周福益

　　[摘要]

　　根据立法法，立法权由人民代表大会和人大常委会行使。人大代表是人民选举产生的行使国家权力的代表，充分发挥人大代表在立法中的主体作用，不仅是立法反映和体现人民意志的制度要求，也有利于促进科学立法、民主立法，提高立法质量。参与立法既是人大代表的法定权利，也是人大代表的职责义务，人大代表的主体地位决定其在地方立法中应当发挥主体作用。当前，因各地立法机制和认识的不一，开展人大代表参与立法工作仍存在一些困难和不足。本文以福建省和厦门市的立法实践为视角，剖析人大代表在立法中作用的认识，尝试对完善代表参与立法的相关制度，提出一些解决的对策建议。

　　关键词：人大代表  地方立法  主体作用 思考

　　人大代表是人民代表大会的主体，建立健全人大主导立法的体制必须进一步发挥人民代表大会的立法职能，加强代表对地方立法的直接参与。立法法规定了省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会依法享有制定地方性法规的权限。地方人大代表是地方国家权力机关组成人员，发挥人大代表在地方立法工作中的作用，是推进科学立法、民主立法的有效途径，也是坚持和完善人民代表大会制度的重要工作。省人大常委会陈桦副主任在2017年6月13日第二期全省立法培训班开班式上的讲话也指出，推动代表大会立法，发挥人大代表立法主体的作用，是加强和改进立法工作的新要求。并要求省内各地加紧研究，做好相关安排，确保代表大会立法权落到实处。陈桦副主任的指向是很明确的，就是要进一步加大人大代表的立法参与。然而在实际的立法实践中，与人民群众的期待和要求相比，当前人大代表在地方立法中的作用发挥得还不充分，传统上，人大对法规立项，是以政府部门提报的立法项目为主，难免存有部门管理思路的倾向，有关人大代表在地方立法中作用问题的理论研究也相对较少。虽然省人大及省内设区的市都在积极拓宽立法的途径，通过委托高校或研究机构的专家学者起草法规草案、设立立法研究中心、基层立法联系点等逐步扩大广大人民群众的立法参与度，形成立法互动，但人大代表的参与立法的全过程稍显不足。本文也尝试分析发挥人大代表的主体作用的法理正当性、当前人大代表参与地方立法工作存在的问题及原因、提出自己的若干建议供参考。

　　一、人大代表在地方立法中应当发挥主体作用的必要性分析

　　分析人大代表在地方立法中应当发挥主体作用的来源，对于加强人大代表参与地方立法的认识和意义，思考实践操作中的现实问题，促进人大代表立法参与制度的完善具有重要的意义。

　　（一）人大代表的主体地位决定其在地方立法中应当发挥主体作用。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体。人民代表大会行使国家权力，具体表现为人大代表集体行使包含立法权在内的国家权力。因此，人大代表主体地位的实现程度是衡量人大民主发展程度的重要标志。党的十八大报告也指出：“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”社会主义民主政治建设的最终目标是实现人民当家作主，立法权是与人民关系最为直接、最为密切的国家权力，人大代表受人民委托行使好立法权，是人民当家作主的重要体现，也是实现人大代表主体地位的途径之一。

　　（二）人大代表在地方立法中发挥主体作用是公共治理在立法领域的具体体现。现代民主政治理论认为，国家的一切权力来自人民，人民作为主权者，其管理国家的主要方式是实行代议民主制，在代议民主制度下，人民通过选举来间接行使立法权，并通过他们选出的代表来直接行使立法权，这是迄今为止国家立法权的最有效实现形式。我国的人民代表大会制度与其他国家的代议制民主虽有差异，但在代表受人民的授权和委托行使立法权这一点上是一致的。当今社会，伴随着公共领域治理的转型，代表参与立法还具有了更深层次的理论意涵和法理基础。在公共治理模式下，公民越来越将是否参与涉及切身利益的立法的创制和实施过程，其意见和建议是否得到倾听和应有的尊重，作为衡量法规具有可接受性或正当性的决定指标。党的十八大报告强调“法治是治国理政的基本方式”，“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用”，首次在党的报告中使用了“治理”的提法。在我国，通过具有广泛代表性，植根于各阶层、各行业、各领域的人大代表来表达民意，是公共治理在立法领域的具体体现，也是符合我国国情的立法模式。

　　（三）人大代表参加行使立法权既是法定权利也是义务。我国代表法第五条作了明确规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务”。代表参与立法活动，是在履行国家职务，是一种职务行为。一方面，代表法第三条规定，代表享有“出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案”、“依法联名提出议案”、“提出对各方面工作的建议、批评和意见”、“参加本级人民代表大会的各项表决”等各项权利。另一方面，代表法第四条也规定代表应当履行的相应义务，包括“认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见”、“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力”、“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求”等。因此，人大代表积极参加人大常委会组织的立法等各项活动，认真听取和反映人民群众对立法的意见和要求，加强对立法工作基本理论和专业知识的学习，努力提高参与立法的履职能力和水平是其职责，也是义务。

　　二、当前人大代表参与地方立法工作存在的问题及原因

　　党的十八届四中全会决定提出：“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。”根据这一要求，修改后的立法法在编制立法规划和年度立法计划、审议法规案、立法调研等立法活动中都十分强调代表参与、代表意见、代表作用的发挥。近年来，虽然人大代表参与立法实践的广度和深度逐步增强，但实践中，人大代表参与立法，在发挥立法的主体作用仍存在一些困难和问题，按照各阶段分析，主要有如下几个方面：

　　（一）法规立项阶段。虽然现在征求五年立法规划和年度立法计划征求的范围有各设区的市各市直部门以及全体市人大代表、政协委员等，有建立基层立法联系点的还进一步延伸到高校、社会科研机构、企业、村居基层自治组织等，但从收集汇总的情况看，大多地方立法项目建议的主体仍是政府相关部门。由人大代表提出的立法项目建议转化为正式立法项目还凤毛麟角。其中的主要原因：一是人大代表提出立法议案的积极性、可行性和统筹性有待进一步提高；二是人大代表立法议案的提出和办理机制还不够完善，如立法法和地方组织法只赋予了人大代表向代表大会提出议案的权力，基本上也就一年一次代表大会，代表在闭会期间难于向人大常委会提出立法议案；三是议案质量不高。虽然不少代表提出的立法建议是广大人民群众关注的热点、难点，但受制于代表自身兼职及法律背景的不足，往往未能形成较为成熟可行的议案，难以列入立法计划。当然我们也看到，这项工作虽然开展难，但省内外都已经有成功的可借鉴经验。如青岛市2012年多名代表联名提出的《关于制定<青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例>的议案》、2013年多名代表联名提出《关于制定<青岛市崂山风景名胜区条例>的议案》，均被确定为代表大会议案，进入了青岛市人大常委会的立法程序并审议通过。省内如厦门市2016年由厦门市第十四届人大代表朱奖怀等多名代表联名提出《关于制定<厦门老字号保护发展办法>的议案》，也被定为大会议案并进入厦门市人大常委会立法程序审议通过，于2016年12月获省第十二届人民代表大会常委会第二十六次会议批准。《厦门市老字号保护发展办法》也是福建省内首次由人大代表在代表大会提出议案并转为正式实施的设区的市法规。

　　（二）法规起草阶段。实践中，科学立法，民主立法开展不够充分，人大代表较少参与地方立法的起草工作。之前，地方立法起草的模式单一，大多是由政府部门起草。当前，各地也在积极探索除政府部门起草之外的多种起草并存的起草形式，如福建省人大常委会2016年1月与厦门大学、华侨大学、福州大学、福建师范大学、福建江夏学院5所高校合作成立福建省地方立法评估与咨询服务基地,并确定14家单位为基层立法联系点，涵盖企业、社区、乡镇(街道)、工会、涉台协会、法院、基层人大、自贸试验区管委会及行政服务中心等多个类型组织机构。立法有其严格的程序，有其精细化、精英化的内涵因素，地方人大常委会委托高校、科研机构、律师事务所、专家学者等“精英机构”协助起草是较常看到的情况。福建省人大常委会在高校成立地方立法评估与咨询服务基地,也是有此考虑。不论哪一种起草方式，人大代表的作用发挥的都不够。其主要原因：一是人大代表觉得立法涉及面广，自身要投入很大精力，对参与地方立法起草的积极性不高；二是大多数人大代表缺乏法律专业背景，不了解和熟悉整个立法的程序；三是人大代表大多是兼职，难于有充足的时间和精力来参与立法起草工作。

　　（三）法规调研阶段。立法调研工作分起草时的调研和审议过程中的调研两部分。立法调研必须从源头抓起，并贯穿于立法的全过程，形成制度化，这有利于提高法规草案质量。实际工作中，在组织有关法规的调研、修改、论证过程中，邀请人大代表直接、深入参与的情况较少。人大代表参与立法主动关注和参与的少，在立法过程中有关部门对是否邀请代表参与、参与到什么程度，随意性也比较大，对代表提出的意见建议，有时也存在重形式走过场的现象。分析主要有以下原因：一是对代表履职认识不充分。有的代表认为，代表对于立法的职责就是在大会期间参加审议有关法规案，闭会期间的立法不是自己的事；二是代表法、立法法对代表如何参与立法，参与的程序及相关的保障没有明确规定，导致在立法中发挥代表的作用，缺乏具体标准；三是工作机制不够完善。对代表参与立法，也缺乏制度监督，影响立法的参与度。

　　（四）法规审议阶段。邀请人大代表列席常委会会议是个好办法，各地区也在大力推进，但从实际经验上看，列席常委会审议的人大代表人数偏少，发言的积极性和对法规的审议发言质量也参差不齐。主要原因是代表列席常委会会议的法律地位不明，对代表列席会议提出的意见属于何种性质、如何吸纳、如何反馈，都缺乏相应的规定。从实际经验看，法规审议中对常委会组成人员的审议意见都能较好地听取和吸纳，但对列席代表的意见，更多的是体现在形式上参与，并没有作为重要审议意见进行吸纳。

　　三、发挥人大代表地方立法主体作用的几个建议

　　（一）建立人大代表直接参与法规立项、起草、审议、评估工作制度。从厦门市多年的立法实践看，法规草案通常由相关部门起草，带有比较浓厚的部门色彩，为了从立法源头上就开始管控部门权力的“任性”，应当建立开放的、多元化的草案起草方式。如厦门市人大常委会主任会议于2014年通过了《关于规范与完善我市地方立法工作的若干意见》，作为立法工作内部程序，从立法规划、计划的编制、法规草案的起草、会议审议方式、立法听证组织、立法评估开展等六方面作了较为详尽的规定，为2015年立法法修改后启动《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》的修订做了很好的铺垫，进一步发挥了市人大代表在立法工作中的主导作用，规范和完善了人大代表参与立法的机制和程序。这也为前文所叙述2016年由厦门市第十四届多名代表联名提出《关于制定<厦门老字号保护发展办法>的议案》，被定为大会议案并进入厦门市人大常委会立法程序审议通过，于2016年12月获省第十二届人民代表大会常委会第二十六次会议批准奠定了良好的程序基础。目前，厦门市要进一步加强人大代表参与立法，个人觉得还有必要对相关立法程序作出修改和完善，进行更详细的制定，如明确规定每部法规草案都应当征求一定数量代表的意见，还要建立代表意见建议的吸收反馈制度。

　　（二）推行代表履职立法培训常态化。立法是设区的市人大常委会的一项重要内容，是对各种社会关系的调整，也是对利益重新再分配的过程，必然会涉及社会各阶层、各群体的切身利益，影响其利益的损益增减，关乎人民群众利益的方方面面。要通过代表履职培训，使代表认识到参与立法不仅是法定权利，也是在履行代表义务，从而增强人大代表对参与行使立法权的责任感和使命感。代表虽然都是来自各行各业的专家，但地方立法涉及众多领域，对立法参与者有着较高的要求。对此，人大常委会通过开展立法相关专题培训，代表实际参与地方立法的立项、起草、列席审议法规的能力不断得到提升。这方面，省内各设区的市可以学习借鉴福建省人大2016年开始，已经举办了两年的全省立法培训班经验，采取脱产集中学习的方式，对本市相关的人大代表进行分期分批培训，达到良好的学习效果。

　　（三）完善代表列席常委会会议制度，尝试部分人大代表专职制。一是完善代表列席常委会会议制度，通过规定范围和程序，适当扩大代表列席常委会审议的人数和范围，邀请代表列席常委会会议，如年初立法计划确定后，就可以着手选定每部法规案拟邀请列席审议的人大代表名单，并通知被邀请代表，让代表参与立法的全过程。此外，列席代表的发言应与常委会组成人员的发言一样，进行记录、整理、吸纳和反馈。二是探索部分人大代表专职制。目前我国人大代表采取兼职制而非专职制，其本职工作在一定程度上影响代表从事包括立法等人大工作的精力和时间，由此也影响了人大代表在地方立法中发挥主体作用。在落实依法治国的背景下，确保地方立法的专业化、精细化，就需要对目前人大代表兼职制进行适当改革，“部门立法”积弊也才能最大化的避免。第十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确提出增加有法治实践经验的专职常委比例。因此，虽然人大代表兼职制有其一定的优势和合理性，不可能一下子改变，但可以探索实现部分人大常委会组成人员的专职化和各人大专委会委员的专职化。在这个方面，学习考察过的深圳市人大常委会、长沙市人大常委会都作出了有益的尝试，值得我省各地市借鉴。

　　（四）探索推进代表大会立法。代表大会是代表参加人数最多、履职范围最广、受百姓关注最多的会议，做好代表大会期间代表的立法参与，是相当可行的。这些年，全国人大每年都有安排代表大会审议一部涉及面较广的法规，如2016年的慈善法，2017年的民法总则，为各地方做了很好的示范作用。已知的有上海市2017年代表大会通过了食品安全条例、浙江省2017年代表大会通过了养老服务条例，福建省2017年代表大会通过的《福建省老年人权益保障条例》等，都取得了很好的社会效果，也顺应了中国特色社会主义立法制度的本质要求和立法改革的必然趋势。省人大常委会陈桦副主任也指出，各市要抓紧研究和安排，力争每年的代表大会审议通过一至二部法规，确保代表大会立法权落实到实处，充分发挥代表的立法主体作用。