厦门市人大常委会人事代表工作室课题调研组

 

人大代表联系群众，是人民代表大会制度的本质要求，也是代表执行职务、履行职责的要求。人大代表只有密切联系群众，才能充分了解人民群众的意见和要求，代表人民的利益和意志，履行好代表职责，人民代表大会制度的优势和作用才能得到充分发挥。

党的十八大报告提出，“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”，十八届三中全会进一步明确“通过建立健全代表联络机构，网络平台等形式密切代表同人民群众的联系”。党的十九大报告要求，在健全人民当家作主制度体系和发展社会主义民主政治中，要更好地发挥人大的职能作用，“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。这充分体现了党对人大代表联系群众工作的高度重视，是新时代新思想对人大代表工作提出的新的更高要求，是新时期加强人大代表工作的重要指导意见。近年来，我市各级人大认真贯彻中央部署，注重加强制度建设，着力规范和推动代表联系群众，取得一定成效。本文以我市市、区人大代表联系群众情况为研究蓝本，总结工作经验，分析存在问题，提出进一步开展工作的对策建议。

一、规范和推动代表联系群众工作的主要做法

在规范和推动人大代表联系群众过程中，我市各级人大围绕发挥人大代表主体作用，多措并举，着力强化代表履职的管理监督，进行了大量的实践探索和制度创新，积累了一些经验。

（一）注重在加强制度建设中推进联系工作

始终抓好制度建设，及时在总结经验的基础上，出台代表联系群众工作制度，为代表联系群众工作提供保障。一是明确代表的履职要求。2012年我们制订《厦门市人民代表大会代表工作若干规定》，明确要求市人大代表要“回原选举单位报告履职情况，接受原选举单位的监督”，每位代表在任期内至少要向原选举单位报告一次履职情况，将“与原选举单位和人民群众联系，并听取和反映意见和要求的情况”单列出来，作为报告的一项必备内容。二是出台代表联系群众意见。制定出台了《关于加强市人大常委会同市人大代表联系的若干意见》、《关于加强市人大代表与人民群众联系的若干意见》，相应建立了市人大常委会组成人员联系市人大代表名册、市人大代表联系区人大代表名册，不断完善常委会与代表、代表与人民群众的“双联”工作机制，在制度上明确了代表联系群众的内容、对象和基本方式。三是建立代表联系群众工作的配套制度。为落实代表联系群众制度，市、区两级人大常委会结合实际，探索创新，建立健全了代表学习培训、履职通报、密切联系选民、述职评议、履职档案等配套制度，为代表联系群众工作规范、有序开展提供了保障。

（二）注重在建立工作平台中推进联系工作

在基层人大建立联系工作平台是新时期拓宽民意表达渠道，加强代表联系群众工作的重要举措。目前，我市6个区共有38个镇街已全部建立了“代表之家”、代表联络站等代表联系群众工作平台。同时，为夯实人大工作在基层的基础，思明、湖里两个区已经把联系群众的工作平台深入到社区层面，基本实现社区联系工作平台的全覆盖。岛外部分社区也探索建立了工作平台。虽然各区、镇街和社区工作平台的名称不一，但全市工作平台普遍做到有固定场所、有办公设备、有上墙制度、有档案台账、有人员保障。镇街和社区工作平台定期安排选区人大代表或人大联络员值班，对外公示方便接待群众。特别是街道层面的工作平台，基本上都实行了“接访时间、接访人员、联系方式”的公开，群众可以在公示的时间与自己选出的代表交谈，反映意见和建议。这些工作平台的建立，有效解决了代表履职平台不足的问题，提高了代表履职实效，促进代表与群众的交流和沟通。

（三）注重在拓宽联系渠道中推进联系工作

为让选民和群众能找到代表，让代表及时了解群众的意见和要求，全市各级人大创新方式，夯实基础，不断拓宽代表联系群众渠道。一是开展代表联系群众主题活动。各区结合实际制定活动计划，分批安排代表开展代表接待日、走访、视察、选民见面会等活动，为代表联系群众搭建载体。如思明区人大推行“一街一品”特色活动，要求各街道代表组围绕代表密切联系群众主题，策划“代表直通车”，开展“民意365”活动，组建“和事佬”化解民情纠纷，联系群众活动成效显著。通过开展联系活动，及时反映基层诉求，推动了一批群众关心的民生问题的解决。比如湖里区人大开展省、市、区三级人大代表联动，构建视察、调研、接访、评议和监督机制，推动街道辖区热点难点问题的解决，并首创了“三级人大代表调解之家”，构建“代表参与、部门联手、行业联合、上下联动”的调解格局。又如集美区人大代表推动解决占道经营整治、开通新建小区公交线路站点等问题，深受群众认可。二是创新联系方式。各区的镇街、社区代表联系群众平台注重结合实际，分发代表联系选民卡、设立代表联系选民公示栏，并重视新兴媒体在代表联系群众工作中的广泛运用，通过代表履职微信群、人大网站选民诉求栏目、街道人大代表网络“互动共治”平台等，创设代表联系选民和群众的各类载体。如翔安区部分社区将代表联系平台与社区劳模创新工作室相结合，每月定期接待联系选民，同时利用社区微信号等载体，积极搭建代表与选民沟通的桥梁。三是细化联系工作程序。镇街、社区在推进代表联系群众中，注重规范细化处理群众意见建议的程序，建立群众意见收集、汇总、交办工作机制。如海沧区要求各镇街联系群众平台要及时进行汇总梳理上报区人大常委会，对符合条件的，以建议、批评和意见等书面形式提交政府办理。

（四）注重在加强监督管理中推进联系工作

加强代表履职监督管理，决定代表联系群众能否持久深入地开展下去，保障代表联系群众的成效。近年来，我市各级人大多措并举，在建立健全代表履职管理监督机制上探索创新，制定和实施了以下制度：一是履职登记制度。市、区人大常委会坚持每年对代表在大会期间的参会情况和闭会期间参加视察、调研、专题活动、列席人大常委会等履职情况进行登记，各区人大常委会还通过印制履职手册、登记簿等方式建立代表个人履职档案，作为反映代表履职情况、审查代表连任的重要依据。如思明区街道人大工委采取代表一人一档与分门别类设档相结合的形式，将代表推荐表、登记表、自然情况表、固定联系选民情况表、参加活动图片记录、联系和接待选民情况记录、征求群众意见汇总记录、述职报告、所提议案建议和相关信息报道等材料归入个人档案，区人大常委会组织各街道开展代表履职档案观摩互评，使这项工作做得扎实有效。二是探索履职的定量要求。同安区对代表履职要求“六个一”，要求代表每月走访一次选民、每年为选民做一件实事、汇报一次履职情况、列席一次区人大常委会、参加一次视察或执法检查、提一件议案建议，这些做法将代表履职由定性要求转向定量要求，使代表的履职更加具体化。三是履职通报制度。市人大常委会每年初向全体代表书面通报代表履职情况，各区人大常委会也建立按季度或年度的履职通报制度，督促代表提升履职自觉性。四是履职报告制度。要求市人大代表在任期内向原选举单位报告一次履职情况，每年安排若干名代表在区人大常委会会议上口头或书面报告履职情况。上一届人大期间，共有109名市人大代表进行口头述职，181名市人大代表进行书面述职。同时，各区、镇街组织安排代表回选区向选民或选举单位述职。这些做法切实加强了选民和原选举单位对代表履职情况的了解和监督。五是履职公开制度。市人大常委会每年在人大门户网站上公开代表建议及办理情况，展示代表履职成果。 2013至2016年，公开的建议数分别占当年全部代表建议数的81.7%、93.6%、98.3%和96.4%。通过公开，让群众了解代表的部分履职情况，同时也方便群众监督，有力地促进了代表多为群众反映问题、多提高质量的代表建议。六是履职评选和测评制度。市人大常委会制定了《关于优秀议案、建议和办理工作先进单位及先进个人评选表彰办法》，每年评选一次优秀议案、建议，并在代表大会的预备会议上进行表彰，激励代表履职。同时，探索代表履职评议测评，如湖里区结合运用代表联系群众平台，探索实行代表每年接受选民一次评议的“回头看”制度，每年度由选区50-60名选民代表逐一对人大代表一年的工作成绩予以评议，对代表存在的不足提出意见，这些做法，进一步拓宽了选民监督代表的渠道，既方便群众监督代表，也给代表一定的压力，促进代表认真履职。

二、代表联系群众工作中存在的主要问题

近年来，我们在推进代表联系群众、强化代表履职监督方面做了一些工作，进行了一些探索，但与新形势下人大工作发展的要求、与人民群众的期待还有一定的差距，存在的问题主要有以下几个方面。

(一) 代表工作组织力量不足

1.区人大代表联络机构建设问题。目前，除思明区人大常委会的人事代表工作室是独立的工作部门以外，其他各区的人事代表工作室都是科级层级挂靠人大办公室，人员力量薄弱，难以适应新的工作形势和任务要求，影响了代表工作的开展。

2.镇街人大代表工作力量不足。街道人大工委、镇人大主席团除配备主任和主席（翔安区两个较大的镇各配备副主席一名）外，还有一些未能配备专职工作人员，部分镇街基层人大实际上形成了工委主任和人大主席唱“独角戏”的局面。

3.基层人大代表工作力量的分配问题。基层工作任务繁重，区、镇街人大负责人普遍被安排参与征地拆迁及重点项目建设等中心工作，很难抽出更多时间做好本职工作，开展代表工作、推动代表联系群众的时间和精力更是有限。

4.部分基层代表履职能力不够。虽然各级人大高度重视提升代表履职水平，每年组织开展代表履职学习班，但由于代表素质参差不齐、能力水平有限，实践中部分代表在联系群众中对群众的疑问不能讲清政策，不能根据法规答疑解惑，对群众反映的问题，抓不住关键，提不出有份量的议案建议。总体上看，岛内社区代表普遍与岛外代表素质不一致，岛内居民素质与岛外居民素质不一致，对人大代表的要求和促进也不一样。

 (二)代表联系群众工作不够均衡

1.联系工作平台建设不平衡。思明、湖里的街道、社区普遍建立代表联系群众工作平台，岛外四区部分镇街仍未建立平台或者虽然建立了平台，但没有有效开展代表联系群众工作，村居层面上推进代表联系群众也相对落后。

2.制度建设不平衡。有的工作平台建立相对完善的组织制度、工作制度、活动制度和监督制度，有的虽然也建立一些工作制度，但操作性不强，尚未形成较为完备的制度体系。　

3.活动开展不平衡。大部分的工作平台能组织开展丰富多彩的联系活动，并通过代表议案、建议积极反映群众提出的各类问题，有的仅仅把平台作为代表小组活动场所，联系群众、倾听民意的功能发挥不够充分，存在重形式、轻内容的现象。

（三）代表联系群众效果不够明显

1、群众对代表的法律地位和作用认识问题。部分群众认为代表只是一种身份、荣誉而不是一种职务，对代表的认同感不强。另有部分群众对代表联系群众工作寄予过高的期望，以为向代表反映问题都能得到及时解决，不明白人大代表不行使直接解决具体问题的职能。

2、代表联系群众工作范围问题。代表联系群众的主要内容应是宣传党的路线、方针、政策，了解法律法规和人大及其常委会各项决议、决定的执行情况，围绕人大常委会工作，了解群众的意见建议，了解社情民意，为提出代表议案和建议做准备。代表联系群众的内容和范围是有限的，客观上造成了代表联系群众、群众联系代表的热情不高。

3、群众意见建议处理机制问题。一方面，代表把不应受理的问题接收了却不能反馈，如实践中有的代表把联系群众当成了接访，没有将信访与联系工作区别开来，在联系中受理了超越代表履职范围的事项，不能及时反馈群众。另一方面，部分通过联系群众收集到的意见和建议，因各种原因，未能得到有效解决，无法回应群众期盼，致使代表联系群众的实际效果不尽理想，甚至有的群众认为“找代表不如上访管用”。

三、进一步加强代表联系群众工作的对策建议

针对代表联系群众工作中存在的问题，如何在总结过去经验的基础上，适应发展变化的新形势，进一步加强和完善代表联系群众工作，这是我市各级人大常委会的一项重要任务。为此，必须进一步抓好以下几项工作。

（一）进一步强化代表联系群众工作的组织领导

加强组织领导，是推进代表联系群众工作的一项重要措施，也是加强人大及其常委会自身建设的迫切要求。加强组织领导，要紧紧围绕代表联系群众工作中存在的不足，对症施药，落实责任，不断提升人大工作能力和水平。

1.加强领导要纳入各级人大常委会的重要议事日程。十八大以来，党中央、全国人大对代表联系群众工作提出了明确要求。习总书记深刻指出，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。密切代表同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，对于贯彻落实党的群众路线，充分发挥国家根本政治制度优势，具有十分重要的意义。为贯彻习总书记重要讲话精神和党中央的决策部署，2014年12月，全国人大常委会办公厅下发了《关于通过网络平台密切代表同人民群众联系的实施意见》， 2016年中央全面深化改革领导小组第二十五次会议通过了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》。今年8月份省人大常委会办公厅印发了《中共福建省人大常委会党组关于加强和改进人大代表履职有关工作的实施意见》, 对代表联系群众、规范代表履职行为、提高代表履职能力等作了具体要求。党中央、全国人大和省人大的要求已经非常明确，做好代表联系群众工作是当前和今后一段时间代表工作的重点，是加强和改进代表履职工作的关键。各级人大要进一步增加责任意识，从坚持和完善人民代表大会制度，有效发挥国家权力机关作用的高度出发，敢于担当，积极作为，高度重视并支持推动代表联系群众活动，做好代表联系群众的服务保障工作。要认真贯彻党中央、全国人大和省人大的文件精神，准确把握工作要求，认真抓好落实。联系工作基础较好的基层人大，仍要有意识地进行实践探索和制度创新，不断完善和实施代表联系群众制度。工作较为薄弱的单位部门，要对照要求，找出差距，加快建设工作平台和健全完善机制制度。

2.加强组织机构和职能建设。市、区人大常委会要把加强代表工作机构和职能建设作为重要的工作内容来抓，进一步完善代表联系群众工作格局和机制，积极为人大代表联系群众创造条件。一是努力协调解决湖里、集美、海沧、同安、翔安五个区人大常委会设立独立的代表工作室，并配备相应的领导职数和人员编制，切实从组织上保障和加强代表工作。二是增加镇街代表工作部门专职工作人员配备，通过配备相应人员编制或接收军转干部、购买社会服务等方式补充相关工作人员，切实从人员力量上保障和加强代表工作，适应新形势对代表工作的新要求，充分应对不断增加的工作任务。三是各镇街人大主席、主任要处理好工作力量的分配问题，要抓好人大这个本职工作，更多地通过抓好代表联系群众等工作，发挥人大职能作用，来保障和支持辖区经济社会发展。

3.提高代表联系群众的能力水平。代表联系群众效果与代表履职能力密切相关。人大代表要密切联系群众，光有意识和热情还不够，还必须具备相应的履职能力。各级人大要把提升代表联系群众能力作为一项重要工作抓好。组织代表履职学习时，要牢牢把握联系群众的工作方向，将政策法规、人大业务知识等应用性培训作为重点内容贯穿于履职学习的全过程，使代表掌握联系群众的重要意义、目的要求、方法步骤、注意环节等内容，为代表联系群众工作提供能力支撑。组织代表参与视察、调研、执法检查等代表活动时，要重视代表联系群众能力的问题，将代表联系群众的要求、方法、措施等考虑在内，督促代表在参加活动时注意加强联系群众，注意收集好、梳理好、整合好各类诉求，力求每次联系都能及时、精准和全面地反映问题。如在视察活动中，代表需要了解视察对象所涉及的群众关心关注的问题；在调研走访群众活动时，代表需要具备发现问题，分析整合民意的能力；在人民代表大会上，代表需要把联系群众的成果转化为议案或建议提交代表大会，等等。

（二）进一步完善代表联系群众的工作机制

完善代表联系群众工作机制，是推进代表联系群众的一项重要措施。因此，要在法律法规的框架内，不断完善工作制度和机制，推动代表联系群众在平台、渠道和形式等方面的规范、完善和创新，为代表密切联系群众提供制度依据。

1.加强代表联系群众工作平台建设。在代表联系群众工作平台建设上，我市不少基层人大作了有益的探索和实践，应当在总结各地实践经验的基础上，加强代表联系工作平台建设。一是全面建成代表联系人民群众的工作平台。目前各镇街已经建设代表联系群众工作平台，应当继续完善，并开展实质性活动，充分发挥作用。有条件的村、社区也可以建设代表联系人民群众的工作平台，逐步实现村居工作平台的全覆盖。要统一平台名称，各区、镇街工作平台统一更名为“人大代表联系群众活动室”，村（社区）平台为“人大代表联系群众活动站”。二是加快网络平台建设。要主动适应移动互联网广泛运用的新形势，充分运用信息技术手段，创新代表联系群众平台，研发代表联系群众的手机客户端，尝试创设代表联系信息公开、在线民意收集、互动交流、消息推送、建议提交等功能，使代表联系群众可以通过技术突破空间、时间限制，达到快速便捷的目的。三是发挥工作平台的服务作用。各基层人大工作平台不仅要服务保障本选区直接选举产生的人大代表，还要按照就近原则将间接选举产生的省、市两级人大代表纳入工作平台的服务保障对象中，上下联动，密切配合，形成履职合力。

2.拓宽代表联系群众的渠道。拓宽联系渠道，是加强代表和群众密切联系的有效途径。各级人大要完善人大代表开展联系活动的具体制度和办法，探索代表履职的定量要求，量化代表联系群众的对象和次数，如明确要求直接选举的代表到原选区走访群众，每个季度应不少于2次，间接选举的代表到原单位走访群众，每个季度应不少于1次，将柔性要求完善为刚性规定，增强工作制度可执行性和可操作性。要广泛开展 “代表联系选民活动日”、“代表接待日”等活动，创设代表联系选民和群众的各类载体，将联系群众工作向一线延伸，贴近基层，贴近群众。同时，要鼓励代表依法开展自主履职活动。引导代表围绕本行政区域内的重大事项或群众关心的问题，在不影响和干扰群众的情况下，自主开展走访、调研和持证视察活动，并将自主履职活动列入代表履职考核范围内，避免代表联系群众等靠组织安排的消极现象。

3.完善代表联系群众的反馈处理机制。推进代表联系群众中，要注重规范细化处理群众意见建议的程序，建立群众意见收集、汇总、交办、督办和反馈的工作机制。对超出人大职责范围的问题不应受理，如对于具体司法个案以及与国家机关、组织无关的私人事务等，不予受理，但应做好解释工作，同时可以通过信访件等形式转给有关信访部门处理。要强化人大代表建议意见的办理，创新督办方式，完善办理制度，将人大代表联系群众反映上来的建议意见等及时纳入办理范畴，有效跟踪督办，确保办理效果。特别是对那些涉及群众较多、社会普遍关注、情况复杂、办理难度大和代表多次来信来访提出而又未解决问题的建议，通过努力能够办理落实的，要确定一批重点督办件，由人大常委会分管领导牵头督办，并在规定时间内答复代表，尽力做到件件有答复、事事有回音。这样，既能真正有效解决人大代表在联系群众中反映的实际问题、为群众排忧解难，充分发挥人大代表联系群众的桥梁和纽带作用，又能有效调动人大代表密切联系群众、为群众服务的积极性和主动性。

（三）进一步完善代表联系群众的监督管理机制

人大代表是群众利益的代表和维护者，担负着人民的重托。人大代表不认真履职，如何来监督、管理？完善代表联系群众的监督管理制度，加强群众对代表履职活动的监督，既是强化代表意识，促进代表联系群众的重要措施，也是增强群众对人大工作和人大代表认同感的重要措施。

1. 健全代表履职登记制度。要依托福建省三级人大代表履职服务平台管理系统，创建代表参加履职学习、提出议案建议、列席常委会、联系群众、参加代表活动等子系统，研究子系统产生工作清单的功能模块，如联系群众中可以体现联系对象、联系形式、收集问题、转化成果等不同的功能模块，使代表的履职情况一目了然。同时建立履职活动由代表个人申报或组织单位申报、履职活动审核、履职系统存档的工作机制，并研发履职档案可导出形成的统一印制的各级人大代表履职登记簿（本），以便予以归档保存。

2.健全代表履职公开制度。广州市十三届人大六次会议秘书处于2011年2月21日晚间公布了当天应与会的全部人大代表和列席人员的出勤情况,并通过当地媒体向社会公布,这是我国地方“两会”首次公开“晒”人大代表会议出勤情况，在被公开的缺席代表名单中，包括两位副市长。这是加强人大代表履职监督管理机制的一项重要举措,值得学习借鉴。对此，如何健全代表履职公开，应着力抓好三个方面的内容。一是公开通报代表履职情况，通报内容包括代表出席大会、闭会期间参加活动次数、提出议案建议数、联系群众次数等量化数据，使不同的代表之间可比较，群众可监督。二是公开代表建议提出及办理情况，在人大网站上公开代表建议提出情况、办理过程、结果以及代表的满意情况，督促代表提出高质量的建议，持续推动办理单位解决群众问题的情况，使代表联系群众工作取得扎实成效。三是利用各种媒介，特别是互联网平台，对人大代表在会议期间审议发言情况和发言内容，对投票表决情况、闭会期间参加各种活动的发言情况，进行详细记录和公开，或广播电视网络直播现场情况，增强人大代表依法履职的公开，方便群众进行监督。

3.完善代表述职评议制度。市人大常委会目前已建立了代表履职报告制度，但代表履职报告后，其结果如何进一步运用，群众对履职情况不满意怎样办，这些问题的解决，有必要在履职报告的基础上，探索完善代表述职评议制度。代表向原选区选民或者原选举单位报告履职情况，并接受评议，是代表接受群众监督的最直接的、最有效的形式。对此，要制定述职评议的程序和测评项目，引导选举人对代表履职情况进行客观公正的评议和测评；述职评议情况可通过网络、媒体或张贴公告等方式向社会公布。同时，要强化对述职评议结果的运用，区别以下几种情况：对代表述职评议满意程度较高的，应当作为代表连任提名的重要参考。对代表联系群众较少和联系效果欠佳、未能尽责履职的代表，要实行定期督促和重点提醒。对明显未尽履职责任、群众不满意或经提醒仍不改进履职的代表，应按照《中共中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》（中发〔2016〕3号〕）的要求，责令其辞去人大代表职务，从而打破代表的“终届制”，进一步完善人大代表的退出机制。

 

（执笔：苏小聪）