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加强地方人大规范性文件备案审查工作的思考

 
来源:厦门人大
      
2017-11-13 09:58:00
      
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张素萍、许思红

  规范性文件备案审查,是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权,是各级人大常委会开展法律监督的重要手段,对于保证宪法法律在本行政区域内得以贯彻执行、维护国家法制统一至关重要。近年来,党中央从维护宪法法律权威的高度,对规范性文件备案审查提出了明确要求。党的十八届三中全会提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”,十八届四中全会进一步提出“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围”。在此新形势下,如何适应新要求,应对新挑战,进一步加强和改进规范性文件备案审查,切实增强法律监督实效,已成为各级人大常委会的一项重要任务。

  本文结合基层人大开展规范性文件备案审查工作实践,学习借鉴各地人大备案审查工作做法经验,思考在新形势下如何加强基层人大备案审查工作,更好地发挥地方人大法律监督的职能,维护法制统一。

  一、地方人大规范性文件备案审查工作现状—以翔安区为例

  近年来,随着依法治国方略的全面推进,规范性文件备案审查工作在人大法律监督中的地位和作用日益凸显。各地人大常委会按照中央的要求,逐步完善备审机构,不断创新工作机制,备案审查工作逐步有序开展。下面,以翔安区人大常委会为例,作个简要说明。

  1、出台备案审查工作规程。2007年福建省人大常委会出台了《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》,2010年6月厦门市人大常委会主任会议通过了《厦门市人大常委会规范性文件备案审查规程》。根据《监督法》及省、市人大常委会备案审查有关规定,2014年10月,翔安区人大常委会主任会议通过了《厦门市翔安区人大常委会规范性文件备案审查规程》,进一步明确了备案审查范围及程,为做好规范性文件备案审查工作奠定了基础

  2、启动备案审查工作。备案审查工作规程实施后,区人大常委会正式启动规范性文件备案审查工作,要求规范性文件应当自公布之日起十五日内,报送区人大常委会备案。

  3、2014年-2016年政府规范性文件备案情况。2014年,区人大常委会收到政府报送备案的规范性文件6件;2015年,收到政府报送备案的规范性文件15件;2016年,收到政府报送备案的规范性文件14件。

  4、区人大常委会备案审查情况。对于收到的规范性文件,由区人大办负责接受、登记、分送、存档等日常工作;根据报送备案的规范性文件内容,由常委会有关工作机构进行初审,发现存在问题的,提出初步审查意见,提请区人大常委会主任会议进行审查。迄今为止,没有发现存在问题的。

  二、地方人大开展规范性文件备案审查的必要性和重要性

  随着民主法治进程的深入,政府制定的规范性文件越来越多,一些不合法、不适当规范性文件也屡有出现。地方人大常委会作为基层国家权力机关,负有确保法律法规在本行政区域内正确实施的重要职责。

  1、对规范性文件进行备案审查,是完善人大监督职能,提高人大监督实效的有效途径。规范性文件备案审查是人大常委会法律监督的重要组成部分,卓有成效地开展备案审查工作,对于人大常委会强化监督职能,促进依法行政和公正司法,保证宪法和法律在本行政区域内的正确实施,具有重要作用。

  2、对规范性文件进行备案审查,是规范政府行为,保障人民群众合法权益的重要方式。人大常委会通过对规范性文件的备案审查,及时纠正或撤销与法律、法规相抵触或不适当的规范性文件,可以从源头上预防和纠正行政机关的不当行为,防止权力滥用,避免和减少随意增加群众负担,损害群众利益的行为发生,维护人民群众的根本利益。

  3、对规范性文件进行备案审查,是维护社会主义法制统一,促进依法行政的重要举措。规范性文件是国家机关管理经济、文化和社会事务的重要规范,具有普遍的约束力和反复适用性。其内容是否合法、是否适当,对于确保宪法和法律的实施、维护社会和谐稳定,关系重大。因此,通过对规范性文件进行备案审查,撤销与法律、法规相抵触或不适当的规范性文件,保证我国社会主义法律体系的完整性、系统性,从而维护国家法制统一。

  三、地方人大开展规范性文件备案审查遭遇的现实困境

  近年来,地方各级人大常委会根据《立法法》、《监督法》的有关规定,积极稳妥地开展了备案审查工作,取得了较好成效。但规范性文件备案审查工作在基层人大还是刚起步,仍然较为薄弱。

  1、审查范围界定难。明确备案审查的范围,无疑是落实备案审查制度必要的前提。但从各地的实践看,范围的界定问题一直得不到统一。如:以形式要件还是实质要件作为备案审查范围的界定标准?对地方党委和政府联合发布的规范性文件到底由谁来审查?对地方人民法院和检察院发布的有关指导审判、检察工作的规范性文件,该不该列入审查范围?诸如此类的问题,没有一个统一的标准,各地的做法也不完全相同,成为困扰和阻碍该项工作深入开展的羁绊之一。

  2、审查标准把握难。包括合法性审查与合理性审查。实践中,关于合法性审查标准是比较清晰的,主要考量规范性文件的制定主体或规范性文件的内容是否超越权限,有无限制、剥夺权利或增加义务的情况,制定的程序是否合法,是否与宪法、法律、法规以及上级和本级人大及其常委会的决议、决定相抵触等。但合理性审查就面临难题了。监督法第三十条规定的地方人大常委会有权予以撤销的规范性文件的“三种情形”中,“其他不适当的情形”是指“越权制定”或“同法律法规相抵触”等违法而不适当,不合理而不适当,还是两者兼指?如果是指不合理的不适当,不合理的尺度又该如何把握?这些标准很难把握。

  3、审查工作流于形式。备案审查的出发点是备案,落脚点是审查,只有通过细致的审查才能判断其内容是否合法、是否适当,但目前基层人大“备而不审”、“备档存查”的现象较为普遍,有的仅仅负责收文、登记政府报送备案的规范性文件;有的则在登记基础上由各相关工委做形式上的审查。

  4、纠错程序实施难。有错必纠是规范性文件备案审查必须坚持的一个重要原则。从目前各地备案审查的结果看,审查合格率很高,发现问题、督促制定机关自行纠正的情况较少,人大常委会启动撤销程序予以撤销的更是寥寥。实践中由于缺乏统一的纠错法律制度,使纠错程序的实施比较困难。如果制定机关不依法向地方人大常委会报送规范性文件,该如何处置;如果审查机关要求制定机关修改或废止,而制定机关拒不纠正的,该如何处理等等,这些都缺乏明确统一的规定。

  5、备案审查机构设置和人员配备较薄弱。备案审查工作专业性强,政治性、法律专业性强,对备案审查工作人员的法律素养和政策理论水平提出了很高的要求。然而,在基层人大,备案审查工作主要依托办公室和各工作委员会负责开展,无论是机构设置,还是人员数量、知识结构等方面,还无法与全面备案审查的新要求相适应,人大备审工作力量整体不足,所需专业人员更是匮乏,无法保证备案审查工作的有效开展。

  四、加强规范性文件备案审查制度和能力建设

  为推动基层人大备案审查工作规范化、制度化,多地基层人大在实践中不断探索,摸索出一些行之有效的方式方法,值得参考。有的地方加强与政府法制部门的沟通协调,坚持适度提前介入,将“问题文件”处理在前,防患于未然;有的地方建立健全报送备案机制、主动审查机制、被动审查机制、督促纠正机制和责任追究机制;有的地方将问题分为合法性、合理性、技术性等几类情形,采取不同的处理方式。结合我区人大在规范性文件备案工作实践中遇到的问题,提出几点建议

  1、提高思想认识,增强备案审查工作责任感

  备案审查是一项宪法性制度,也是一项重要的宪法监督制度。无论负责报备的机关,还是负责审查的机关,都应从宪法实施和宪法监督的高度,不断增强开展备案审查工作的自觉性、责任感和使命感,切实担负起备案审查工作职责。

  一方面,作为报备机关,要认识到备案不是可有可无的简单告知与存档,而是必须履行的一项法定义务,要按照程序要求认真办理报备手续,做到“有件必备”。

  另一方面,作为审查机关,要认识到对规范性文件进行备案审查,是宪法和法律赋予人大的一项重要职权,也是一项重要职责,备案审查工作的重点在于审查,审查不是搞形式、走过场,而是审实质,动真格,做到“有备必审”,进而依法纠正规范性文件存在的问题,做到“有错必纠”,努力推进备案审查工作。

  2、准确把握规定,拓宽备案审查范围

  正确把握备案审查的规范性文件范围,是顺利开展备案审查工作的前提和基础。判断一规范性文件是否需要报备,不能拘泥于文件外在的形式名称,而应正确把握《监督法》规定的规范性文件的含义及范围,着眼于文件的实际作用和功能。在实际工作中,必须秉持宪法监督理念,按照党的十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求,从保障公民合法权益,维护国家法制统一出发,正确理解和把握现行法律的相关规定,逐步拓宽报备范围,努力实现全覆盖,真正做到把所有涉及公民、法人和其他组织权利义务的、具有普遍约束力、并可以反复适用的规范性文件均纳入备案审查范围。

  3、强化建章立制,规范备案审查运作程序

  一是完善报送备案机制。通过加强沟通协调、定期核查通报等方式,督促文件制定机关按照有关规定和要求,及时报备,做到不漏报、不瞒报。有拿不准的文件,制定机关应当与审查机构进行沟通。

  二是完善主动审查机制。按立法法修改后的新规定落实主动审查责任,各专门委员会和常委会工作机构要明确专人负责,加强主动审查力度,同时注意创新主动审查方式,尝试借助外力,发挥专家学者的作用。

  三是完善被动审查机制。细化审查建议的受理、处理、反馈等程序,推动被动审查工作规范化,依法启动规范性文件的被动审查。强化公民在规范性文件备案审查中的地位和作用,将公民权利诉求作为重要动力源泉,借助公民个案启动规范性文件的审查。在诉讼过程中,如果公民对所适用的规范性文件不服,认为与上位法相抵触或不适当,法院就可以初步审查,中止当前的诉讼程序,而将规范性文件是否违法适当作为先决问题,依照程序提请相应备案审查机关予以审查。通过调动公民的积极性,发挥法院的职能优势,能有效解决审查动力不足的问题,大大激发备案审查制度活力,促进法律监督作用的充分发挥。

  四是完善督促纠正机制。对通过审查发现有问题的备案件,与制定机关加大沟通协调力度,督促制定机关自行纠正规范性文件存在的问题,对不自行纠正的,依法提出审查意见,甚至依法予以撤销。

  4、明确备案审查责任,完善责任追究机制

  规范性文件的备案审查责任体系,既包括审查机关的审查责任,也包括制定机关的配合责任;既包括规范性文件实体审查责任,也包括程序审查责任;既包括规范性文件合法性审查责任,也包括合理性审查责任;既包括审查机关违法审查责任,也包括不作为、延迟作为责任。

  一是审查主体在审查过程中的程序责任。审查机关在审查过程中自身应严格遵循程序要求,该听取意见的要听取意见,该反馈的要反馈,该公开的要公开,否则应承担程序违法责任。尤为值得强调的是,审查应坚持社会公开原则。也就是说,从备案审查的起始阶段至进行审查和发布审查结果过程中,对不涉及国家秘密等可予公开的内容时,不仅应向制定主体,还应向社会公开相关审查内容,将审查活动置于社会监督之下,从而促使审查行为合法有效。

  二是制定机关的配合责任。制定机关应按照法律要求及时向备案审查机关报送规范性文件,未在法定时间内报送的应承担相应责任。规范性文件在审查过程中,审查机关要求制定机关说明相关情况的,应予以积极配合协助。规范性文件在被确认撤销或改正后,制定机关有责任在法定时间内撤销或改正该规范性文件。因该规范性文件造成公民、法人或其他组织权益损失的,还应承担相应责任。只有这样,才能使备案审查制度落实到位,真正做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。

  5、加强队伍建设,提升备案审查能力

  规范性文件备案审查工作的政策性、法律性和专业性都很强,没有一个专门的审查机构和一批高素质的专业人员,很难承担起审查职责。

  首先,建立一支相对稳定的备案审查工作队伍。除备案审查工作机构专门负责外,人大各专门委员会、常委会工作机构应当明确有一定专业知识的人员专职负责备案审查工作,并保持人员的相对稳定。

  其次,加强备案审查工作人员的学习和培训。通过对《立法法》、《监督法》等有关法律规定的学习培训,使备案审查工作人员能够准确理解和把握规范性文件的内涵,弄清楚什么是规范性文件,准确理解和把握规范性文件备案审查的范围、程序和标准,掌握工作尺度和工作方法。通过对《地方组织法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等有关专业法律、法规知识的学习培训,使备案审查工作人员能够不断提高业务素质和工作水平,提高审查能力。

  再次,要结合工作实际需要,设立备案审查工作专家库,广泛吸收专家学者、行业管理人员和人大代表的参与,充分利用专家智库,为提高审查质量,深化备案审查工作提供智力支持,提升规范性文件备案审查能力与水平。

  最后,要积极组织、开展备案审查工作交流,总结推广先进经验,并对备案审查工作中存在的问题进行研究探讨,以便更好地改进工作、增强实效,提升备案审查工作水平。

  6、注重沟通协调,形成备案审查工作合力

  规范性文件备案审查工作涉及的部门较多,要做好工作,需要各职能主体各司其职、各尽其责、协调配合,共同发挥作用。

  一是人大内部按照分工做好相关工作,人大常委会办公室负责备案文件接收,有关专门委员会或常委会办事机构负责审查,常委会法制委负责备案件及审查意见的登记、综合和存档。

  二是报备机关与审查机关之间,即人大与政府、上级人大与下级人大之间,要加强联系与沟通;审查机关内部,即人大的法制工作机构与各专门委员会之间,也要加强沟通协调。

  三是充分发挥人大代表在监督工作中的主体作用,通过征求意见、邀请参与论证等方式,吸收人大代表参加规范性文件备案审查工作。充分发挥人民群众的监督作用,扩大公众参与度,把人民群众监督与人大法律监督结合起来。

  四是不断加强规范性文件备案审查宣传,充分利用新闻媒体、人大网站、微信公众平台等方式,广泛宣传规范性文件备案审查制度,扩大社会影响,为人大规范性文件备案审查工作营造良好环境。

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