2012年厦门九年义务教育阶段学生总数288281人（不含民办校），其中小学阶段在校生207667人。虽然我市九年义务教育阶段学生按照规定划片招生、就近入学，但随着城市化的发展，工作、生活节奏的加快，家长已很难与孩子保持同步的作息时间，中小学校上午放学一般是11:30、下午上学14:00、下午放学时间16:30-17:30。有近六成学生中午需要在家庭以外活动和用餐，导致社会上就出现了一个庞大的中小学生托管市场。据不完全统计，我市现有大大小小午托班近千家，其中岛内近600家，思明辖区四百多家，寄托学生12000人；湖里辖区一百多家，寄托学生4500人。这一庞大的市场中约80%午托班属于无证经营。2005年以来，多名人大代表和政协委员多次呼吁对午托班市场进行规范和管理。时隔数年，由于监管缺乏相应法律依据，这一市场依然处于较混乱的状态。

　　一、现状：监管缺失无准入门槛。

　　1、市场无序。

　　目前市场上托管机构形式多样：一是由私人开办、家庭式经营的托管班，一般设在学校周边的小区或居民楼内；二是各类教育培训机构或家政公司兼营的托管班，一般会租赁一定场地；三是条件较好的学校利用自有的场地，临时照看学生。厦门现有托管机构很大一部分以第一种形式存在，其托管服务一般有中午托、下午托和全天托三种类型。公平竞争的市场环境差，托管价格混乱，没有统一的收费标准，一餐的月收费从400 元至600 元/位不等。收费标准也不一致，有的以年龄为标准，大童每月加收50元左右伙食费；有的以辅导的科目为标准，每月加收几十元到几百元不等，视服务内容的多少而定收费价格。机构规模大小不一，同一学校周边规模小的仅1-2人，规模大的数十人甚至上百人。同一机构各个时期学生数也不稳定，人数多时可以两三个孩子挤一张床午休，一个小房间也能睡10多个孩子。目前市场上的托管机构普遍地方小、师资不足，很多家长反映教师经常照顾不了小孩。更为严重的是，托管机构负责人多是社区居民、退休教师或少量大学生，从业人员素质参差不齐，安全意识较差，有的托管场所存在不通风、安全通道狭窄等问题。每逢开学，托管机构为了争取新生源，打起价格战，拼命压低收费价格，其后果就是通过降低饭菜质量、压缩经营成本弥补损失，最终损害的是家长、学生的利益。

　　2、监管无法可依。

　　根据《中华人民共和国食品卫生法》规定，所有食品经营者必须取得《食品卫生许可证》方可经营。托管机构如果是经营餐饮服务，办理《食品卫生许可证》前提条件是经营场所选址、周边环境、经营面积、厨房布局、工作流程、卫生设施必须符合餐饮业卫生标准，从业人员健康体检和卫生知识培训合格等，并且首先必须取得环保部门的环境评价文书和工商部门的名称核准方可向卫生部门申请。如果托管机构单纯提供午休，不提供餐饮服务，根据卫生部2004年颁发的《卫生行政许可管理办法》第四条：“各级卫生行政部门实施的卫生行政许可应当有下列法定依据：（一）法律、行政法规；（二）国务院决定；（三）地方性法规；（四）省、自治区、直辖市人民政府规章。各级卫生行政部门不得自行设定卫生行政许可项目，不得实施没有法定依据的卫生行政许可。”目前，国家和省一级卫生行政许可没有“学生托管机构（午托班）”这个项目，无法取得卫生部门颁发的许可证。如果归入营利性组织，由工商行政管理部门进行登记，按照目前准入条件：经营场所不能在居民楼内，并需获得《卫生许可证》和《消防验收合格意见书》等前置许可文书；如果作为“经营性民办教育培训机构”进行登记，按照《民办教育促进法》第66条规定：“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”经营性的民办培训机构不受针对公益性教育机构的法律约束，而专门规范此类机构的“另行规定”也未出台。

　　3、行业定性无据。

　　目前由于学生托管机构是应社会需求而生的新型行业，服务内容具有综合性，其性质很难根据现有法律进行定性：具有住宿服务内容，却与旅游业有极大不同；安排学生午餐，却又不同于传统意义的餐厅；为家长提供孩子接送服务，也不能用“家政服务”来定义；有辅导孩子做作业的服务内容，但这种托管机构的设置要求、经营内容、运作方式以及对经营管理者的素质要求等与教育培训机构也相差甚远，又与“经营性的民办教育机构”有很大差距，因而教育部门认为其不能以教育培训机构来认定。目前学生托管行业难以界定，教育、工商、民政等部门都难以将托管市场纳入自己的管理范围。这一行业处于市场管理的“真空带”，没有正确的经营范围。由于在托管市场没有任何部门管理，也不需要办理任何证件，市场需求大，开一家“午托班”除去员工工资、房租外，并不需要缴纳任何税收，成本低廉，可以说是想办就办，想退就退，进入这一行业几乎无门槛。一旦出现问题，家长也无法通过相应部门进行协调。

　　二、建议：立法约束规范管理

　　针对多年来托管市场现状和存在的问题，全国各地陆续出台法规予以约束和管理，如深圳、东莞等地早在2008年就出台《校外午托班管理办法》，太原、郑州、福州等地也陆续实施《午托机构管理暂行办法》。厦门近几年午托班的问题经过几次讨论研究，但始终未得到根本解决，市场依然存在，矛盾日益突出。建议尽快采取措施，通过立法，出台《厦门市午托机构（午托班）管理办法》，及时摸底整顿市场，采取公益性经营性相结合，校内校外相结合的办班模式，分类管理，推动学生托管市场健康有序发展。

　　1、加强法制约束，提高监管力度。

　　建议尽快制定出台《厦门市中小学生托管机构管理（暂行）办法》，明确政府各职能部门对午托班的监管职责，由教育、工商、卫生、消防、民政、物价、公安、街道等部门强化监督管理，对学生在托管期间的登记、接送、饮食卫生、作业辅导、安全保卫等要制定操作性强的实施细则；对托管机构场地设施设备的安全要求、饮食卫生安全等制定明确措施，加强安全防范；对学生在被托管期间受到伤害的法律责任进一步明确，做到有法可依。同时，要建立托管市场准入制度，开办者按规模大小提供必要的开办经费、设置场地、按比例配备工作人员，对未办理卫生、消防许可证，一律不予登记注册，一律不得开业。要实行年度审查制度，教育、民政、卫生、工商等部门要建立联动机制，加强日常巡查，定期不定期进行执法检查，将审查通过的托管机构名单和基本信息在部门网站上公布。街道、社区也要将托管机构纳入社区安全管理，协助相关部门进行安全督查，学校应在每学期开学一个月后对本校学生在托管机构的基本情况进行统计并报上级主管部门。

　　2、创新工作思路，实行分类管理。

　　建议依据托管机构公益性和营利性建立分类管理制度：一类机构不以营利为目的，属公益性质，可依靠有条件的中小学办校内托管，并纳入“非教育教学时段”管理，学校没有“午休室”的要求，只负责学生午餐和相应的秩序管理，教师可校外聘用。建议教育部门制定《非教育时段学生留校和入校管理暂行办法》，对学生在校托管期间的登记、管理、接送、安全、保卫等制订操作性强的实施细则，并积极探索校内托管服务外包模式，即效仿当前很多高校正在实施的“后勤服务社会化”运作模式，寻求有资质的法人实体与学校合作开办校内托管服务；二类机构可依托社区办托管，为学生提供午餐和午休、学习辅导等相关服务。由社区居委会牵头，利用社区场地，如四点钟学校、社区网吧等场地，由社区、街道统一规划，合理设点，通过自行设立、联合办学以及其他各种形式设立校外午托机构，给予一定优惠政策，并纳入社区服务范畴予以管理。其性质也属公益性。三类机构依靠社会力量办校外托管。企业、社会团体、其他社会力量、公民个人可以设立校外午托机构，鼓励民办学校，连锁培训机构参与，按照相关规范要求予以审核批准，开办中小学生托管机构，其性质属营利性经营机构，按规定到主管部门进行注册和登记。不同类别的托管机构按照提供服务的性质由物价部门制定不同的收费办法，规定不同的主管部门，如一类机构主管部门是教育部门，二类机构主管部门为街道，三类机构主管部门为工商部门。不同类别的托管机构根据性质设置准入门槛，实施不同的管理方案，有针对性地加强监管。

　　由于市场需求的长期存在，学生托管是一种趋势，当这一行业融入健康营养的饮食方案、渗透细致入微的教育理念、体现以人为本的服务精神，配套规范严格的法制约束，相信它会成为朝阳产业，不仅帮助家长解决后顾之忧，还实现大学生就业和富余劳动力转移，其潜力和市场前景可期。相信经过进一步规范，市场会优胜劣汰，走上良性发展轨道。              建议撰写人：张劲秋（211）

　　2013年元月六日