关于加强我市流域生态保护建设研究

　　厦门市人大常委会研究室课题调研组

　　生态文明是关系到中华民族永续发展的千年大计。党的十九大报告提出要建立社会主义生态文明观，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。为贯彻中央关于生态文明建设的新理念新思想新战略，着力把我市建设成为高颜值的生态花园之城，为群众提供更多优质生态产品，今年市人大常委会成立了以主要领导为组长的流域生态保护建设课题调研组。4月份以来，课题组先后听取了市发改委、水利局、环保局等11个部门的汇报，深入岛外四个区实地查看九条溪治理情况，并赴外地省市调研考察。在全面分析调研素材，学习借鉴各地经验做法的基础上，结合我市实际，形成本课题调研报告。

　　一、我市流域生态保护建设情况

　　（一） 九龙江

　　我市80%的生活和工业用水取自九龙江北溪，早在1998年，我市就针对九龙江水质恶化的态势，主动联合龙岩、漳州两市环保部门开展九龙江流域水污染源调查及整治，引起各方重视。此后，省政府陆续出台《九龙江流域水污染与生态破坏综合整治方案》、《九龙江流域水环境与生态保护规划》、《福建省九龙江流域水污染防治与生态保护办法》、《福建省重点流域生态补偿办法》、《福建省人民政府关于进一步加强重要流域保护管理切实保障水安全的若干意见》等一系列制度文件，对流域两岸的重点工矿企业、城市环境基础设施建设、水土流失区、生猪养殖污染进行重点整治。2012年，由厦门牵头联合漳州、龙岩两市人大常委会共同出台《关于加强九龙江流域水环境保护的共同决定》，其后三年连续出台《厦门共识》、《漳州共识》、《龙岩共识》，建立了三市联合巡查、联合监测、联合治理的“三联合”行动机制。

　　（二） 九条溪小流域

　　1、建立以河长制为主体的流域生态保护领导机制。早在2014年，我市就已经开始施行河长制， 2017年3月出台《厦门市全面推行河长制实施方案》，在全市全面推行河长制，明确由市长任总河长，分管副市长任副总河长，各区、镇（街）由政府主要领导任河长，所有河道分级分段设立河（段）长，负责组织领导河道整治、水污染防治、水生态修复和养护保洁等工作。完善组织机构，成立由市水利局，市环保局、建设局、农业局等15个成员单位组成的市河长办，明确了主要任务、职责分工、整治责任和考核办法，建立了联席会议制度、重点项目协调推进制度和信息报送制度。成立市水务与河务管理中心，作为河长制业务技术支撑保障部门，增加10个事业编制，协助市河长办开展工作。各区、镇（街）也分别设立河长制办公室，招聘河道专管员，负责河道日常巡查、信息反馈、涉河工程管护、涉水纠纷调处等工作。至此，我市初步建立起以河长制为主体的流域生态保护领导机制。

　　2、流域生态保护规划逐步完善。2014年以来，围绕“水清、岸绿、百姓富、生态美”的流域生态治理目标，我市以改善水环境质量为核心，坚持“多规合一”的原则，将流域农、林、水、田、土等规划整合成小流域综合治理“一张蓝图”，从控源截污、河道水系空间管控、生态保护蓝线划定、河道生态补水等方面入手，陆续制定出台《厦门市水资源战略规划》、《九大溪流流域污染综合整治规划》、《小流域农林水土统筹发展规划》、《厦门市水污染防治行动计划实施方案》、《厦门市小流域综合治理工作方案》、《厦门市溪流养护实施办法》等多项规划和制度措施，划定水功能区，实行河道岸线和河岸生态保护蓝线、饮用水水源地保护蓝线和地下水警戒保护蓝线制度，完成莲花水库饮用水源保护区划定工作。今年6月启动了《厦门市九条溪流生态补水工程规划》编制工作，计划通过蓄水工程、再生水利用工程和保水工程等措施优化配置水资源，保障枯水期溪流水生态环境功能。

　　3、开展污染源控制排放整治工作。

　　(1)严格控制工业污染排放。全面取缔不符合产业政策的小型造纸、印染等严重污染水环境的生产项目，开展电镀、印染、农副食品加工、酿酒、饮料食品、废纸造纸、化工、有色金属、医药、石材加工等十大重点行业专项整治，并实施清洁化改造。集中治理工业集聚区水污染，工业区内企业污水必须先预处理达到《厦门市污水排放标准》三级标准后，再接入市政污水管网处理。灌口先锋电镀园区和海沧生物医药产业园区实行企业先直排入园区污水处理厂处理后再进入城镇污水厂处理。后溪工业组团、银鹭园区建设污水处理站，工业污水就地处理达到排放标准后作为生态补水排入溪流。

　　(2)开展生猪养殖治理。出台《厦门市生猪养殖空间布局与污染防治规划》，在全省率先实现畜禽养殖总体空间布局与污染治理机制的“双规合一”，思明区、湖里区、海沧区、集美区实行生猪全面禁养，同安区、翔安区划定限养区，除保留63家规模化生猪养殖场外，对限养区内存栏500头以下的猪场全部组织清退，截止2017年4月，共退养生猪12661场、184.29万头，拆除猪舍402.52万平方米，发放退养补助资金8.1104亿元。保留的63家规模化生猪养殖场，通过“以奖代补”方式，全部完成提标改造工作，实现达标排放和零排放。出台病死猪无害化补助政策，建立病死猪无害化处理机制。

　　(3)控制农业种植面源污染。实行测土配方施肥补贴政策，在全流域推广测土配方施肥技术和病虫害绿色防控技术，2016年推广配方施肥技术16.8亩万次，建立绿色防控示范点8个,推广生态调控、物理诱避、生物防治等绿色防控技术，推进农药化肥使用减量化。

　　(4)开展河道“三乱”摸排与整治工作。2017年3-6月，全市共查处乱占乱建违法行为155处，拆除总面积22.13万平方米；查处乱采砂乱洗砂违法行为126起，总占地面积112.27万平方米，岛外4个区的涉河采沙场全部处置完毕；查处乱倒渣土乱排放行为41起，清运垃圾210吨。

　　(5)开展污染源调查。2017年上半年全面启动岛外九条溪污染源调查，7月份已全部完成调查初稿，摸清流域周边区域内的小作坊、畜禽、水产养殖、生活污染源等污水排放情况、流域干支流的入溪排污口分布情况以及干支流溪岸两旁的乱堆垃圾、乱搭建、乱种植等“三乱”情况，各类污染源的数量、排水去向、排污口分布、污水的产生、排放和处理等相关情况，为下一步“一河一策”整治和流域生态修复工作提供了基础数据。

　　4、推进农村生活污水处理设施建设。2015年开始启动流域农村生活污水截流建设项目，采用截污纳管和分散式处理相结合的模式，每年下达年度实施计划，明确流域范围内实施分散式处理和截污纳管处理村庄名单，实行“以奖代补”、“以奖促治”、将农村污水处理考核结果纳入市对区绩效考核、党政领导生态环境保护目标责任制考核体系等措施，推动流域范围内农村生物污水治理全覆盖。截止2017年9月，总投资15.6186亿元，建设污水处理厂站7座，岛外四区拟实施截污纳管村（居）291个，完成85个；投资8.25亿元，建成（含接电、调试）农村生活污水分散式处理设施的村庄308个；集美区农村生活污水处理模式获全国农村人居环境范例奖。

　　5、建立流域生态补偿机制。2003年起，省政府在厦门、龙岩、漳州三市进行生态补偿试点，逐步建立起以交接断面水质考核为基础的流域生态补偿机制，2015年省政府出台《福建省重点流域生态保护补偿办法》，分三块以财政收入、用水量、北溪引水工程供水量(作为水资源费单列分配给漳州市使用)为基准按比例筹集生态补偿金，2016年我市上解重点生态流域补偿金2.57亿元。今年8月，省政府对《福建省重点流域生态保护补偿办法》进行修订，规定自2018年起三年内，我市按地方级财政收入上解资金的比例由4‰逐年提升到5‰（2018年4.3‰，2019年4.6‰，2020年5‰）；按用水量上解标准从0.03元/立方米逐年提高到0.05元/立方米（2018年0.036元/立方米、2019年0.042元/立方米、2020年0.05元/立方米），九龙江北溪引水工程仍按供水量0.1元／立方米征收水资源费。

　　建立汀溪水库饮用水源地保护区生态补偿机制，生态补偿金按照市财政、同安区、翔安区7:2:1的比例分担，保护区内每个户籍人口每年全额生态补偿金为上一年度厦门市最低生活保障标准的三分之一，并与水质保护成效挂钩进行奖惩。2014年生态补偿金1330万元，2015年2300万元，2016年2600万元。莲花水库饮用水源地保护区生态补偿机制方案正在征求意见。

　　6、启动流域生态修复工程。采取构建流域绿道系统、建设人工湿地、丰富沿河绿化植物景观等方式，开展流域生态修复和景观提升工作。2016年投资1.8925亿元，清淤河道76.3万立方米，沿溪种植观赏性植物9.9公里，新建和改造滚水坝36座、景观廊桥16座、廊亭9座、湿地公园7个、清水平台9处，集美区许溪下庄、海沧区过芸溪，同安区莲花溪、翔安莲溪下游等各区重点打造节点、示范片生态修复工程初显成效。

　　二、整治后的流域水质概况

　　1、九龙江北溪水质状况。九龙江北溪取水口水质达标有明显好转，但水质并未稳定，存在总锰超标并偶有藻类爆发现象，2013年至2016年，Ⅲ类水质达标率分别为92.3%、91.67%、91.67%、75%，今年截止9月，除总锰外，水质可达到Ⅲ标准。

　　2、14个主要水库水质情况。我市小（2）型以上水库共有95个，目前开展水质监测的14个，水质达到Ⅱ类的3个、Ⅲ类的3个、Ⅳ类的5个、劣Ⅴ的3个。

　　3、岛外九条溪水质状况。小流域整治成效初显，2016年九条溪入海污染物总量较2015年减少9.4%，2017年7月份监测数据显示，38个监测断面水质达到功能区要求的有15个，达标率39.47%，比1月份上升18.42%，其中过芸溪4个监测断面全部达标、东西溪11个监测断面8个达标、九溪6个监测断面2个达标，后溪2个监测断面1个达标。

　　三、存在问题

　　1、九龙江流域生态补偿金资金使用效益不明显。省里下达的流域生态补偿金不足，2016年厦门、漳州、龙岩三市上解的重点流域生态补偿金约6.5亿元，但省财政下达的重点流域生态补偿金约4.5亿，统筹的九龙江流域生态补偿金不能全额用于九龙江流域污染治理与生态保护建设。上游地区在使用流域生态补偿金时，未围绕流域周边重点污染源进行针对性整治，养殖业、生活源、工业源污染仍较为突出，九龙江北溪水质总锰超标未有明显好转。

　　2、九条溪水质达标率低。我市大部分溪流为季节性小溪流，枯水期由于上游补水不足，多数流域会出现断流现象，由于溪流流程短、径流量小、生态补水少、水体自净能力差，水质受外界干扰影响较大。除过芸溪外，其余八条溪的23个监测断面仍是劣Ⅴ类水质，深青溪、瑶山溪、埭头溪、官浔溪、龙东溪没有断面达标；15个达标断面中，只有7个是Ⅲ类以上，2个是Ⅳ类，6个是Ⅴ类，距离河长制提出的2020年全市流域达到或优于Ⅲ类比例需达到90%以上的目标，任务还十分艰巨。

　　3、专项规划衔接有待进一步加强。河长制加强了对部门的统一领导和组织协调力度，“九龙治水”现象有了较大改善，但由于各部门考评角度和评价方式的不同，水利、规划、环保、市政等部门在编制水资源管理、污水处理、再生水利用、流域治理等各专项规划编制时，对污水处理设施建设规模、污水排放去向及标准、再生水利用等方面容易出现不一致意见，导致个别污水处理设施项目环评无法通过。

　　4、流域截污控源任务十分艰巨。工业区内企业污水接管率未实现100%，兴荣物流园区等少部分工业园区污水管网未与污水处理厂管网连通，部分工业污水直排进入流域水体。分散于工业园区外的工业企业和农村小作坊偷排废水现象突出，60%以上是直接或间接排入排洪沟后再排入溪流。生猪养殖污染控制较好，但鸭、鸽子等羽禽和牛蛙、鳗鱼等水产养殖成为新的养殖污染源，养殖废水除少部分用于农业灌溉外，绝大部分未经处理直排入溪。同安、翔安两区农村生活污水分散式处理设施站点和污水收集管网建设进度较慢，有站缺网、有网缺站的现象比较突出，翔安区大部分截污纳管工程只到村口，村内雨污分流和污水收集管网建设没有跟上。已建成的设施管网错接、混接、损坏等情况时有发生，设施维护的长效管理机制还有待进一步完善。河道三乱未能根治，岛外各街镇没有垃圾消纳场（东部固废中心主要收集生活垃圾），在溪流周边随意倾倒建筑垃圾和生活垃圾的现象比较突出，整治后易出现回潮。

　　四、几点建议

　　水是生态文明建设中“山水林田湖草”系统治理中的重要一环，加强流域生态保护必须紧紧围绕协调推进“四个全面”的战略布局，建立以生态文明建设为统领，改善水生态环境质量为核心，保护水资源、防止水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务的流域生态保护工作机制。

　　（一）关于九龙江流域治理

　　1、加强九龙江流域治理的立法保障。积极建议省人大常委会从九龙江生态保护角度出发，尽快制定九龙江流域治理专项法规，加强省级层面治理统筹力度，构建流域上下游水量水质综合监管系统、水环境综合预警系统、突发性污染事故的水量水质综合调度系统。成立九龙江治理联盟，对九龙江流域的生态保护进行统筹设计、规划、制定具体的年度减排指标和整治重点项目，细化并完善厦门、漳州、龙岩三市的跨行政区域磋商协调制度、联合巡查制度，生态补偿制度、断面考核制度的具体程序和措施，形成联防联控、流域共治、协同执法的工作机制，确实推进区域协调和综合治理工作。

　　2、修改完善九龙江生态补偿机制。充分利用代表建议、政协提案等各种途径，建议省政府修改完善《福建省重点流域生态补偿办法》：一是建立九龙江流域生态补偿金专项资金管理机制。将九龙江流域各县市筹集的生态补偿金及省统筹安排的九龙江流域水环境综合整治专项资金，全部安排用于九龙江流域治理，加大纵向生态补偿力度。二是调整补偿金上缴基数和方式。将下游县市生态补偿金缴交“以用水量按定价标准缴交”改为“以用水量按照上游流域水质达标率标准缴交”，通过科学设置断面和考核因子，激励上游县市流域治理的积极性。同安、翔安两区用水主要来自汀溪水库而非九龙江，建议用水量不纳入九龙江补偿金计算基数。三是突出整治重点。建议省政府督促龙岩、漳州两市每年制定补偿金使用方案时，应根据环境监察以及三市联合巡查发现的重点污染问题，将补偿金重点投向流域水环境治理和改善项目，同时建立下游地区参与上游地区补偿金使用的考核和审计机制，提高补偿金使用效益。

　　（二）关于我市流域治理

　　1、增强流域的空间管控能力。岛外九条溪主要功能是行洪和景观用水，近期目标主要是消除黑臭水体，建议在客观分析我市流域水环境现状和问题的基础上，根据水体功能合理修订全市流域水质达到Ⅲ类以上比例总体达到90%的目标完成时间，以保证在有限资源下集中力量重点解决突出矛盾。细化河道水系空间规划一张图，构建合理岸线格局，尽快在今年年底前完成72座非水源水库和九条溪生态保护蓝线的划定工作。

　　2、推行“一河一策”工作清单制。结合初步完成的九条溪污染源调查报告，开展“一河一档”编制工作，围绕入河排污口、污染隐患点、基础设施薄弱环节、三乱现象等重点，对九条溪各支干流状况，逐一登记造册、分类建档，厘清河流信息明白帐。在“一河一档”基础上，推行“一河一策”工作清单制，由市河长办组织各区河长办根据辖区内流域治理的重点、难点和薄弱环节，列出每条溪流的问题清单、任务清单、责任清单、期限清单，下达考核指标，各区负责落实推进。

　　3、推动流域治理信息共享机制建设。制定水质监测规划，整合环保、水利、水文等部门监测资源，全面优化现有监测布点位置和数量，对流域交界面、功能区交界面、干支流交界面，加密设置监测点，为流域治理提供准确的评价数据。扩大资源卫星和无人机遥感技术使用范围，应用光谱分析和地理信息系统，精确监控水质动态，克服地面测站监测时效、监测范围、监测精度不足的问题。整合河流基本档案、历年水质趋势、污染源分布图、排污口标志及“一河一策”等数据内容，开发创建流域治理综合信息管理系统，进行可视化动态管控，实行实时监测、实时预警、实时处置的智能化流域治水模式。

　　4、加大流域面源污染防治力度。工业污染防治。加快推进工业污水处理设施专项规范的实施进度。探索建设工业企业环保设施智能化监控体系，严格实行排水、排污两个许可证管理，督促工业聚集区内的所有企业实现污水100%接管，提高企业废水接管率和集中处理率。有条件的现有工业园区和新建工业园区就地建设园区工业污水处理站。推进涉重金属、生物医药行业等同类企业集聚入园，新建企业必须进入相应行业集控区，根据行业废水特性，采取相应处理工艺，预处理达标后纳入城镇污水管网排放。制定时间表，梳理埭头溪上游新工业区、内田溪巷北工业区污水管网建设和使用情况，启动兴荣物流园区污水管网接入工程，提高工业污水系统性治理力度。养殖面源污染防治。发挥社会监督力量，通过举报奖励等措施，继续加大生猪退养监督力度，防治养殖回潮。将流域干支流50米范围外的家禽和水产养殖纳入日常监督管理范畴，借鉴生猪退养和集美区家禽退养经验，督促各养殖户在限定时间内配套落实各项污染防治设施，经相关部门验收合格后，给予相应的资金补助，对逾期不配套整改或未能稳定达标的，依法予以关停并拆除。农业面源污染防治。推广农业滴灌和微喷灌技术，提高农业节水运用。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，以已建成的综合防治示范点(基地)为基点，辐射带动周边区域的农业清洁化生产，运用生物和物理防治方法，推广太阳能杀虫灯等绿色防控技术和新型有机肥、配方肥，减少农药化肥使用量。小作坊面源污染防治。按照“淘汰关闭一批、整顿规范一批、完善备案一批”的思路，依法分类、分阶段对流域内小作坊实施有效监管。彻底清除流域干支流溪岸两侧50米范围内的小作坊、属于违法占地、违章搭盖的“两违”企业以及位于生态控制线内的企业。对已获得环保许可的位于非工业园区内的企业，督促企业完善环保相关手续，配套污染防治设施，规范生产。

　　5、加大污水处理基础设施建设进度及后续管维力度。市河长办应联合市建设局、市市政园林局加强对截污纳管工程和农村生活污水分散式处理设施建设的推进力度，督促同安、翔安两区尽快完成2017年第二批截污纳管项目。各村根据本村污水排放特征及当地实际情况，特别是要考虑村民经济发展产生的小餐饮、小工业、小作坊等生产性、经营性污水的流量、主要污染指标等要素，选择适宜的分散式污水处理技术，建设污水处理设施，保证出水稳定达标。除明渠以及雨水沟外，加强村庄内部污水收集管网建设，引导村庄污水进入分散式处理设施处理。推广集美区的“设计+施工+三年运营管理”分散式处理设施一体化采购的建设模式，将污水处理设施运作评估与合同款拨付挂钩，保障建设达标、出水达标和运营达标。

　　6、加强流域生态修复工程建设。河网水体库容量是水环境承载力的决定性因素，是提升水环境质量的前提条件。综合考虑江河的合理流量和湖泊水库的合理水位，尽快完成水流域江河湖库生态保护蓝线划定，确保规划水面积不减少。加快《厦门市九条溪流生态补水工程规划》论证工作，科学调节72座非饮用水源水库库容量，在枯水期适时对九条溪进行补水。提高中水利用率，将岛外污水处理厂和农村分散式污水处理设施处理后符合一级A排放标准的中水，蓄水进河道，对九条溪进行生态补水，先期满足景观用水需求。借助海绵城市建设契机，强制推行雨水集流、储水设施和再生水利用设施建设，提高溪流槽蓄量。加强水源涵养林和湿地公园建设，在九条溪流域干支流溪岸两侧一定范围内种植河流防护林、设置生态保护蓝线，通过河道岸壁软化、建设滚水坝生态柔性护坡，种植多季相、多层次的水岸绿化，对退化湿地通过生态补水及截污等方式进行重建或修复改造，形成水生生物链，确保水流域湿地保有量不减少，着力打造水清、岸绿、流畅、景美的水岸生活空间和水岸生态空间。

　　7、完善流域治理的多元投融资机制。加强公共财政对流域治理基础性、公益性项目的保障力度，合理利用预算内资金、省财政下解资金、环境类税收和排污权质押贷款，采取投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，保障流域内水环境综合治理重点工程建设。整合现有河道考核各类补助资金，研究出台流域治理项目资金筹措和激励办法，以贴息、担保、奖补，提高相关企业信用评级和信贷额度，支持生态环保类企业发行流域治理专项债券，推广股权、项目收益权、排污权等抵质押融资担保，推行PPP等绿色融资方式，吸收和鼓励社会资本投入流域环境治理。

　　8、创新流域管护监督机制。推行溪流河道养护作业市场化机制，落实溪流保洁责任人制度，抓好溪流日常卫生保洁，确保河面无漂浮物、河床无障碍、河岸无垃圾。建立“河长履职+公众参与”联动机制，建立健全河长公开制度、公众投诉举报登记制度、第三方社会化评估考核制度、公众监督评价治水效果、列席约谈等制度，试点推行民间河长制，鼓励公众参与巡查，拓宽民间发现问题和参与流域治理的积极性，积极发挥公众的共建共享和社会监督作用。

　　（执笔：陈传琳）