发挥监督作用；另一方面，人大及其常委会也通过对检察机关的监督间接地发挥监督作用。人大司法监督的这种特点，不仅来源于其监督领域的广泛性，同时更与其最高的监督制度位阶相关联，由此也为人大监督司法充分地发挥作用奠定了坚实的基础。

　　　五、《决定》增强监督实效的“五大亮点”

　　（一）建立了司法机关重大事项报告

　　《决定》第六条明确规定，司法机关应当及时向常务委员会报告下列重大事项：

　　1、贯彻执行宪法、法律、法规、上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的重大措施；

　　2、履行审判和检察职责的重大工作部署；

　　3、实施司法体制改革的方案；

　　4、市人民代表大会选举、常务委员会任命的司法人员因犯罪被追究刑事责任的情况；

　　5、司法过程中发生的重大暴力抗法事件及处理情况；

　　6、违法办案责任追究情况；

　　7、承担具有重大社会影响的国家赔偿责任情况；

　　8、根据法律、法规规定或者常务委员会认为需要报告的其他重大事项。

　　上述八类重大事项，司法机关应及时报给常务委员会，以便人大常委会及时掌握司法工作情况，解决监督信息不对称的问题。

　　（二）建立了司法文件报送制度

　　《决定》第七条规定，司法机关制定的下列规范性文件，应当自印发之日起三十日内报送常务委员会：

　　1、与审判、检察工作机制相关的文件；

　　2、管理和考核司法人员的文件；

　　3、常务委员会认为需要报送的其他文件。

　　该规定明确了司法机关应当报送的规范性文件的范围以及报送时限，加强了人大常委会对司法规范性文件的监督，是推动司法公开的有力举措。

　　（三）建立了办案质量评查报告制度

　　《决定》第八条规定，司法机关应当加强办案质量评查工作，并及时向常务委员会提交评查情况报告。对司法机关办理的案件，常务委员会也可以要求司法机关开展专项评查，司法机关应当在规定时间内报告评查情况。常务委员会根据工作需要，决定是否安排听取和审议。常务委员会听取和审议司法机关办案质量评查情况报告前，内务司法委员会应当就评查情况报告的有关事项组织调查研究，可以指定评查，或者采取调卷抽查的方式组织专业人员对已办结案件进行评查，形成调查报告提交常务委员会供审议时参考。

　　监督法实施后，一些地方人大在实践中对涉及具体案件监督的探索变得谨慎，因为担心监督“越权”，而不愿接触到具体案件，往往趋向于原则性监督和抽象性监督。但是，正如马克思哲学中“个性”与“共性”的关系，“共性”离不开“个性”，司法工作中具有普遍性、倾向性的问题，都在存在于一个个具体的案件之中，如果脱离了具体案件，则意味着无法真正发现“个案”背后反映的普遍性问题，更无法挖掘司法不公的深层次症结。同时，建立在关注具体案件基础之上的许多刚性监督手段（如质询、罢免等）也都难以启动，这样势必影响到司法监督工作的有效实施。

　　该规定正是立足当前人大司法监督不接触具体案件、不了解办案情况的困难，从制度上破解“司法监督难”，是人大司法监督方式的一种创新。借助对已办结案件的质量评查，评查人员依据统一的评查标准和尺度通过对被评案件进行全面系统的检查、分析，并以此作出案件质量优劣的最终评价。同时，经过评查，发现办案中带有倾向性、共性的问题，进行分析和整改，可以有效引导办案机关树立务实、科学的办案观，着力提高业务素质和办案质量，逐步实现社会公平与正义这一司法的终极目标。从外地实践上看，河北、武汉市等地通过建立办案质量评查报告制度，组织开展案件评查工作，也取得了良好效果。

　　（四）建立了司法人员履职报告制度

　　《决定》第十四条规定，常务委员会可以要求其任命的司法人员报告履职情况。履职情况报告包括下列内容：

　　1、履行法定职责的情况；

　　2、廉洁自律的情况；

　　3、存在问题以及改进措施等情况。

　　司法机关提请常务委员会任命司法人员时，应当将拟任人员近三年来工作情况包括办案情况，报常务委员会人事代表工作室。

　　该规定将工作监督和人事监督有机结合起来，明确了人大常委会可以要求其任命的司法人员报告履职情况，并且详细罗列了履职报告的三项主要内容。值得提出的是，该规定还将履职报告与人事任免工作有机结合起来，要求司法机关提请任命司法人员时，应当将拟任人员近三年来工作情况包括办案情况，报常务委员会人事代表工作室，有力保障了常委会组成人员在人事任免上的知情权。

　　（五）建立了人大司法监督工作与检察机关法律监督工作的衔接机制

　　《决定》第十八条、十九条、二十条规定了常务委员会和检察机关的工作衔接机制。对市人民检察院发出的法律监督文书，有关机关未按规定处理的，市人民检察院应当及时向常务委员会报告；市人民检察院应当将法律监督文书以及有关机关的采纳、纠正情况，形成年度报告，报送常务委员会及内务司法委员会。这些规定既有利于人大常委会掌握检察机关法律监督工作情况，监督和支持检察机关依法全面履行法律监督职责，也有助于形成人大常委会和检察机关的监督合力，共同破解“法律监督难”的问题，提高监督实效。

结束语

　　笔者参与了《决定》的调研、起草、出台的全过程，作为多年从事人大司法监督的工作人员，深感人大监督任重道远、“做虚容易、做实不易”。当前，人大司法监督工作面临着诸多困难，应当立足问题，找准抓手，健全机制，走出一条地方人大的精准监督、规范监督之路。厦门在这方面的探索与实践，借此次省人大常委会课题调研之平台，与各兄弟市做一交流，现将《厦门市人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决定》附在文后，恳请指出不足之处，为后续完善提宝贵意见。