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关于设区的市加强地方特色立法的思考

 
来源:厦门人大
      
2017-11-09 10:08:00
      
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  吴涛

  在新的历史条件下,推进全面依法治国、建设社会主义法治国家,要求我们必须坚持走中国特色社会主义法治道路,加快构建中国特色社会主义法治体系。地方立法作为法律规范体系的内容之一,也是构建和完善中国特色社会主义法治体系的重要支撑。设区的市在开展地方立法时要在这个大局下,进一步加强和改进立法工作,尤其是要把“特色”立法作为形成完备的法律规范体系的重要考量,为协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,努力提供坚实的法律支撑和制度保障,努力将地方立法工作提高到一个新高度。

  一、设区的市开展地方特色立法现实基础

  (一)设区的市开展地方特色立法的背景

  2015年3月15日,十二届全国人大三次会议通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定,正式赋予设区的市地方立法权。这一建设中国特色社会主义法治体系的重大举措,给设区的市的人大立法工作带来了新的挑战和机遇。据统计,从2015 年3 月立法法修改至2016 年12 月底,可以开始行使地方立法权的268 个设区的市、自治州和不设区的地级市中,已有174 个市州经审议通过并经批准地方性法规270 件,其中,立法条例124 件,其他方面的地方性法规146 件。65% 的市、州已经有了自己的法规,在146 件“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”事项的法规中,江苏、浙江、安徽、山东、湖北、广东等中东部6省在前领跑,共批准89 件( 每省批准超过10 件),占到了61%。各设区市积极开展地方立法工作,立法数量不断上升的同时,我们必须清醒地认识到,立法质量的高低才是立法工作成败的关键。

  中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长李建国在2016年9月8日第二十二次全国地方立法研讨会上谈如何提高地方立法质量时讲道:“地方立法一定要在中国特色社会主义法治体系的框架内,按照‘不抵触、有特色、可操作’的要求,从本地的实际出发,在增强地方特色上下功夫。有特色是地方立法始终保持活力的重要体现,也是衡量地方立法质量的一条重要标准。”因此,在地方立法中突出地方特色,提高立法水平和立法质量,是设区的市立法工作需要不断深入研究的重要课题。

  (二)设区的市加强地方特色立法的意义

  1、加强地方特色立法是从地方实际出发,适应经济社会发展的现实要求。我国幅员辽阔,各地资源条件、经济发展水平、人文环境等存在一定差异,甚至省内各地区都不尽相同。全国人大和省级人大立法更多的是原则性和一般性的规定,难以顾及地方经济社会发展中的具体问题。地方人大可以根据各地经济发展、人文环境、风俗习惯、历史传统、地理位置等方面的实际情况,制定符合地方立法需求、适应地方经济社会发展水平的地方特色法规。

  2、加强地方特色立法是完善我国法律规范体系的重要内容。我国是一个法制统一的国家,建设社会主义法治国家,必须始终坚持党的领导,统一实施国家的宪法和法律,同时,建设社会主义法治国家,又离不开地方的具体实践。地方立法是我国立法体制的重要组成部分,加强地方特色立法,有利于完善我国既统一又分层次的立法体制。

  3、加强地方特色立法是引领和推动地方改革创新探索、确保改革创新于法有据的制度支撑。开展地方特色立法,不仅可以使宪法、法律和国家大政方针得以有效实施,还可以在一般法律原则或上位法确定的制度框架内,通过地方性法规中制度设计的创新,满足各地非均衡性和非同构性的制度需求,创设性地解决一些国家和省级层面暂时无法解决或暂时不宜由上级立法解决的问题,更好地推动宪法、法律和国家大政方针在地方得到有效施行。

  4、加强地方特色立法是提升地方社会治理能力和水平的法治保障。改革发展过程中,各地在经济发展、社会治理、社会管理创新等方面进行先行先试,积累了丰富的经验,对于成熟可行的经验模式,有必要通过立法的方式加以制度化,为提升地方治理能力水平,进一步推行经验成果提供法治保障。

  5、加强地方特色立法是挖掘地方特色资源、打造地方特色品牌的有利途径。地方特色是地方独特资源和优势的体现,如生态资源、历史文化资源等。资源的稀缺性导致对资源的开发和保护之间往往存在矛盾,更需要通过立法对资源的利用进行规范,在保护与开发之间寻求平衡,促进资源的长期可持续利用。开展地方特色立法有利于保护和开发地方特色资源,打造地方特色品牌、特色产业。

  (三)社区的市开展地方特色立法的权限范围

  新修订的《中华人民共和国立法法》第七十二条对设区的市人大及其常委会的立法权限和范围进行了明确:社区的市根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。因此,地方立法权涉及的领域包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。

  1、城乡建设与管理。城乡建设与管理的内涵和外延在实际立法中比较不好把握,根据全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在在第二十二次全国地方立法研讨会上的讲话,城乡建设与管理主要包括是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等,其具体的范围包括:市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作,以及与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。另外,出于城市管理需要而延伸的吸引社会力量和社会资本参与城市管理,建立健全市、区(县)、街道(乡镇)、社区管理网络,推动发挥社区作用,动员公众参与,提高市民文明意识等相关举措,也属于城市管理范畴,涉及的这些领域都是立法法规定的设区的市可以制定地方性法规的范畴。

  2、环境保护。环境保护的范围可以参照《中华人民共和国环境保护法》的规定,即对包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地等环境要素的保护。

  3、历史文化保护。主要是指一个对地区在历史演变过程中形成的精神和物质成果的保护,历史文化的物质载体包括城市建筑、文物古迹、历史街区等。

  二、设区的市开展地方特色立法的基本考量

  (一) 地方立法“特色”的内涵

  1、独有性

  特色,是指事物显著区别于其他事物的风格和形式,意味着独有。立法的地方“特色”即显著区别于中央和省级立法以及其他地方立法风格、形式和内容。它是由其赖以产生和发展的特定地域环境因素所决定的,体现出本地区的独有性。地方“特色”立法是主要解决地方独有资源条件所产生的特定立法需求。

  2、创新性

  “特色”本身意味着创新。地方经济社会的转型,改革的持续深化离不开“特色”立法的保障。各地经济社会发展过程中遇到的新情况新问题,在国家立法尚未涉及,又迫切需要用法规加以规范的领域,需要地方大胆创新,在与上位法“不重复、不抵触”的前提下,开展地方先行性立法。先行性立法是创新地方 “特色”立法的重要体现,地方要在维护国家法制统一的前提下,结合本地实际,主动开展先行性立法,为解决地方实际问题提供法制保障。

  3、本地化

  “特色”意味着带有着浓厚的本地化因素,与众不同。立法体现地方特色,主要是指立法的目的和内容是为了服务地方经济社会发展的要求,也是使“纸面上的法律”变成“行动中的法律”的关键。地方立法要充分体现本地化,根据地方实际特点和具体情况,针对地方存在的问题开展。

  (二)地方立法“特色”的考量标准

  1、针对性

  针对性因素要求立法项目应该以问题为导向,着力解决社会管理中的现实问题。德国著名的法哲学家耶林在其著作《法的目的》一书的序言中写道:“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机。”这启示我们,应该将精准的问题导向思维运用于地方立法过程中,要以体现地方特色为标准、以凸显地区优势为侧重,以提升社会管理水平的要求,以解决地方实际问题为目的。社会实践是法律的基础,法律法规来源于实践又服务于实践,针对性因素要求找准问题。立法法对地方性法规可以就以下事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。依照这一规定,立法项目的确定应当结合本地实际情况,以弥补上位法的缺失为任务,着眼于影响地区经济社会发展全局的问题,把人民群众的利益关切点放在首位,着力查找社会治理中存在的问题。

  2、可操作性

  党的十八届四中全会《决定》指出,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。为保证地方性法规的有效实施,要求法规必须具有明确的可操作性。地方立法的可操作性,是指地方立法中的条文具有明确的指引性,各个相关主体可以按照条文的指引进行活动,行使权利、履行义务、承担责任,能够解决实际问题。真正将相关的规定明确细化、让人一目了然,给予相关主体具体而明确的指引,必须本着实事求是、严谨务实的态度,结合地方具体情况和实际需求,对于某一事项作出适用的、可行的、有效的规定。

  3、实效性

  地方性法规的时效性包含以下内容:一是要求立法能够综合考虑地方的实际需求及能力,一方面要遵循某项工作的客观规律,达到特定的规范和管理目标,另一方面要符合当地的经济社会发展条件、风土人情等实际情况。二是要求立法项目找准对策。立法项目的确定应该综合考虑其制度成熟性和立法迫切性,对管理经验尚不成熟且通过非立法手段能够得到解决的问题可以放缓立法考虑,待条件成熟时再行立法。

  (三)地方立法“特色”的考量因素

  地方立法要充分体现其“特色”,主要从以下几个因素进行考量:一是政策机遇因素,主要指城市在改革发展中所享有的政策条件,如经济特区、自贸试验区、具体社会管理领域改革试点地区等,涉及经济发展、社会治理等方面体制机制创新的立法问题。二是地理位置因素,主要指城市所处区位以及与周边地区的关系,涉及城市发展融合、地区协同发展、地区交流合作等方面的立法问题。三是自然生态因素,主要指城市在自然风貌、生态环境和生态资源方面的特殊条件,涉及生态环境保护、寻求绿色发展等方面的立法问题。四是城市建设因素,主要指城市基础设施建设、城市化水平,涉及城市综合治理、统筹城乡发展等方面的立法问题。五是历史人文因素,主要指城市所具有的独特历史、文化、人文资源,涉及城市历史古迹的开发与保护,地方传统文化传承和民风民俗的保护、精神文明创建等方面的立法问题。

  三、设区的市加强地方特色立法建设的实现路径

  (一)坚持党委对人大立法工作的领导,确保立法的方向性。

  党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是依法治国和建设社会主义法治国家的根本保证。要加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。设区的市的人大始终要把立法工作放在地区工作全局来思考和谋划,及时向党委汇报年度立法计划、拟通过的法规草案、立法中涉及经济社会重大体制和重大政策调整的事项等,并按照党委的意见要求开展地方立法工作,使党的主张通过法定程序转化为地方立法,促进经济社会的发展。

  一是要在确定立法规划和立法计划上体现党的领导。设区的市的党委在战略决策和重大方针政策的安排和部署的重点工作上,最能体现当地特色和实际,在立法中首先要根据这个实际情况来确定立法规划和立法计划,进而确定具体的立法项目,主动围绕党委中心工作,将党委的重大决策转变为法律规范,实现党委对改革决策与立法决策的同步推进,确保立法项目充分体现地方特色,符合地方实际。

  二是要在重大立法决策和重大事项上体现党的领导。设区的市地方人大及其常委会确定的立法项目涉及本地区经济社会重大体制和重大政策调整的事项时,应当主动向同级党委报告,由党委讨论决定。在立法过程中涉及本市重大问题、调整重大利益、矛盾突出、各方面意见分歧较大、难以协调形成共识的时候,应当主动向同级党委报告,由党委统筹协调。

  三是要在立法活动的全过程体现党的领导。要确保在地方性法规的立项、起草、审议、修改等各个环节始终坚持在党委的领导下进行,按照重大改革举措于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需求的要求,把党委的政策主张通过人大立法变成国家意志,变成社会共同遵守的行为规范。

  (二)健全立法工作体制机制,发挥人大的主导性。

  发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,一直是加强和改进立法工作的一个重要着力点,也是发挥立法引领和推动作用的必然要求。人大立法的主导作用指在在立法过程中,由人大把握立法方向,决定并引导立法项目、立法进程和立法内容、原则与基本价值取向。设区的市的人大及其常委会要建立、健全立法工作体制机制,在立法活动的全过程体现人大的主导性。

  一是要把“人大主导立法”理念贯彻到立法的始终。在地方性法规立项、 起草、 审议、 修改、 表决等各个环节上,设区的市的人大及其常委会都要坚持发挥主导作用,切实把握关键阶段、关键环节,该提前介入的务必提前介入,该自行组织起草的立法草案要主动作为,该起草机关提交立法说明的要求及时提交,在审议时该作出决断时要敢于出手。

  二是在地方性法规立项时体现人大的主导作用。设区的市的人大及其常委会要充分发挥主导作用,制定符合地方实际特色的法规。长期以来在地方人大立法中,很多地方法规存在着比较严重的部门化倾向,这在很大程度上是因为地方人大在法规立项时没有把握主动权,立法规划和立法计划中的法规项目普遍受到政府及其职能部门的制约和影响,制定出来的法规也存在夹带其部门利益的情形。这就要求地方人大及其常委会要把好立项关,积极开展立项前必要性和可行性论证,科学确定立法项目,确保立法项目充分体现地方特色,符合地方社会管理和经济发展的客观实际需要。

  三是要规范立法程序,加强人大在立法过程中的主导作用。法规草案的起草、审议、征求意见方式、表决程序,法规的报批、公布必须严格遵循立法法的规定,确保法规的合法性和有效性。设区的市的人大及其常委会通过健全法规草案集中起草、委托起草制度,完善起草方式;通过健全审议制度,明确法规审议工作流程,找准审议重点。在整个立法过程中,要坚持问题导向,针对立法过程中遇到的问题,从每个阶段的每个具体环节入手,运用立法技术展开分析研讨,及时提出应对措施加以解决。

  四是要建立人大主导的立法评估机制。建立立法前、立法后评估制度,科学设置评估标准,完善评估方式方法,促进地方立法的科学化,提升立法质量。立法前评估是指地方人大应当对立法项目作出全面、深入、客观的分析评估,对一些重要问题、重要制度进行充分论证研究;对法律草案中重要制度的必要性与可行性、法律出实施后可能出现的相关问题等进行评估,为法规的审议、修改奠定基础。立法后评估是指在地方性法规实施后,对实施效果开展广泛调研,跟踪了解和动态评价。立法后评估是立法工作的一个重要环节。通过对法规质量及其实施效果进行分析评价,发现法规本身存在的不足,提出修改完善的建议, 并及时将其纳入立法程序, 有利于进一步改进立法, 提高地方性法规的针对性、可操作性和实效性,充分体现地方特色。

  (三)以符合地方实际和必要为出发点,体现立法的特色性。

  如前所述,地方立法应该在不重复上位法的前提下,以独有性、创新性、本地化为考量因素,以针对性、可操作性和实效性为考量标准,优先考虑解决当地经济社会发展中遇到的既普遍又突出的问题,充分发挥地方立法促进经济社会发展和推动改革进一步深化的作用,这样才能真正实现地方立法的目的和价值。

  在确定立法规划和立法计划时,应在充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度的基础上,切实把地方立法同当地经济社会发展战略结合起来,同解决本地实际问题结合起来,将影响经济社会发展全局的、反映经济社会发展规律的、体现最广大人民意愿的项目列入立法规划和计划中。在具体的立项中要考虑几个因素:一是要与改革发展相关的重点领域配套立法,保障改革创新体制机制于法有据。二是符合地方发展总体战略布局、体现城市发展定位的立法领域。三是城市建设发展与其他社会利益之间存在矛盾冲突,而上位法又无相关具体规定的领域。四是制度设计趋于完善又亟须通过立法来巩固社会管理经验的项目。五是当地村规民约、风俗习惯等实际情况与上位法存在冲突的地带。

  在对立法项目的必要性和可行性进行论证时,要加强对立法项目是否符合地方实际,是否关乎地方经济社会发展,是否反映群众关注的热点问题进行论证,确保立出反映地方特色的法规。在立法草案的起草和审议过程中,要突出地方特色,增强法规条款的针对性,注重法规内容的独创性,提高法规文本的可操作性。

  (四)加强立法协调工作机制,促进立法的民主性。

  地方立法要突出地方特色是一个系统工程。设区的市的人大及其常委会在立法工作中要丰富和完善民主立法形式,扩大社会对立法工作的有序参与,加强立法协调工作机制,广泛听取广大人民群众、专家学者、实际工作者的意见,确保地方性法规真正反映当地的实际情况和人民群众的意愿,彰显地方特色。这也是突出地方立法特色,确保立法质量的关键环节。通过建立和完善地方立法协调机制,加强立项、起草、论证、审议等各环节的沟通与协调,平衡各方利益,保证不同阶层的意志和愿望得到充分有效表达,争取各方理解和支持,实现各利益主体之间的利益平衡。在对法规立、改、废的每一个过程中都公开、透明,确保社会中的每一个群体的利益都能通过制度化的利益诉求渠道传送道地方人大。要妥善协调和处理各种利益关系和利益矛盾,使所制定的地方性法规最大限度地反映民意、集中民智、符合民心。

  (五)深入开展地方特色立法的理论研究,提高立法的科学性。

  设区的市在开展地方立法时要牢固树立“立良法行善治”的理念,深入开展地方特色立法的理论研究,把科学立法作为加强和改进地方立法工作的重中之重,无论在立法体制、工作程序上,还是在立法原则、制度设计上,都要尊重和体现客观规律,切实增强地方性法规的实效性和可操作性,使法规确立的制度立得住、行得通、切实管用。设区的市的人大及其常委会要推行精细化的立法方法,减少原则性、宏观性、宣示性条款,有的放矢地对关键条款进行深入研究和审议,切实增强地方性法规的针对性和实效性。要加强对立法工作中遇到的重大理论问题的研究,及时总结提炼立法经验,为立法工作提供理论指导。

  四、结语

  地方立法要做到有特色,最重要的是坚持党的思想路线,立足地方实际,坚持问题导向,民主、科学立法。根据党中央的路线、方针、政策以及不同阶段改革发展的主要目标任务,着眼于解决本地区经济社会发展的突出问题,以保障和改善民生为出发点,选择党委决策的重点问题、人民群众关心的热点问题开展立法,把党委要求、群众期盼、实际需要、实践经验结合起来,立符合反映当地特色的法,立促进改革发展的法,立符合人民群众利益的法。“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”要实现良法善治,只有尊重客观规律,从地方实际出发,突出地方立法特色才能真正实现。

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