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人大加强对法院司法监督的路径思考及对策建议

 
来源:厦门人大
      
2017-11-07 09:39:00
      
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苏小聪

  在深化改革和全面依法治国的时代背景下,如何有效加强人大对法院的司法监督,建设公正、高效、权威的社会主义司法制度,让群众在每个案件中感受到公平正义,是各级人大及其常委会应当加强调研思考、依法改进履职的一项重要课题。本文从当前的司法乱象出发,进一步查找人大对法院司法监督存在的问题,梳理监督思路,并提出对策建议加以解决。

  一、聚焦乱象:法院司法不公的表现形式

  随着经济社会的不断发展,人民群众法律意识的不断增强,群众对于司法公正的期待逐年攀高,司法公正是群众最关心的社会热点问题之一。但从我国目前的司法实践来看,确实存在着一定的司法不公正的现象,按其表现内容及形态大致可以划分以下几个方面。

  (一)诉讼程序 

  在我国一直以来都存在着“重实体轻程序”的现象,法院工作人员在工作中经常容易忽视程序法的规定,使得当事人本应享有的诉讼权利得不到应有的保护,从而导致了一些司法不公现象的发生。即使案件处理结果是正确的,但因程序的瑕疵,当事人也感受不到司法的公正。典型的事例如应当立案而不予以立案,应当送达的法律文书未送达。特别是实践中常见的案件多次延期审理的情形,延期的理由、期限等未能及时送达当事人,导致当事人对诉讼进展情况不清楚,容易产生各种猜想,对法院工作也渐渐抵触和不信任。事实上,巧借各种名目拖延审理在实践中普遍存在,其本质上就是变相的超时限审理,严重损害当事人利益。

  (二)实体判决

  在实体法适用方面,除造成冤假错案和枉法裁判外,社会对法院判决不公主要的诟病在于同案不同判,同一类型的案件在不同法院或同一法院的不同时期会得出不一样的判决结果,加之于判决说理又不充分,不能对区别判决进行有效的说理释疑,严重损害了司法的权威和公信力。

  (三)执行阶段

  执行是法院判决兑现的重要环节,关系司法公正的最终实现。执行阶段,群众反映的主要是消极执行、选择性执行、乱执行、执行不廉、作风不正等现象。消极执行,包括拖延立案,拖延查询、查封、扣押、冻结、处置财产,拖延发放兑现执行款物等问题。选择性执行,主要是挑选案件、选择督办、区别采取执行措施等问题。乱执行,包括明显超标的查封、扣押、冻结财产,违规执行案外人财产,违规评估、拍卖财产、以物抵债,隐瞒、截留、挪用执行款物,违规纳入、删除、撤销失信被执行人名单等问题。

  二、问题切入:人大对法院司法监督的现实困境

  分析司法不公产生的根源,对法院工作许多环节的监督不到位,监督的力度不够,是一个重要原因。人大对法院开展监督,维护社会公平正义,是宪法和法律赋予人大的一项神圣职权。但从目前的司法实践情况看,人大的对法院的司法监督仍存在问题,对前文所述的现象也缺乏有力的监督手段。

  (一)监督形式单一致使监督虚化

  法院的工作主要是审理案件,但监督法没有将个案监督列为监督方式。在公法领域内,法无明文规定即禁止。相较于个案监督,监督法规定的听取工作报告、开展执法检查等监督形式,在监督的强制性和效果上都大打折扣,而询问和质询、特定问题调查等监督形式,因规定过于笼统,针对性和操作性不强,在实践中几乎没有使用过。日常工作中,人大对法院的监督主要采取听取报告、走访视察的方式进行,方式单一,时间偏短,内容形式化,蜻蜓点水,只能看到法院精心安排的成绩和成果,不能真正深入了解问题,使得监督往往流于形式、浮于表面。

  (二)外行监督内行产生监督困难

  由于人大代表的结构和代表性要求等原因,人大代表中法律专业人才比例并不高,这为日常的司法监督工作带来了不少的困难,很多代表在审议法院工作报告、参加法院视察活动时,随大流、充数量的情况居多。即使人大代表经过充分的履职培训,即便法院判决必须符合基本的公序良俗,但审判是一项高度专业化的职权,特别是基于证据规则的案件事实认定、基于个案差异的法律适用都有其内在运行规律,作为外行,包括没有参与庭审、没有充分听取诉辩双方意见的监督人员,普遍存在案件事实认定困难、法官司法行为是否合法评定困难、法官过错责任认定困难等监督难点。

  (三)公众参与不足导致监督不力

  从全国各地人大开展监督司法工作的情况看,无论是开展视察、调研的选题还是日常审判工作的监督,社会公众呼声高,但人大吸收代表或社会公众参与监督司法工作的程度不高。通常情况都是邀请部分代表参与执法检查、调研视察等常规性活动,少数案件组织代表旁听庭审,个别法院邀请代表协助调解诉讼纠纷,公众参与监督的范围小、程度低。以厦门市为例,上一届人大市、区两级人大代表共计约1400名,全市法院过去5年受理各类案件385899件,办结364730件,一千多名代表如何在近40万案件中发现各种司法乱象、恣意审判呢?公众参与不足,不能把社会对司法公正的关注压力,通过人大司法监督有效地传导到法院工作中,不能把人大代表与社会公众形成监督合力,同时很多人大代表本身又不具有与司法监督相匹配的素质和能力,使得人大对法院司法监督与社会公众的期待仍有不少的差距。

  三、路径选择:监督模式的转型突围

  加强人大对法院的司法监督,改进的思路需着重围绕两个方面:一方面,人大作为司法监督的权威主体,外行监督内行以及人大代表法律水平有限等监督弱点,需搭建平台借力推进。另一方面,人大司法监督离开具体案件与诉讼,实效性存在“软肋”,需借助有效平台攻破监督形式单一的问题。当然,改进监督形式存在的无力,并不意味着要返回个案监督的老旧模式。在“议行合一”的人民代表大会制度下,人大主要监督司法权在国家权力体系中的宏观运行情况,而不能对司法权的具体审判工作进行干涉。但宏观是建立在微观的基础上,所以人大的司法监督也必然会涉及具体案件,只是这种监督的重点是要透过现象看清本质,要通过具体案件发现审判工作机制存在的问题。

  围绕这一改进思路,既要确保人大司法监督依照法定的方式,又要不断加大监督力度,必须寻找一条既不拘泥于个案,又能摆脱目前监督困境的监督新路。在当前的司法改革的背景下,人大的司法监督更多地体现在监督推进司法制度建设、对法律政策的落实执行情况上。对此,结合推进司法制度建设,应重点强化监督和推进司法公开,以公开促监督,实现监督模式的转型优化。以公开促监督模式的重要价值主要有:

  (一)推进法院阳光司法

  正义不仅要实现,还要以看得见的方式实现。人大通过司法监督推进司法公开,不断在立案、审判、执行工作的各个环节增加司法透明度,有利于保障人民群众知情权、参与权、表达权,最终促使司法公正“看得见”、司法高效“能感受”、司法权威“被认同”。以公开促监督,一方面是让法院的审判执行工作直接置于社会监督之下,另一方面也迫使法官改进自己的工作,不断提升工作质量。

  (二)规范法官司法行为

  以公开促监督,就是找准司法监督的“牛鼻子”,通过公开的监督抓手,推动司法权力的规范化运行,促进法官自律性习惯的养成。一个案件从立案、开庭、一审、二审判决生效,再到执行,涉及环节和司法行为较多;司法权力的规范化运行涉及程序、事实认定、法律适用、机制制度等方方面面,涵盖面较广。但一实行司法公开,就方便诉讼当事人和群众查阅,接受社会各界监督,为司法监督提供了扎实的基础平台。而且这种监督通过审判公开将触角延伸到具体诉讼,但又没有直接介入个案的审理工作,不会形成越位监督、违法监督,保持了人大依法监督和法院独立审判之间的关系。

  (三)发挥监督聚合效应

  以公开促监督,有效对接了诉讼当事人、社会公众、新闻舆论、检察机关等各种监督需求,解决了信息不对称的监督难题。特别是在监督内容日益复杂和广泛的当前,固然要发挥人大监督、上级法院、检察监督的法定作用,但单纯依靠公权力的监督明显力不从心,亟待发挥其他监督主体的功能和作用,扩大社会公众对司法监督的有序参与,使各个监督主体之间能够协调互补,形成司法监督的整体合力。以公开促监督,对各监督主体发现问题以及互动监督、持续监督,发挥监督方式的聚合效应具有重要意义。

  四、对策展开:改进监督工作的几点建议

  人大开展司法监督,以公开促监督,要与当前全国正深入开展的司法改革工作紧密结合起来,抓住司法公开的重点领域和关键环节,确保司法公开在司法体制改革中的先导性、基础性地位,确保改革取得预期进展。

  (一)督促推进审判流程信息公开

  推进审判流程信息的公开,核心就是要把审判工作的关键环节“晒”出来,让人民群众看得清清楚楚、明明白白,进而让人民群众信任法院。在这方面,应当建立专门系统通过短信、电话、手机WAP、APP、微信等载体向当事人公开。公开的内容包括案件受理、合议庭组成人员、审判期限、延期审理情况、庭审笔录、庭审录像、电子卷宗的查阅、各类诉讼文书、通知的电子送达等。结合审判工作的实际,人大开展审判流程信息公开的监督重点应围绕以下几个方面:

  1、案件受理情况的监督。立案受理制度改革后,立案审查变为立案登记制,对依法应当受理的案件要有案必立、有诉必理。立案受理制度中,不予立案肯定是少数的,并且损害了当事人的诉权。监督工作应注重查看是否存在不予立案的情况及理由。

  2、审理期限的监督。审理期限关乎司法效率和程序公正。监督审理期限,可以随机在审判管理系统中抽查若干案件,重点察看这几方面的要素:一是是否存在超期审理。二是延期审理通知是否送达双方当事人,实践中通常只是让诉讼代理人(律师)写个申请,法官就可以办理审限报批,常常没有送达当事人,导致一个案件延了多次、数月,当事人仍不清楚具体原因。三是延期审理理由的真实性。比如以组织调解为由申请延期,需进一步审查卷宗中是否有组织调解的笔录;以调查取证为由,需进一步审查卷宗中是否有向相关单位取证的函及笔录等,以避免法官任意延期,损害当事人诉讼权益。

  3、文书送达的监督。送达具有向诉讼当事人告知诉讼结果,指令诉讼当事人完成诉讼行为的作用;对诉讼当事人及诉讼参与人而言,送达具有确定诉讼结果生效时间、诉讼期限起算日的作用。监督文书送达的重点应围绕:一是文书是否送达,具体应审查不同的送达方式是否有对应的签收材料、送达照片(如留置送达)、司法专邮的反馈单(如邮寄送达)等相佐证;二是送达日期与文书生效日期是否一致,如依法要求,案件结案日期应是送达最后一个当事人之日。实践中法官为避免案件超期审理,往往是判决文书签发之日就会在审判系统中签结案件,然后因为案件较多,书记员又拖延数月才送达判决文书,导致当事人上诉或申请执行的时间严重受影响。

  (二)督促推进庭审公开

  在现代司法活动中,庭审公开是审判公开的核心,是司法公开的关键,是评价审判、检察人员工作能力的重要标尺,是各种社会诉求表达的渠道。当前的司法改革提出要推进以审判为中心的诉讼制度改革,实质就是要发挥庭审的作用,确保案件处理质量和公正。围绕庭审的公开,人大开展监督应加强以下几方面的工作:一是通过专题调研改革情况、组织旁听案件庭审等活动,督促法院部署落实推进以审判为中心的诉讼制度改革工作,进一步落实证人和鉴定人出庭、罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等制度,使诉讼活动围绕庭审进行,确保案件事实认定符合客观真相,裁判结果是非分明,审判程序公正。二是通过庭审公开推进诉讼以庭审为中心,特别是庭审笔录实践中都要求在开完庭之后就要经诉讼当事人签名确认,本身应当允许当事人凭借身份证或案号等信息登录审判系统随时查阅,甚至应当探索在更大的范围内予以公开,接受社会监督,使庭审中的法庭调查、质证、辩论等各环节真正成为各诉讼参与方的“竞技场”,充分发挥好庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用。三是专题调研庭审公开与当事人隐私保护的关系,鉴于视频公开可能会影响法官履职及不当引诱庭审参与方的作秀表现,参考其他国家不以视频公开的普遍做法,建议以庭审笔录公开为主要形式,其中涉及当事人自然信息等不宜公开情况,可以技术以特定符号处理,既保护当事人隐私,又推进庭审公开。

  (三)督促推进裁判文书公开

  裁判文书是人民法院审理案件的最终产品,记载了案件审理过程、法官的推理思路、法院的裁判依据和最终的裁判结果。推进裁判文书公开,不仅对法院裁判文书质量提出了要求,而且对展现司法公正具有重要意义。督促推进裁判文书公开,具体的措施包括:

  1、推动裁判文书公开的真正落地。2013年7月,中国裁判文书网正式上线,最高人民法院率先公布第一批裁判文书。2014年1月,《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》正式生效实施,按照该规定,各级人民法院的生效裁判文书将在中国裁判文书网公布。但从实践情况分析,各地法院并未及时将生效文书上网公开,同时公开的案件数量也远低于生效案件数。应当公开而未公开的普遍理由是由诉讼代理人申请不予公开。对此,应强化裁判文书公开的监督力度:一是明确公开的范围,实现裁判文书所有法院全覆盖、案件类型全覆盖和办案法官全覆盖。二是细化公开措施,完善裁判文书上网公布工作流程,包括上网的时间节点、技术处理、操作步骤、更换撤回等。三是强化不公开理由的审查,除涉及不宜公开审理的案件外,其他生效案件的文书都应上网公开,不能以当事人申请为由规避公开。

  2、推动公开判决说理。民事诉讼法修改时新增第一百五十二条明确要求“判决书应当写明判决结果和作出该判决的理由”。这就意味着,法官在判决书中说理是其应履行的法定职责。判决需要强化说理,要求案件裁判结果必须要有正当理由的支撑,如果缺少充分的说理论证,法官连自己都无法说服,如何说服别人?如果判决书不讲道理,就意味着司法不讲道理,老百姓也就没有其他的地方可以说理了。只有公开判决说理,才能真正让人民群众从个案中感受到司法的公平正义。督促推进判决公开说理,一要开展专题调研活动,推动法院完善裁判文书制作规范等工作机制,统一裁判文书写作规范,细化裁判文书写作要求,切实增强裁判文书的说理性和裁判过程的透明度。二是推动法院定期发布全市法院审判案例精选,既为群众了解司法提供途径,也为统一裁判尺度提供参考。三要组织代表视察,抽查生效案件的裁判文书,重点发现判决中没有援用法条裁判;法官在叙述案情之后直接援引法条裁判,对为什么依据该法条语焉不详;不针对当事人的诉求来说理,虽讲出了一些道理和理由,但毫无针对性等等,专门提出改进建议,并持续跟踪整改情况。

  3、加强对司法类案的监督。判决及其说理的公开,为人大开展司法类案的监督创建了良好的基础条件。所谓“类案监督”,是指通过对一定时期内案件性质相同、情节相似的生效案件进行分析对比后,找出这类案件在判决、裁定的法律适用上矛盾之处,向法院提出监督意见,促使其统一法律适用标准的一种监督模式 。虽然监督法没有规定人大行使个案监督的权力,但这并不等于人大对具体案件就不能过问,不能纠正违法行为。全国人大常委会法工委副主任李飞在《监督法辅导讲座》一书中提出了“类案监督”概念,以区别于个案监督。他认为,“开展对‘两院’的工作评议,也可以说是类案监督,有利于更好地处理人大常委会监督与保障‘两院’依法独立行使审判权、检察权的关系。”而如何在具体工作中发现类案,可以依据监督法提出的确定专项工作报告议题的六条途径,即常委会在执法检查中发现的突出问题、本级人大代表建议中集中反映的问题、常委会组成人员提出的比较集中的问题、常委会工委在调查研究中发现的突出问题、人民来信来访中反映的问题、社会普遍关注的其他问题。确定所要监督的类案选题后,可以聘请本地区高校法学教师和知名律师、离退休的司法机关工作人员共同参与,发挥专家熟悉法律业务的优势,通过抽取案件、阅卷评卷等方式进行检查监督,提出整改要求。

  (四)督促深化执行公开

  执行是生效裁判文书确定权利实现的关键环节,也是当事人和社会公众关注的一个热点问题。深化执行公开,不仅是规范执行行为的需要,而且是掌握被执行人财产线索,提升执行兑现率的重要手段。督促深化执行公开,一要推动全面建成执行案件信息网上查询系统,将执行案件各阶段各环节的信息全部纳入查询范围,方便当事人上网查询执行进展,提高执行信息公开的及时性和全面性,严格执行过程告知、结案通知书等各项公开制度,充分保障当事人的知情权、参与权、监督权。二要推动法院针对各执行岗位权力运行的不同规律和特点,完善内部办案流程控制、案件质量评查、执法过错追究等工作制度,助推执行工作规范化、标准化发展。特别是针对执行的启动、调查、处置、结案不同阶段,要实行分权设置,彻底打破“一人包案到底”模式,堵塞“权力寻租”空间。三要开展地方立法调研和专项司法检查等形式,推动深化协助执行的公开。重点围绕被执行人难找、执行财产难寻、协助执行难求、应执行财产难动等执行难点和突出问题,推动法院与银行、房产局、银联、证券等部门建立健全“点对点”查询和协助执行联动机制,并将查询和协助执行的信息向当事人通知和公开,避免执行当事人将各种执行难归咎于法院,影响司法公信力。督促协助执行信息的公开,让社会监督协助执行,一定程度上也有助于解决异地执行难和委托执行难等难题。

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