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新形势下地方规范性文件备案审查工作面临的挑战及其对策

 
来源:厦门人大
      
2017-11-10 09:21:00
      
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张彬彬

  根据宪法及有关法律规定,我们国家建立了针对各类规范性文件的备案审查制度。通过这项制度设计,赋予了各级人大常委会一项重要监督职权,对于维护国家法制统一、保证人民依法享有的权利和利益不受侵犯、防止权力滥用有重要意义。

  《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)专章规定了规范性文件备案审查,为地方开展规范性文件备案审查提供了法律依据。近年来,地方各级人大常委会认真落实监督法有关要求,着手开展这项工作并取得显著工作成效,备案审查机构设置逐步完善,人员配备逐步到位,审查能力水平不断提高,工作机制不断创新,备案审查工作的规范化、制度化水平逐步提升,较好的发挥了制度价值。但囿于监督法的规定仍然比较宏观,围绕审查主体、审查标准、审查范围、审查程序等制度要素,出现了理论探讨各执一词、地方实操不尽相同的现象,阻滞了其维护法制统一制度价值的最终实现。

  在新的历史形势下,备案审查工作又作为立法工作的重要组成部门和延伸被赋予更多使命,重要性愈加凸显。近两三年来,全国人大常委会明显加大了备案审查工作力度,对地方推进这项工作也提出新的更高要求。地方各级人大常委会都感觉到,这项工作任务重了,要求高了,难度大了。在严峻挑战面前,相关理论思辨、实践探索显得尤为重要。

  一、传统制度框架下,地方规范性文件备案审查制度面临的三大问题

  (一)对规范性文件的外延理解不一

  什么是规范性文件?法律对其含义和范围没有明确的规定。根据监督法规定,作为审查对象的规范性文件包括三类,一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章;二是县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级政府发布的决定、命令;三是最高法、最高检作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释。其中,第一类规范性文件的备案审查由立法法规定,第三类规范性文件的备案审查主体是全国人大常委会。作为地方规范性文件备案审查工作审查对象的,主要是第二类(下文对规范性文件讨论以此类为主)。

  如何认定第二类具体包括哪些类型的文件?有的地方对此作扩大性理解,将下一级政府及其所属部门对本级地方性法规具体应用问题的解释、本级政府发布的决定命令外的其他规范性文件、法院检察院制定的执行两高司法解释的规范性文件等也纳入。有的地方与监督法规定范围一致,但对“政府发布的决定、命令”具体范围作缩小解释,在主体上限制于以本级政府名义发布,在内容上仅针对以“命令、决定”的公文格式发布的规范性文件。理论界多从制度设计初衷和行政法学理来看待此问题,根据文件的制定主体、构成要件、制定程序甄别。就制定主体而言,由地方人大常委会法定监督对象所制定的文件应当列为审查范围。就构成要件而言,不应限于形式要件,而更要以实质要件为评判标准。即凡是涉及权利义务,具有普遍约束力,在一定时期内反复适用的,不管以何种形式出现,都要列入审查范围,都应该理解为“政府发布的决定、命令”,包括公告、通告、通知、批复、意见甚至于会议纪要、抄告单等等。但实务中,由于这种界定下的规范性文件量实在过于巨大、内容也很庞杂,有些地方人大常委会监督政府“底气”不足,往往不倾向于做如此宽泛的理解。此外,对于党政联合发文是否应该纳入地方人大的备案审查范围,由于涉及到加强人大监督与坚持党的领导的关系问题,必要性和可行性都仍然在探讨中。

  (二)对规范性文件备案审查的标准把握不同

  根据监督法规定,备案审查标准有合法性、合理性两个层次,其中,合法性标准包括两个方面,一是,是否超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务;二是,是否同法律、法规规定相抵触。根据该法规定,把“有其他不适当情形的”作为应予以撤销的兜底条款,通常被理解为是审查的合理性标准。

  如何理解“与法律、法规相抵触”?与上位法的规定直接抵触的情况比较好理解,但很多情况下,规范性文件不是直接与上位法规定内容抵触,而是背离上位法的立法目的、基本原则,那么甄别难度就比较大,能否准确定性,依赖于审查者的专业素养、主观能动性和价值判断。合法性标准尚且如此,要对所谓的“其他不适当情形”做出准确判断,困难更是不言自明,把握不好就可能在审查中出现“同案不同判”。因此,理论界、实务界都认为,应该对审查尺度进行统一,制定具体、细化的技术性标准,增强可操作性。

  (三)对规范性文件备案审查的程序设置各异

  程序法理论认为,制度的实体价值唯有透过合理的程序设计方得彰显。能否实现制度设计的目标,其实施方式、实施步骤至关重要,对于规范性文件备案审查来说,尤为如此。规范性文件备案审查,基本上可以分为备案、审查、纠正三个阶段。具体地说,其程序建构至少必须解决三个方面问题,一是,审查机制的启动,这涉及主、被动审查的模式选择这一核心问题;二是,具体文件的审查,这涉及到机构分工、审查方法、审查期限等问题;三是,问题文件的纠正,这涉及到方式选择、后果承担、救济途径等问题。从监督法的规定看,有两个关键点,一是总体把握,即审查程序参照立法法相关规定,二是对模式选择、后果承担等做了一些规定。对照立法法规定,全国人大常委会对备案审查的两种模式(修改后的立法法明确审查机构可以进行主动审查)、审查分工、结果处理、审查公开等做了大致安排,但具体审查程序则主要体现在委员长会议于2000年通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》中。目前,多数省市在制定具体程序性规范过程中,都对立法法、监督法的规定进行了若干细化和补充,但从内容和效果看,程序要求宽严不一,审查效果也千差万别。

  二、新形势下,地方规范性文件备案审查工作面临的挑战

  (一)中央对于规范性文件备案审查制度的最新要求

  十八大以来,党中央把规范性文件备案审查作为全面深化改革、全面推进依法治国的一项重要措施来看待,并提出明确要求。十八届三中全会提出,要健全法律、规章、规范性文件备案审查制度;十八届四中全会从依法治国、依法执政的高度明确提出加强备案审查制度和能力建设,要求将所有规范性文件纳入备案审查的范围,实现备案审查全覆盖;2015年中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》提出“有件必备、有备必审、有错必纠”;中央关于加强党领导立法工作的意见中也明确提出,一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正,推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。立法法修改也进一步健全了相关制度、强化审查刚性并加大审查力度。张德江委员长在第二十二次全国地方立法研讨会上提出要求,希望各级人大及其常委会一定要充分认识备案审查工作的重要性,在敢于监督、善于监督上下功夫,切实依法行好权、履好职,不断推进这项工作取得新进展。

  根据中央要求和立法法规定,实现备案审查全覆盖、完善备案审查制度、强化备案审查实效已是大势所趋,这意味着地方规范性文件备案审查机构的工作负荷将大大增加,对于专门工作机构尚未建立、尚未开展过实质审查或者仅开展过被动审查的地方人大及其常委会来说更是考验重重。

  (二)人民群众对于规范性文件备案审查制度的更高期待

  随着全面依法治国深入推进,法治精神对经济和社会生活的不断渗透,全民的尊法学法守法用法的法治观念不断增强,办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维深入人心,理解法的内容、评判法的价值、甄别法的质量的法治素养也迅速提升。作为最为细化、具体、接地气、高频适用的“法”,规范性文件的合法性、合理性更易受到公众的严格审视。公民审查建议日益增多的现象说明,作为行政权力监督的有效手段,作为纠正问题文件的制度“利器”, 地方人大常委会规范性文件备案审查制度能不能充分发挥制度价值,更好回应广大人民群众对政府依法行政能力提升的关切,努力增强人民群众在法治建设中的获得感和幸福感?人民群众的期待和诉求在增加,倒逼审查机构必须提升审查能力。

  在全面深化改革的背景下,必须更加深刻认识和理解改革与法治的辩证关系,强调要在法治下推进改革,在改革中完善法治,意味着法律的制定、修改与废止活动更为频繁,牵一发而动全身,各类规范性文件在新旧法律制度的密集更替中要保持合法性、合理性上的始终“安全”几不可能,这也必然对审查的政治性、专业性提出更高要求,倒逼审查机构提升审查能力。

  三、地方规范性文件备案审查工作实际开展情况

  2000年以来,各省级人大常委会陆续制定了规范性文件备案审查条例,对备案审查的范围、审查程序、处理结果、反馈和公开等进行了规定。目前,绝大多数的省级人大常委会都设立了专门的备案审查工作机构,配备了专职人员,开展备案审查工作。但各地的工作开展情况并不平衡,查阅相关公开资料可以发现,有的省份用较大的篇幅和笔墨来对备案审查工作进行年度总结,有的省份则仅在工作报告中一笔带过。而各市、区级人大常委会的备案审查工作队伍建设和开展实际审查情况,更是由于重视程度不同、模式选择不一等原因,呈现出了审查水平参差不齐的情况。

  (一)地方规范性文件备案审查制度建设的三种规范模式(以部分省级人大常委会为例)

  1.上海模式。上海市于2012年制定了《上海市人大常委会关于规范性文件备案审查的规定》,代表了较早以地方性法规推动地方规范性文件备案审查工作的一种审查模式。在审查范围上,采用“概括加列举”形式予以界定,即涉及本市公民、法人和其他组织的权利、义务,并具有普遍约束力,在一定期限内可以反复适用的文件,包括(1)市人民政府规章;(2)市人民政府发布的决定、命令;(3)本市地方性法规授权市人民政府及其相关工作部门制定的与本市地方性法规相配套的规范性文件;(4)区、县人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定;(5)依法应当向市人大常委会报送备案的其他规范性文件。据介绍,虽然做了上述界定,但在一段时间内,市政府在报送“市人民政府发布的决定、命令”时仍然主要限于公文种类意义上的决定、命令,与备案审查机构对这个问题的认识并不完全一致。四中全会后,如何落实“依法将市政府发布的所有规范性文件纳入备案审查范围”,目前仍在探讨。在审查模式上,上海确立的是主动审查模式,没有规定被动审查。在审查程序上,由常委会办公厅对规范性文件进行接收和登记,由常委会法工委进行形式审查后分送各有关专委会初步审查,而后结合专委会审查意见做出审查结论,并启动纠错程序。

  2.吉林模式。吉林省于2016年审议通过了地方性法规《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案条例》(以下简称《条例》),代表了在四中全会后以地方立法的形式对规范性文件备案审查工作予以全面规范的一种模式。在审查范围上,不仅包括乡镇以上人大及其常委会的决定、决议,还包括设区的市(州)政府的规章及以市(州)政府名义出台的决定、命令,特别是将县级以上政府办公部门出台的涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务,在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的行为规范也纳入备案审查范围。在此基础上,还规定了市(州)政府出台的规章等规范性文件不仅要报同级人大常委会审查,还要报上级人大常委会审查,做到“双报双审”。为了全省统筹开展、加强上下联动,提高审查实效,由省人大常委会统一编印了程序范本《吉林省人大常委会规范性文件备案审查工作规范》,采用规范性文件备案审查工作流程图示方式,将规范性文件备案审查工作的报备、审查、移交、处理等全部程序都涵盖其中,环节紧凑、一目了然;列入备案审查工作有关文件格式样本二十四份,包括备案报告、移交处理表、审查承办表、审查意见函、征求意见表、会商协调表、撤销文件建议和议案表、审查要求和审查建议的登记表、承办表和处理结果等,直接运用,便利高效;建立规范性文件备案审查衔接联动机制工作制度,涵盖备案的多重联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享等五部分内容,更是在加强党委、人大、政府系统备案审查工作的协作配合方面进行了比较积极的探索。

  3.广东模式。广东省于2007年制定了地方性法规《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》。贯彻落实四中全会最新精神,2016年又以主任会议通过的方式制定了《广东省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》,围绕“有件必查、有错必纠”的原则,进一步明确备案审查工作制度的有关内容。备案范围包括(1)省政府制定的规章和发布的行政决定、命令;(2)设区的市人大及其常委会作出的决议、决定;(3)依法应当报送备案的其他规范性文件。特别值得一提的是,规定还对经济特区法规、设区的市的政府规章的备案、审查和撤销作了衔接性规定。在审查模式上,则是确定了主动、被动审查相结合的模式,还建立了根据中心、大局工作开展重点审查的制度。在审查程序上,具体细分为沟通说明、书面建议、采纳反馈和审查终止、撤销、审查反馈和社会公开等5个工作步骤,明确相应的办理期限,纳入论证咨询、协商交流、联合审查3个工作机制。同时,该规定还明确了规范性文件备案审查信息化平台建设要求、建立了对报备部门逾期不报的通报批评机制。

  还有许多地方纷纷发挥积极主观能动性进行有益探索,例如,重庆市人大常委会探索与区县人大常委会联动,开展对政府规范性文件备案审查工作的专项评议新机制;山西省人大常委会则是对涉及改革发展稳定和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题等方面的规范性文件,探索通过听取专项报告、组织视察调研、论证等方式进行重点审查。鞍山市人大常委会探索在全面审查的基础上,围绕立法、执法检查等常委会工作开展相关规范性文件重点审查等等。

  (二)福建省以及厦门市人大常委会在规范性文件审查方面的实践

  福建省人大常委会于2007年11月通过了地方性法规《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》,也是在全国较早对规范性文件备案审查工作进行系统性规定的省份。与上海、广东、吉林等不同,该法规划定的审查范围不包括规章。在审查模式上,采用主动审查与被动审查相结合的模式,但考虑到工作现状主要还是对被动审查进行了细化规定,对主动审查提的比较笼统。在审查机制上,实行统一管理、分工负责,由常委会制定工作机构接收、登记、分送、存档后分送各有关专委会、常委会工作机构进行初步审查。在审查结果处理上,有两种主要方式,制定机关可以选择自行修改或者废止,如果拒绝修改,才由具有审查权的人大常委会依法予以撤销。此外,规定对于备案要求、审查标准、审查时限、审查反馈、审查结果公开、逾期不备等的法律责任也都进行了详细规定。近年来,省人大常委会愈加重视各设区的市人大常委会、区县一级人大常委会的备案审查工作开展,通过学习培训、会议交流等形式,推动各设区的市规范性文件备案审查工作规范化水平逐步提升。

  厦门市人大常委会高度重视规范性文件备案审查工作, 2010年由市人大常委会主任会议依据国家、省的规定,制定了《厦门市人大常委会规范性文件备案审查程序规程》,对备案审查范围、备案要求、备案审查工作职责划分、审查模式等进行了规范。职责分工:采取以法制委为主,相关专委会、常委会工作机构配合的审查工作机制。目前的做法是,在法制委工作机构内部设立专门的备案审查处室负责规范性文件的接收、登记、存档等工作,并采取由法制委工作班子全员参与、集中审查的特色做法,审查人员就规范性文件是否存在不合法、不合理情形提出初步意见后,提交法制委工作机构集体会议讨论研究。对经审查可能存在合法性问题的规范性文件,进一步征求有关专委会和常委会工作机构意见后,按照规程规定的程序开展相应纠错工作。这种机制的优势是,能够把该项工作作为立法工作的有机组成部分常抓不懈,并高度统筹立法和备案审查的工作安排,在效率提高、质量提升、队伍锻炼上取得不错的互促效果。审查纠错。主动审查与被动审查相结合的审查模式。厦门较早就开始对政府报备的相关规范性文件实行主动审查,由法制委工作机构按照有备必审的原则,对报备的规范性文件进行登记、分类、存档后,及时安排全员参与、集中审查,做到逐件分发、责任到人,在过去的五年中,完成了市政府向市人大常委会报备的19件规章以及319件规范性文件的全部审查工作,完成了对其中十余个问题文件的纠错工作。开展被动审查,按照有关工作程序,认真办理社会各界提出的有关规范性文件的审查建议,根据不同情况作出相应处理,回应社会关切。在审查公开方面,每年度的规范性文件目录、规范性文件备案审查工作情况都在第一季度书面向市人大常委会报告,并在市人大常委会公报上公布。制度探索。第一,注意把握与政府法制部门的关系问题,加强沟通协调,建立常态化的机制,对问题文件的制定依据、出台背景等充分沟通,做好问题的论证说明,形成处理共识。第二,借助外力提升备案审查质量,通过邀请专家联合集中进行审查、提供书面审查意见等方式开展工作,确保审查质量。第三,依规技术处理,增强纠错实效。找准敢于监督、善于监督的平衡点,针对合法性、合理性、技术性等不同性质问题,采取不同处理方式,有的要求自行修改文件再公布,有的要求在规范性文件清理中一揽子解决,有的要求对文件进行废止,问题文件基本得到比较妥善、及时的处理。

  四、关于完善规范性文件备案审查工作的几点建议

  要真正实现规范性文件备案审查维护法制统一的制度价值,是一项系统性的工程,不能幻想“毕其功于一役”,但方向应当是明确的。应该由全国人大常委会规范性文件备案审查工作机构统筹规划,以立法法、监督法有关规定为纲,贯彻十八大以来党中央对规范性文件备案审查工作提出的各项要求,结合多年来的理论研究成果和实践探索经验,针对当前存在的突出问题制定系统性的解决方案,并形成统一的技术性规范,对地方规范性文件备案审查工作进行指导,逐步建立起全国统一的规范性备案审查制度。

  (一)明确主动审查范围

  第一,区分主动、被动审查范围。由于规范性文件是一个庞杂的系统,事无巨细全部纳入主动审查的可操作性不强,地方的审查能力也跟不上,因此,建议研究考虑,人大主动作为,针对被动审查设定一个尽量宽泛的审查范围,积极回应有权提出审查要求的主体以及公众的审查诉求;但对于主动审查,则应当设定一个相对可操作的、有限的审查范围,有的放矢、突出重点,以有效避免审查力量的过度分散和无序。第二,对为规避审查,以非规范性文件形式存在,但会对不特定公众的权益产生实质性影响的抽象行政行为,如政府的会议纪要、抄告单等,如何从发文源头上进行规范或者纳入审查视野做进一步明确。第三,对地方上的党政联合发文、两院制发带有司法解释性质的规范性文件是否纳入审查范围做进一步研究,与此相关的,探索建立多重审查类规范性文件的不同审查主体间、政府规范性文件与党内规范性文件的不同审查主体间的衔接、联动机制。

  (二)制定备案审查标准

  对各地规范性文件备案审查工作中带有共性的问题进行研究,确立统一标准,形成有针对性的指导意见,进一步明确合法性、合理性标准的具体内涵,为审查提供更具权威性、公信力的评判依据,避免不同地方根据各自标准形成不同审查结果的困境。

  (三)细化责任追究制度

  对于报备主体不依法报备的责任、制定违法的规范性文件的责任、规范性文件备案审查主体怠于履行审查职责的责任等,建议进行系统的梳理和规定,有效推动备案审查工作落实到位。

  (四)完善审查工作程序

  对主动审查程序启动方式和受理方式、审查的组织方式、审查方式方法、审查回避程序、审查期限,审查反馈机制、审查公开机制、审查救济程序等予以全面、明确规定。

  (五)重视区级审查工作

  就目前实践看,处在地方规范性文件备案审查工作最下层的区级人大常委会,在开展备案审查的主观能动性、能力以及取得实效方面都相对薄弱,与基层规范性文件备案审查工作的重要性不相匹配。问题产生的原因是多方面的,一是工作起步较晚,应备对象较少;二是备案机构编制少、专业审查人员少、学习培训机会少等,因此,应当着重研究基层规范性文件备案审查有序开展的保障措施问题,在工作制度的完善、审查队伍的建设以及审查能力的提升上采取一些有针对性的改进措施,推动区级审查工作取得实效。

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