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县区人大常委会行使重大事项决定权的实践探索及完善

 
来源:厦门人大
      
2017-11-06 09:07:00
      
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  思明区人大常委会课题组 林琼

  重大事项决定权是宪法和法律赋予各级人大的一项重要法定职权。依法行使重大事项决定权,是实现重大决策民主化、科学化、法治化的重要途径,是人民当家作主的直接体现。但是相较于立法权、人事任免权和监督权而言,重大事项决定权的行使还处于一种“沉睡”状态,其作用的发挥还远未到位。本文旨在在总结分析各地县区人大常委会重大事项决定权行使的经验教训基础上,对于推动完善县区级人大常委会这项权能的行使做一些深入思考。

  一、重大事项决定权行使的实践探索

  鉴于宪法和地方组织法对于重大事项决定权的规定过于概括笼统,缺乏可操作性,全国有28省(直辖市、自治区)都制定了关于讨论重大事项决定权的地方性法规、条例和文件,很多市、县(区)区人大也制定了相关的细则。2012年,思明区人大常委会也积极进行探索,制定出台了《思明区人大常委会讨论决定重大事项的规定》(下面简称《规定》),对重大事项进行了界定,以此作为人大常委会行使重大事项决定权的重要依据。在《规定》中,我们对于应当报告的重大事项的范围,可简要分为“议而必决”和“议而可决”事项,集中体现在:“第三条 本行政区域内的下列事项,应当提请区人大常委会审议,并由区人大常委会作出相应的决议或者决定:……(列举了十三项)”和“第四条 本行政区域内的下列事项,应当向区人大常委会报告,区人大常委会可以提出意见、建议,必要时可以做出决议、决定……(列举了十五项)”。尽管各地对重大事项的范围进行了细化,扩大了重大事项的广度,增加了重大事项的内容,但囿于主客观原因,效果并不理想。总结分析县区人大常委会行使重大事项决定主要体现以下这四个特点,即“四多四少”:

  (一)批准性事项决定多,自主性事项决定少。大致可以将重大事项分为两类:一类是批准性的决定重大事项,此类重大事项的决定是由法律明确规定的,包括批准“ 一府两院” 工作报告、“十三五”规划、国民经济和社会发展计划报告、财政预决算等以及办理议案、召开大会、接受代表辞职、许可对个别代表采取强制措施等;另一类是自主性的决定重大事项,此类是指法律没有明确规定,而是由人大及其常委会自主行使的重大事项决定权,简要地说就是本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化等领域的重大事项。广义的重大事项决定权应该包含上述两类,而狭义的重大事项决定权则专指后者。我们的研究和工作的重点也是着眼于后者。而在各地县区人大的实践中,由于法律没有规定自主性的决定重大事项,行使重大事项决定权大部分是批准程序性事项。

  (二)被动决定的多,主动决定的少。虽然各地县区人大对重大事项做了细化,但是具体到实践操作中,由于对重大事项的理解有很强的主观性,因主观理解而导致的差异无法用统一标准予以明晰,客观上甚至会导致一些议题被临时动议。就“一府两院”等提出主体而言,其提请讨论决定的事项可能存在随意性,比如,对于一些符合本部门利益的重大事项,有关部门则可能快速报告并要求审议通过;对于一些不符合本部门利益的重大事项,有关部门则可能暂缓报告甚至不报告。就县区人大常委会这一决定主体而言,对于是否属于重大事项很大程度取决于有关领导或者工委负责人的主观理解,这些都使得重大事项决权的行使处于被动地位。

  (三)高票通过的多,真正审查的少。涉及全区的重大规划,一般是市委或者区委的决策部署,而具体的编制和执行是政府,人大工作强调的是坚持党的领导、围绕中心、服务大局,强调是要跟党委、政府同心,因此对于此类议案的审议,往往唱赞歌的多,提意见建议的少。而涉及程序性批准的重大事项,则很少会提批评意见。甚至有个别地方政府为了匆忙上马某一重大项目,按照规定提请同级人大常委会审议通过。由于提请时间仓促,地方人大常委会根本没有时间对该项目进行调研论证,对于这些临时性的议案,为了体现支持中心工作,人大常委会也只能硬着头皮草草通过。

  (四)做出决议决定的多,事后跟踪督查的少。在重大事项决定上,更多关注的焦点在重大事项议案的提出和审议,决定前热情比较高,通过后的实施情况跟踪督办往往不够到位,推动决议落实的举措不够有力,即便对部分决议的决定执行情况进行跟踪督办,效果也不够理想。究其原因,一是人大的决议质量不高,内容比较原则,“一府两院”执行的难度大; 二是没有明确的责任追究制度,当“一府两院”不执行或不认真执行人大决议的问题时该如何追究责任,《规定》第十三条“有关机关对区人大常委会关于重大事项的决议、决定拒不执行或者拖延不办的,区人大常委会可以依法组织询问、质询和特定问题调查”,第十四条“……不执行或者规定期限内不报告执行情况的,责令改正;拒不改正,依法追究主要责任人的责任”,而这个主要责任人的责任到底是什么,现行的法律也没有作出明确规定。再加上人大决议执行的反馈机制还不够健全,导致人大的决议难以真正发挥指导实践、推动工作的作用。

  二、重大事项决定权行使困境的原因分析

  导致重大事项决定权行使陷入困境的原因很多,但主要集中在以下几点:

  (一)重大事项规定不明细。实践中最大的困难的就是究竟什么是重大事项,哪些算是重大事项,重大事项的范围怎么界定,宪法第104条“讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”,组织法第44条第4、5款“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项; 根据政府的建议, 决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”,这样的条文内容原则、抽象、不易操作,实践中人们常用“事关全局”“根本性的”“长远的”“人民群众普遍关心的”来定义重大事项,而这种理解又带有倡导性、鼓励性、号召性,外延定义模糊,过于强调面面俱到,没有突出重点、抓住要害,没有具体指向,是缺乏实质性、针对性、可操作性。大部分县区地方人大常委会虽然制定了重大事项决定权的细则,但是内涵仍然不够明确、具体、规范,列举的各项内容没有明晰逻辑关系,外延也不周全,导致人大其常委会、“一府两院”理解上的困难,甚至对同一重大事项的理解也常常出现不一致的情况。

  (二)权力运行机制不顺畅。从目前来看,“党委领导、人大决定、政府执行”的权力运行机制还没有完全理顺,长期以来形成“党委决策、政府执行”的决策模式有很大的惯性,尤其在县区这级,党委居于核心领导地位,一些本该由人大决定的重大事项,却常常是由党委直接决定、党委和政府共同决定抑或通过县区四套班子成员会议集体决定,要么避开了经由法定程序将党委意图转变成国家意志的立法过程,要么只是是通过人大的程序使其合法化,并不是能真正发挥人大决定重大事项的职能。这种行权模式的直接后果,人大关于重大事项的决议决定只是程序性需要,很难有突破性、实质性的进展。因此,要充分有效行使重大事项决定权,就有必要对这三种权力体制进一步加以明确并合理划分其权限。

  (三)自身建设有不足。近年来,中央和地方党委陆续出台关于加强地方人大工作和建设的文件,对地方人大常委会加强自身建设提出了新要求。但是就县区人大常委会而言,无论是思想认识还是队伍建设,都比较薄弱。一是思想上有顾虑,有些人大常委会组成人员担心重大事项讨论、决定多了,会被认为是在向党委要权、和政府争权,生怕分寸拿捏不准就会越权,给政府添麻烦,不愿行使这项权能。二是专业力量有不足。县区人大常委会在编制员额上较少,各工委除了主要负责人外,没有工作人员,“两人一委”或“一人一委”的现象很普遍,同时缺乏关于法律、财经、社会等管理方面的人才,没有时间没有精力也没有能力组织高质量的调研论证,底气不足,不敢行使这项权利。

  三、重大事项决定权行使的路径探析

  重大事项决定权的高质量行使,是国家治理法治化的重要内容,要从推进国家治理体系和治理能力现代化、更好地发挥人民代表大会制度作用的角度来思考重大事项决定权的相关问题,从大局着眼、从规范着手,认真弹好以下这“三步曲”,着力破解重大事项决定权行使的困境。

  (一)为什么决定——理顺权力运行模式

  人民代表大会制度是党领导人民当家作主的根本政治制度,坚持党的领导是各级人大履行职权的生命线,人大工作要把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来,要行使好重大事项决定权就必须处理好与党委决策权、政府行政决定权的关系,做到目标一致、各司其职、互相支持、协调配合。厘清了这三者关系,自然也会消除了人大行使决定权的思想顾虑。一是要处理好与党委决策权的关系。要从党内法规上明确地方党委决策的权限与功能,并在程序上与国家权力机关的决定、行政机关的执行相互衔接,尊重和发挥各个国家机关的职能作用,善于通过国家权力机关来领导人民治理国家。党委决策是人大确定重大事项的政治依据、指导原则和行动方向,要始终把重大事项决定权的行使置于党委的领导下。人大对党委的重大决策部署,要主动地有所“呼”、有所“应”,通过法定程序及时转化为人大的决议决定。县区人大常委会党组要发挥领导核心作用,要建立健全向党委请示汇报制度,把执行党委决策和依法履行职责结合起来,使党的决策部署转化为国家意志的法治途径更加畅通。二是要处理好与政府行政决定权的关系。政府要尊重并依法执行人大及其常委会作出的决定、决议,人大行使重大事项决定权,是代表人民管理国家事务的体现,不是要对行政工作进行直接干预。属于政府行政权范围的事项,政府可自行履行,人大不得代为履行; 应由人大讨论、决定的重大事项,政府不能以“提高效率”为由,自行决定,要按照法定程序提交人大进行讨论、决定。人大及其常委会可以予以撤销或者督促政府自行撤销其越权或者非经法定程序做出的重大决策。政府对某一事项拿不准是否自己决定要交由人大讨论时,应及时听取人大意见。

  (二)决定什么——科学界定重大事项的范围

  如何界定重大事项,这既是个理论问题,也是实践问题,要从本地实际出发,建立健全、细化完善县区人大常委会讨论决定重大事项决定权的规定,科学界定重大事项的范围,采用原则规定、具体列举和兜底条款相结合的方法是比较具有可操作性。在界定过程要突出“大”,就是突出那些全局性、根本性和长远性,要突出“重”,就是要突出动态性、时效性和区域性。在厘清重大事项性质概念的基础上,按照以下三类列出重大事项清单,第一类,议而必决事项,即应当提请人大常委会审议并由常委会会议作出决定的事项;第二类,议而可决事项,即应当向人大常委会报告、常委会视情作出决定的事项;第三类,报告知情事项,即报告人大常委会知晓的一般重大事项,让人民知情。类别不同,重大程度和提交目的不同,人大对其的研究处理方法不同。

  在此基础上,可以借鉴甘肃省重大事项“年度清单”制度。根据县区政府对政府工作报告和五年发展规划任务分解、落实市委重大决策部署和其他重要工作任务分解的情况,结合人大对重大事项提交的工作要求,每年初由政府开列重大事项“年度清单”,经区委同意后,列入人大常委会工作实现。

  (三)怎么决定——规范决定的程序

  一是规范启动程序。明确有权提出重大事项的主体范围,除组织法第四十六条规定的“本级人大常委会主任会议、本级人大各专门委员会、一定数量的本级人大常委会组成人员”,“一府两院”也应纳入主体范围,同时也可以考虑将一定数量的代表纳入。设定初审程序,可以由主任会议进行初步审查并决定是否列入常委会会议审议议题。其中,对与人民群众生活相关的重大事项,要充分考虑并保障公众的知情权,要在程序上予以保障。除了非常紧急的事项的临时动议外,一般应于人大常委会会议举行前一个月提出,以便为人大常委会组成人员审议或调查留下充裕的时间。二是规范调研程序。对拟决定的重大事项,人大常委会组成由常委会有关委室、政府相关部门、有关社会机构、部分专家学者和人大代表共同参与的调查组,对其进行充分的视察调研论证,广泛听取各方面的意见,形成调研报告,并拟出决议、决定草案稿。三是规范审议决定程序。主任会议要对报告的合法性、必要性和可行性进行审查后决定是否提交人大常委会会议审议。常委会会议审议时,由报告提出机关到会汇报情况并作出说明,常委会有关委室报告调查情况。对常委会组成人员意见比较一致的,可在当场进行表决;对分歧较大的,可让报告提出机关根据组成人员的意见进行修改后,提交下次常委会会议再次审议。人大常委会对重大事项作出决议、决定后,应及时予以公布。四是规范督促检查程序。在决议、决定执行过程中,把行使重大事项决定权与监督权、人事任免权结合起来,综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、视察等多种监督手段,推动决议、决定得到正确有效执行。对执行不力的部门和单位,责成其向主任会议或常委会会议作出说明,并由常委会对其进行督办。督办后仍不见成效的,可启用询问、质询、特定问题调查等更严厉的监督手段。同时,通过新闻报道、召开情况通报会等形式,及时宣传决议、决定执行情况,发动全社会的力量,共同推动决议、决定的落实。

  人大及其常委会是行使重大事项决定权的主体,人员配备和

  业务素质,直接关系到决定权能否正确、有效行使。县区人大及其常委会要不断加强自身建设。适当吸纳一部分具有法律、经济、管理等专业背景或实践经验的专家干部进入人大常委会组成人员队伍(或者成立专门委员会),进一步优化组成人员的知识、年龄结构,逐步提高专职人员的比例,不断提高议决者的整体素质。优化常委会及机关干部的知识结构、专业结构和年龄结构,尽量选派年富力强、精通业务的专门人才充实人大的各级领导岗位,提升人大工作的专业水准。同时要加强学习培训,提高政治素养、政策水平和讨论决定重大事项的能力,保证在决定大事中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。

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