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良法善治齐推进 建设法治新厦门

----试论建立和完善法规实施情况报告制度

 
来源:厦门人大
      
2017-11-08 09:21:00
      
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王雪辉

  厦门自1994年被授予特区立法权,后又获较大市立法权(现改为设区市立法权)以来,坚持科学立法、民主立法,不断探索创新,提高立法质量,先后制定了96部现行有效的地方性法规,内容涵盖了经济、文化、城市建设、社会管理等方方面面,着力把立法优势转化为发展优势,为厦门改革发展提供了坚实有力的法治保障。然而,“徒法不足以自行”,正如十八届四中全会指出,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。立良法,为善治,犹如“鸟之两翼”、“车之双轮”。我们既要注重提高立法的质量,提升立法精细化水平,同时又要加强对法规实施的监督,确保法规能得到切实有效的遵守和执行。否则,法规制定以后束之高阁,成为摆设,达不到立法目的,也是对立法资源的浪费。

  一、监督法规实施的现状与问题

  根据《监督法》规定,法律实施情况主要有两种监督方式,即法律法规实施情况的检查(通常称为“执法检查”)、规范性文件备案审查。这两种监督方式,特别是执法检查,虽然对促进法律法规正确实施、维护法制统一起到了重要的推动和促进作用,但仍存在一定的局限性。

  1、认识不到位。随着我国社会主义法律制度体系基本形成,我国立法正逐步走向科学化、精细化。但提升立法质量的同时,还要强化法律法规实施的监督。从执法检查的结果来看,影响法律法规实施的因素,除了法律法规本身的质量问题外,还有执法机关的法治观念和执法意识不强的问题、执法不力或有法不依的问题、执法队伍和力量不强的问题,以至于部门利益和地方利益干扰的问题。2015年,厦门市人大常委会听取和审议了市政府关于2007年-2013年我市地方性法规中有关配套制度建立情况的报告,共梳理了33部法规,其中涉及需要市、区政府及相关部门制定配套制度的有126个条款,100个条款己出台配套文件,完成近80%,还有20%尚未配套,同时,己完成的配套制度也有不少是检查前出台的,相当长时间内并无配套制度,使法规实施效果受到影响。

  2、执法检查覆盖面有限。《监督法》规定,各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律法规实施情况组织执法检查。也就意味着,执法检查的范围是有限的,以厦门市第十三届人大常委会(2012年-2016年)为例,五年任期内共制定法规24部,修改法规11部,合计35部,平均每年7部;而同期开展执法检查22部,其中,全国人大及其常委会制定的法律4部,厦门制定的地方性法规18部(其中一部法规跟踪检查1次),也就是说平均每年检查了近4部厦门地方性法规,且大多数均为制定后实施满2年左右的法规,执法检查的覆盖面非常有限。习近平强调,凡属重大改革都要于法有据,未来立法任务势必将会更加繁重,这也就意味着,如果把执法检查当作是对法律法规的“体检”的话,将会有越来越多法规连做一次这样的“体检”的机会都没有。

  3、执法检查重点不明确。执法检查的初衷是解决执法中的问题,保证国家法律法规的有效实施。因此《监督法》明确规定执法检查的对象是执法机关,检查的客体应该是执法机关贯彻法律法规的情况。由于执法检查的时间有限,人员也有限,不可能面面俱到。故执法检查要坚持以问题为导向,重点是执法机关贯彻法律法规的情况。而实践中,执法检查的着重点往往放在了检查社会关系主体的守法状态,这不但违背了执法检查制度的初衷,同时,人大调动大量资源做本应该由政府或者是法律法规授权的相关组织所做的事,不仅是职能的错位,也是资源的浪费。

  4、执法检查缺乏相应的强制力。《监督法》规定,执法检查报告包括两个方面的内容:对所检查的法律法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;对有关法律法规提出修改完善的建议。但建议缺乏必要的强制力,难以产生威慑效果。而基层人大在开展执法检查过程中,对收集到的有关法律、法规的修改建议,因不知如何向上级反映,也往往在执法检查报告中忽略不写。厦门市第十三届人大常委会开展了对22部法律法规的执法检查,均未提出过明确的法律法规修改建议。

  二、法规实施情况报告制度的建立

  法规实施情况报告,本身并不是新鲜事物。在政府内部就早己建立了法律法规实施情况的报告反馈制度,如在1989年9月12日,财政部就发了《关于建立财政法规贯彻实施情况信息反馈制度的通知》([89]财法041号),要求各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅、局应在每年年度终了后3个月内,向财政部报送上年度财政法规贯彻实施情况的书面报告。此后,交通部、景德镇市、哈尔滨市等部委、地方政府都建立了相关法规实施部门向上级部门或同级政府报告反馈法律法规实施情况的制度。但这与本文所讨论的法规实施情况报告制度在目的、主体、对象、程序等方面均有所不同。

  人大常委会在开展执法检查实践中,一般也会要求政府向人大常委会提交法规实施情况的自查或自评报告,以配合人大常委会的执法检查。但也发现不少问题,如有的单位居然不知道其应负责执行的法规;有的单位虽然提交了报告,但内容过于简单,不能真实反映法规的实施情况;还有一些单位在执法过程中擅自选择适用法律法规。为此,2011年,深圳市在全国率先推出法规实施情况报告制度,要求法规实施单位,应当向深圳市人大常委会书面报告法规年度实施情况,使该制度具体化、规范化,更具有可操作性。此后,全国陆续有陕西、山东、重庆、安徽、福建等省、直辖市,青岛、南京、南昌等市建立了这项制度。从各省市的出台的相关规定来看,并不统一,且各有特点:

  1、制度的层级效力。有的地方由人大常委会制定专门的法规,对法规实施情况报告的范围、内容、时间,以及报告的审查、反馈等作了明确规定,如安徽、南京、南昌等;有的地方则仅在有关法规中作原则性规定,没有细化操作办法,如福建省是在2015年省委转发的《关于进一步加强和改进地方立法工作的意见》提出,负责法规实施的主管部门应当就法规实施情况向常委会作出书面报告,2016年初修改的立法条例第五十七条也对此作了规定:“法规自施行之日起满两年,主管法规实施的部门应当就法规实施情况向常务委员会书面报告。”;有的地方则由常委会主任会议出台相关工作规定,如陕西、山东、重庆、深圳、青岛等。

  2、报告的范围。有的地方规定报告范围是全部现行有效的地方性法规,如深圳和南京均未对报告范围作出限制。但由于法规数量较多,实际上无法做到所有法规每年都报告,一般是有计划地分类分批报告。有的地方则规定法规实施满1年或2年后须报告。如山东、陕西、南昌、青岛等地,均是法规公布实施满一年后须报告。福建则规定在法规实施满两年后须报告。有的地方还规定了一些特殊情形,如南昌规定,法规实施过程中,出现与新颁布的法律、行政法规不一致,或者法规不能适应经济社会发展需要等情形,需要修改或废止的,法规实施单位可主动报告;实施时间较长、市人大专委会认为需提交报告的法规,必须向人大常委会报告,每件法规实施情况报告五年内不得少于一次。

  3、报告的主体。一般地,法规实施情况报告的主体为法规实施主管部门或负责法规实施的各个单位。然而,有的法规调整的社会关系比较单一,负责法规实施的单位可能只有一个,比较好确定;但有的法规调整的社会关系比较复杂,负责法规实施的单位比较多,是由各个单位分别报告,或者是由法规实施的主要负责部门一并报告,哪种效果好,也需在实践中检验。南京市还规定政府法制建设工作部门在每年十一月底前向市人大常委会书面报告关于法规的年度行政执法监督情况。报告的对象一般是向人大常委会报告,也有由主任会议听取汇报的,如重庆市规定,每年市人大常委会主任会议将分两次听取现行法规实施情况的汇报。

  4、报告的内容和形式。一般地,法规实施情况报告的内容主要包含:法规实施的总体情况和社会效果、宣传普及情况、是否存在与上位法冲突的问题、法规实施部门的职责履行情况(行政许可、行政强制、行政处罚等制度的执行情况)、法规中主要制度的实施情况、配套规定的制定和实施情况、实施过程中存在的问题及原因分析、有关的对策、意见和建议等。值得一提的是,南京市对需要报告的内容作了进一步区分,即法规年度实施情况报告的形式分为详细报告(有四种情形)和简易报告、当年不需要提交年度实施情况报告。简易报告可以以表格形式报告法规的实施效果、实施中存在的主要问题、上位法的变化情况、有关意见和建议等。形式上一般以采用书面报告为主,重庆市例外。

  5、报告的程序。一般地,可以大致分四个阶段:启动阶段,即确定要报告的法规项目,并通知有关部门;准备阶段,即有关部门开展自查,法规初审部门进行审查(网上晒报告公开征求意见、征求行政相对人意见),并向主任会议报告,(南京规定还须由法制委员会开展调查并出具综合报告);审议通报阶段,即提请常委会审议,然后由主任会议(南京规定由法制委员会)综合常委会审议意见和相关专委会或工委的审查报告提出处理意见建议,并通报反馈处理意见建议;办理反馈阶段,即有关部门对主任会议通报反馈的意见建议进行处理,并反馈处理情况。

  6、报告的审议及处理。各地目前还没有一个相对统一的做法,并且也缺乏相对成熟的制度规范。陕西省规定,主任会议根据有关委员会、法制工作委员会的建议,可以安排听取专项工作报告,研究解决影响地方性法规实施的重大问题,开展执法检查,将地方性法规的制定、修改、废止列入常委会议程。南京市规定,常委会或者主任会议可以根据有关委员会审查报告、法制委员会综合报告中提出的建议以及常委会审议意见,安排听取和审议专项工作报告,开展执法检查,开展立法后评估,将法规的制定、修改、废止列入立法计划或者立法项目库。深圳市2015年将深圳市经贸信息委等6部门提交的2014年度法规实施情况的报告向社会予以公布并听取意见和建议,提高监督透明度,以期让更多公众参与监督,更大程度地吸纳民意,更好地推动法规的修改和完善。

  三、法规实施情况报告制度的作用

  从各省市实施情况来看,法规实施情况报告制度起到了以下几方面作用:

  1、推动法规的宣传普及。当前,普法工作的原则是“谁执法、谁普法”,因此,实施刚满1年或2年的法规,一般都会要求报告内容中要包含法规的宣传普及情况,可督促负责法规实施的部门重视和加强普法宣传工作。

  2、弥补原有法规实施监督方式的不足。如前所述,执法检查因覆盖面有限、时间短、人员少,效果有一定的局限性。法规实施情况报告制度可扩大监督法规实施的覆盖面,提高给法规“体检”的频率,特别是对极易发生权力寻租的领域进行重点监督,使法规实施监督从原先的选择性、间隔性监督,变成全面、连续、常态化的监督。而执法部门也可及时向人大报告法规实施中存在的问题,建立动态交流机制,有利于将法规落到实处。

  3、提高立法质量。通过对法规实施中存在问题的归纳分析,发现典型问题,比如有些法规配套性文件是否及时制定,有的法规条文过于原则,可操作性不强;有的条文规定的情形,现实己发生了变化;有的法规因上位法发生改变而有冲突等等,为修改、制定法规提供依据。同时,也可总结问题教训,积累经验,不断提高立法水平。

  四、几点建议

  法规实施情况报告制度,还是个新制度,还在探索和完善过程中,需要进一步深入研究和实践。同时,这项制度也是一项基础性的工作,与立法、监督紧密相关,对进一步推动法规实施有重要作用。在此,笔者结合厦门人大工作实际,提出几点建议:

  1、厦门应尽快建立法规实施情况报告制度。厦门立法工作经过二十几年的实践与发展,已经积累了一定的经验。同时,市人大常委会在监督法规实施方面,创新开展清单式执法检查,及时开展规范性文件备案审查、法规清理,还首次听取和审议了法规配套制度建立情况的报告,虽取得一定的效果,但还是有必要进一步加大法规实施监督力度。因此,厦门有必要借鉴各省市的经验,建立一套行之有效的法规实施情况报告制度。

  2、要明确法规实施情况报告制度的定位。法规实施情况报告制度,本质上并不是在《监督法》规定的七种监督方式之外新创制的一种监督方式,在某种程度上甚至可以说是对执法检查的一种补充,使法律监督工作走向常态化、规范化的方法。

  3、要规范和细化操作流程。从制度层级、报告主体、报告内容、形式、审议及处理等环节,各省市的规定不尽相同,实施的效果自然也有差异。不同法规的内容、社会关系的复杂程度等会对法规实施情况报告产生影响。因此,一方面要逐步细化操作流程,明确要求,便于报告主体全面客观地汇报法规实施的有关情况,另一方面,也要适当区分法规制定的年限、涉及实施主管部门等,分类处理,突出重点,力求实效。甚至,如果必要的话,还可以委托第三方对法规实施情况作出评估。

  4、要强化制度衔接、强化成果运用。法规实施情况报告,是为了推动法规有效实施,提高立法质量。报告是现行有效法规的执行情况和执行效果的全面、客观、动态的反映,通过与听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查等监督方式有效衔接,与立法后评估、法规解释、法规清理、制定立法规划或计划等立法机制有机衔接,全面提升人大工作实效,服务于改革发展。

  参考资料:

  1、卢鸿福:《畅通执法检查有关法规修改意见反馈渠道》,载《人大研究》2015年第1期;

  2、谢蒲定:《从执法检查报告分析法律实施与人大法律监督的成效》,载《人大研究》2011年第8期;

  3、谢蒲定:《从执法检查报告分析影响和制约法律实施的因素》,载《人大研究》2011年第9期;

  4、黄洪旺:《让法“立得住、行得通、真管用”--方兴未艾的法规实施情况报告制度考察》,载《人民政坛》2016年第12期;

  5、刘伟伟、黄科豪:《地方人大立法后评估的实施与效果--以上海市控烟条例执法检查为例》,载《华东理工大学学报》(社会科学版)2016年第3期。

  

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