厦门市人大常委会研究与宣传工作室编

 

内容概要：今年5月28日，习近平总书记在两院院士大会和中国科协第十次全国代表大会上强调要“推进科技体制改革，形成支持全面创新的基础制度”。将科技创新作为重点领域立法加以推进，为实施创新驱动发展战略、实现科技自立自强提供有力法治保障，是人大立法工作的重点之一。根据市人大常委会工作要点，今年将修改《厦门经济特区科学技术进步条例》。现将有关科技创新立法的理论和实践内容摘录如下，供参阅。

 

一、深学笃用习近平法治思想积极推进科技创新立法

 

深学笃用习近平法治思想，并切实在科技创新立法工作中加以贯彻落实，已成为我国科技法学界责无旁贷且重大光荣的历史使命。在我国科技创新立法工作中，我们应以习近平总书记科技创新应“面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”这一核心理念为最高指引，全面落实十八大以来中央关于科技创新工作的一系列新思想、新战略、新论述：

1、坚持走中国特色自主创新道路。当今世界，新一轮科技和产业革命正在兴起，发达国家都将创新作为国家发展战略的重心。对此，习近平总书记深刻指出：“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。”针对我国存在的关键核心技术受制于人的困境，习近平总书记指出：“我国创新能力不强，科技发展水平总体不高,科技对经济社会发展的支撑能力不足，科技对经济增长的贡献率远低于发达国家水平，这是我国这个经济大个头的‘阿喀琉斯之踵’。”“只有把核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。”而推进自主创新，最紧迫的是要破除体制机制障碍，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。

2、人才是科技创新发展的第一资源。治国之要，首在用人。习近平总书记指出：“人才是创新的根基,是创新的核心要素。创新驱动实质上是人才驱动。”“全部科技史都证明，谁拥有了一流创新人才、拥有了一流科学家，谁就能在科技创新中占据优势。”“我国人才发展体制机制还不完善，激发人才创新创造活力的激励机制还不健全，顶尖人才和团队比较缺乏。”特别是“人才评价制度不合理，唯论文、唯职称、唯学历的现象仍然严重，名目繁多的评审评价让科技工作者应接不暇，人才‘帽子’满天飞，人才管理制度还不适应科技创新要求、不符合科技创新规律。”对此，习近平总书记明确要求要创新人才评价机制,建立健全以创新能力、质量、贡献为导向的科技人才评价体系，形成并实施有利于科技人才潜心研究和创新的评价制度。要注重个人评价和团队评价相结合，尊重和认可团队所有参与者的实际贡献。要完善科技奖励制度，让优秀科技创新人才得到合理回报，释放各类人才创新活力。要通过改革，改变以静态评价结果给人才贴上“永久牌”标签的做法。

3、突出企业科技创新主体地位和主导作用。企业是科技和经济紧密结合的重要力量。“在市场经济条件下，企业直接面向市场，处在创新的第一线，创新需求敏感，创新冲动强烈,是自主创新的主体力量。”针对我国企业科技创新主体作用尚未得到充分发挥的问题，习近平总书记指出：“要进一步突出企业的技术创新主体地位，使企业真正成为技术创新决策、研发投入、科研组织、成果转化的主体，变‘要我创新’为‘我要创新’。”

4、持续加大科技创新及基础研究等领域研究投入。研发投入是支撑科技创新的重要要素。近年来，我国研发投入不断增加，但与发达国家比较仍有不少差距。为此，习近平总书记强调：“要加大政府科技投入力度,引导企业和社会增加研发投入。”一方面,要“整合财政科研投入体制，改变部门分割、小而散的状态”；另一方面，“要加大基础研究投入，引导企业和金融机构以适当形式加大支持，鼓励社会以捐赠和建立基金等方式多渠道投入，扩大资金来源，形成持续稳定投入机制。”“要密切跟踪、科学研判世界科技创新发展的趋势，看到差距，找准问题，对看准的方面超前规划布局，将成熟的思路及时转化为政策举措，切实加大投入，抢占先机”。

5、统筹推进和加强知识产权保护。保护知识产权是助推科技创新的重要内容，是习近平总书记关心的重大问题。2020年11月30日，中共中央政治局就加强我国知识产权保护工作举行第二十五次集体学习，习近平总书记强调：“知识产权保护工作关系国家治理体系和治理能力现代化，关系高质量发展，关系人民生活幸福，关系国家对外开放大局，关系国家安全。全面建设社会主义现代化国家，必须从国家战略高度和进入新发展阶段要求出发，全面加强知识产权保护工作，促进建设现代化经济体系，激发全社会创新活力，推动构建新发展格局。”对于如何统筹推进和加强知识产权保护，习近平总书记指出：“中国将营造尊重知识价值的环境。完善知识产权保护法律体系。大力强化相关执法。增强知识产权民事和刑事司法保护力度。”“要着眼于统筹推进知识产权保护。从审查授权、行政执法、司法保护、仲裁调解、行业自律等环节，改革完善保护工作体系，综合运用法律、行政、经济、技术、社会治理手段强化保护，促进保护能力和水平整体提升。”

6、积极促进科技创新成果转化。科技成果与现实生产力的脱节被称为成果转化的“死亡之谷”。习近平总书记指出：“科技成果转化不顺不畅问题突出，一个重要症结是科研成果封闭自我循环比较严重，必须面向经济社会发展主战场，围绕产业链部署创新链，消除科技创新中的‘孤岛现象’。”因此，必须“充分发挥市场在配置科技资源中的基础性作用，优化科技资源配置，加快科技成果转化，促进技术、市场与资本的紧密结合，进一步解决好科技与经济‘两张皮’的问题”。

7、赋予科研机构和人员更大自主权。“科技体制改革要敢于啃硬骨头,敢于涉险滩、闯难关,破除一切制约科技创新的思想障碍和制度藩篱。”其中，科研院所和科技人员管理体制改革是重中之重。对此，习近平总书记明确提出：“要加快推进科研院所改革，赋予高校、科研机构更大自主权，给予创新领军人才更大技术路线决定权和经费使用权，坚决破除‘唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项’”，特别是“要积极实行以增加知识价值为导向的分配政策，探索对创新人才实行股权、期权、分红等激励措施，让他们各得其所”。

8、营造包容创新宽容失败的良好氛围。科技创新是探索未知、创造未有的活动，在不断怀疑、论证、试验的过程中向前发展，有其特定的内在规律。习近平总书记多次勉励科技工作者，“凡事要有打破砂锅问到底的劲头，敢于质疑现有理论，勇于开拓新的方向”。针对近年来我国科研人员违纪涉罪问题，他反复要求，要对知识分子“多一些包容、多一些宽容,坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子”“要放手使用人才，在全社会营造鼓励大胆创新、勇于创新、包容创新的良好氛围，既要重视成功，更要宽容失败，为人才发挥作用、施展才华提供更加广阔的天地，让他们人尽其才、才尽其用、用有所成”。

9、强化对科技创新活动的法律规制。近年来，我国科技创新取得了举世瞩目的成就，但也暴露出科技伦理、科研诚信等问题。习近平总书记指出，“要营造良好学术环境,弘扬学术道德和科研伦理”，并强调“要抓紧完善制度规范,健全治理机制，强化伦理监管，细化相关法律法规和伦理审查规则,规范各类科学研究活动”“要坚持科技创新和制度创新‘双轮驱动’，以问题为导向，以需求为牵引，在实践载体、制度安排、政策保障、环境营造上下功夫，在创新主体、创新基础、创新资源、创新环境等方面持续用力，强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能”。

10、加强国际科技创新合作。科技创新是世界性的，必须具有全球视野。对此，习近平总书记指出：“我国技术研发聚焦产业发展瓶颈和需求不够，以全球视野谋划科技开放合作还不够，科技成果转化能力不强。”我们要更加主动地融入全球创新网络，在开放合作中提升自身科技创新能力。越是面临封锁打压，越不能搞自我封闭、自我隔绝，而是要实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略。要以更加开放的思维和举措推进国际科技交流合作。要逐步放开在我国境内设立国际科技组织、外籍科学家在我国科技学术组织任职,使我国成为全球科技开放合作的广阔舞台。

科技与法律是现代文明的双翼。深学笃用习近平法治思想，并将习近平总书记科技创新新思想、新战略、新论述转化为推进科技创新法治建设的政策举措，转化为加快形成完备的科技创新法律规范体系的生动实践，贯彻落实到全面依法治国全过程，对提升创新在我国现代化建设全局中的核心地位、把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国，具有十分重大的理论和现实意义。

（来源：法治日报；作者：西南政法大学民商法学院教授、中国科学技术法学会副会长  谭启平）

 

二、深圳：出台《深圳经济特区科技创新条例》

 

《深圳经济特区科技创新条例》于2020年11月1日起实施。作为我国首部覆盖科技创新全生态链的地方性法规，条例结合深圳实际，作出不少鼓励和保护科技创新的制度设计。

1、基础研究投入不低于市级科研资金的30%。基础研究是科技创新的源头动力。深圳被誉为“中国硅谷”，科技创新是全国的一面旗帜。但是对标世界一流创新中心仍然存在差距，比如“卡脖子”问题仍然存在，原始创新能力有待提升等。

针对这一问题，条例在全国率先以立法形式固定财政对基础研究的投入——基础研究和应用基础研究资金投入比例应不低于市级科技研发资金的百分之三十，为基础研究提供了持续稳定的资金“活水源头”。

条例还支持企业以及其他社会力量通过设立基金会、捐赠等方式投入基础研究。同时创设性地提出，企业用于资助基础研究的捐赠支出，符合条件的，可以按照规定参照公益捐赠享受有关优惠待遇。

2、“先转化后奖励”变为“先赋权后转化”。科技成果转化是加速创新驱动发展的重要引擎。当前，我国相关法律规定职务科技成果属于单位所有，一定程度影响了科研人员对于成果转化的积极性。近年来，深圳等城市不断探索科技成果转化政策激励，允许部分科技成果转化收益归科技人员所有。

在此基础上，条例进一步创新变通，将对科技人员的激励由“先转化后奖励”调整为“先赋权后转化”，明确规定利用财政性资金取得职务科技成果的，高等院校、科研机构应当赋予科技成果完成人或者团队所有权或者长期使用权。

单位与科技成果完成人或者团队可以约定共同共有或者按份共有。约定按份共有的，科技成果完成人或者团队持有的份额不低于百分之七十；赋予科技成果完成人或者团队科技成果长期使用权的，许可使用期限不少于十年。

深圳市人大常委会法工委副主任王晓东表示，通过赋权科技人员，将科技成果转化后的收益和奖励前置到转化前，有利于激励科技人员发明创造更具市场前景的科技成果，提高科技成果质量，从而更大限度地调动科技人员实施科技成果转化的积极性，增强科技成果转化活力。

3、“同股不同权”保护创新企业稳定发展。“同股不同权”是条例的亮点之一。所谓“同股不同权”，也就是平常所说的AB股权架构，实行股权差异化安排。当前我国公司法规定，实行“一股一权”、“同股同权”制度。这种看似公平的制度，其实也有弊端——在创业之初，创始股东拥有技术，但公司注册资本较小，随着之后多次的股权融资，创始股东的持股比例不断稀释，有失去公司控制权的风险。阿里巴巴、京东、新浪微博等中国企业选择在美国上市，很大程度就是冲着“同股不同权”去的。2018年港交所修订上市规则，允许“同股不同权”后，次年阿里就回到了香港上市。

条例变通公司法规定，允许深圳注册的企业可以设置特殊股权结构，在普通股份之外，设置拥有大于普通股份表决权数量的特别表决权股份，并允许该类公司在深交所上市交易。有特别表决股份的股东，除了创始股东外，还扩大到对公司的技术进步、业务发展有重大贡献并且在公司的后续发展中持续发挥重要作用的董事、监事、高级管理人员等。

这个创新规定赢得业界普遍“点赞”，认为此举既扩大了科创企业的融资渠道，又能减少其融资而导致的发展动荡，将有力地吸引全球创新人才和资源，对深圳的科技创新具有重要意义。

4、建立科技成果决策尽职免责机制。科技成果决策的不确定因素较多，决策风险较高，高等院校、科研机构领导人员决策时往往瞻前顾后，容易错失发展良机。为了解决高等院校、科研机构科技成果决策的后顾之忧，条例建立了科技成果决策尽职免责机制，规定“高等院校、科研机构有关负责人履行勤勉尽职义务，严格执行决策、公示等管理制度，没有牟取非法利益或者恶意串通的，可以免予追究其在科技成果定价、自主决定资产评估以及职务科技成果赋权中的决策失误责任”。

总结此次新冠疫情科技攻关经验，条例规定对于涉及国家利益和社会公共利益的重大技术攻关项目，市政府可以通过下达指令性任务等方式组织关键核心技术攻关，这是我国地方立法首次就政府主导的重大技术攻关作出明确规定。

（来源：深圳特区报；作者：李舒瑜）