当前，我国正处于经济社会转型升级重要时期，随着工业化、城镇化和农业现代化的高速发展，人民群众的消费需求日益增长、多元化，为旅游业发展提供了巨大动力和崭新机遇。旅游业作为现代服务业的重要组成部分，逐步取得战略性产业地位，在经济社会发展中发挥着愈来愈不可替代的作用。按照党的十九大报告中提出的全面加强依法治国，坚持厉行法治，推进科学立法的要求，随着旅游经济的推进，相关立法也必须与时俱进，为旅游产业的健康、蓬勃发展保驾护航。

　　《厦门经济特区旅游管理条例》（以下简称《条例》）于1997年11月11日通过，并于2003年、2004年、2010年先后三次进行修改，《条例》实施二十多年来，在建立健全我市旅游执法体系，优化旅游发展环境，维护旅游市场秩序，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，推动旅游产业发展方面发挥了重要作用。但随着旅游发展环境不断发生改变，法规的部分制度设计已相对滞后，无法适应厦门作为一个产业资源丰富、品牌特色鲜明、发展优势明显的旅游城市的产业发展需要。

　　特别值得注意的是，2013年国家旅游法正式颁布实施，对旅游者、旅游规划与促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理和法律责任等都进行了系统规定，填补了我国旅游基本法的空白。但旅游法有部分规定较为笼统，还需要地方法规及时跟进并作出细化，确保上位法各项规定落地实施，这都对《条例》的修改提出了要求。

　　一、厦门旅游业发展情况

　　厦门作为我国东南沿海重要的港口风景旅游城市，在国内外享有较高知名度。近年来，厦门旅游市场迅猛发展，旅游收入、旅游人数持续上涨，假日旅游人气指数和游客满意度长期位居全国前列,产业格局日趋完善，形成了海峡旅游、会展旅游、休闲旅游、滨海旅游和文化旅游等五大特色产品体系。入境旅游保持良好发展态势，一直名列全国重点旅游城市前10位，连续10年入境游客人数占总游客人数比例不低于5%。海峡旅游特色鲜明，经厦门口岸赴台人次居全国首位，是海峡两岸双向旅游的重要口岸和旅游目的地。凭借较高的旅游品质化、国际化水平，厦门先后荣获首批“中国优秀旅游城市”、“国内最佳旅游目的地”、“全球最佳休闲旅游浪漫地”、“中国十佳会展名城”等称号，与杭州、成都同时被国家旅游局评定为首批“中国旅游休闲示范城市”。

　　尽管整体上保持着良好发展态势，我市旅游产业发展中也还是存在着一些问题，比如旅游市场的综合监管能力跟不上旅游业高质量发展的形势，部分旅游产品质量不高，旅游行业投诉量大，游艇、帆船、房车露营地等特色旅游新业态发展存在不规范、不平衡现象等。

　　二、《条例》规定存在的问题

　　（一）立法理念相对滞后

　　从名称以及体例上看，《条例》的立法理念以管理为主，行政管理色彩较强。随着旅游业发展以及政府职能转变，旅游立法在规范的基础上，需进一步突出“促进与保护”，尤其应加强对旅游者合法权益的保障。从内容篇幅上看，《条例》重在调整纵向关系，即政府主管机构与管理对象之间的关系，而调整横向关系即调整旅游者、旅游组织者、服务提供者之间关系的法条不足，对服务提供者和消费者的相关合法权益无法进行有效保护。

　　（二）立法技术存在不足

　　《条例》共六章，包括总则、旅游资源的保护与开发、旅游经营与管理、旅游者的权利与义务、法律责任、附则。从章节设置上可看出，其重心仍放在对行政相对人的规范管理上，没有充分反映旅游促进与发展的新意，因此需要对法规框架作进一步梳理和调整。随着旅游产业发展和旅游法出台，立法重心已经变化，《条例》的部分条文表述已经不合时宜，有的和上位法所确定的立法思路、原则和宗旨不一致甚至冲突，有的滞后于实践需要而阻碍产业发展，有的过于笼统不具有可操作性。此外，法律责任部分，随着经济发展水平提高，对标上位法规定以及法规实际执行效果来看，行政处罚的方式和幅度未能充分体现过罚相当原则。

　　（三）立法范围过于狭窄

　　《条例》调整事项不够全面和细化，例如对旅游者的权利义务规定过于笼统，缺少对旅游行业标准和服务质量要求的针对性规定，对行业协会的地位和作用等没有提及，对旅游安全重视不够等等。以旅游者权利义务问题为例，旅游服务合同是调整旅游经营者和旅游者之间关系的关键，旅游法已将其单独列章，凸显了旅游服务合同在旅游业发展中的重要地位，以及进一步规范旅游行业、保障旅游者合法权益的立法意图。《条例》应当及时与国家法做衔接，结合地方实际，增加旅游服务合同的相关规定。再比如，旅游法单设旅游安全一章，规定了政府的旅游安全保障体制，旅游安全风险提示、检测、评估以及旅游突发事件应对，旅游经营者的安全警示义务等。而《条例》对于旅游安全的规定仅限于旅游经营与管理一章的三个条款，对比国家和其他地方旅游立法，这样的保护力度稍显不够。因此，《条例》的修改应当完善旅游安全的相关规定。

　　（四）新兴业态规范空白

　　随着旅游方式的不断丰富、发展，以预订酒店、机票、门票等自助游要素为主的在线旅游产品销售备受青睐。由于线上监管在方向和手段上的欠缺，行政管理部门缺乏相应监管依据，出现无监管、乱监管的现象。对此，旅游法也只是在第四十八条针对相关的行政许可问题作了规定：“通过网络经营旅行社业务的，应当依法取得旅行社业务经营许可，并在其网站主页的显著位置标明其业务经营许可证信息。”此外，邮轮旅游、房车露营地、游艇、帆船等新型业态展迅速，民宿业在厦门也兴起多年，但发展水平层次不齐，亟需规范管理。但旅游法及《条例》对这些旅游新业态都没有规定，存在监管空白，影响新业态的有序、健康发展，阻碍公平竞争、公开透明市场环境的形成。

　　（五）权益保护力度不够

　　随着经济发展和人民生活水平提高，旅游活动逐步全民化、日常化，旅游消费受众甚广。作为消费群体的一个特殊组成部分，旅游者在旅游活动中的权益保障问题也备受关注。除了消费者权益保护法赋予消费者享有安全权、知情权、自主选择权、求偿权、人格尊严权等一般性权利，旅游消费者还应享有旅游安全权、签约旅行社服务亲享权、质介相符服务享有权、第三人顶替旅游权、旅游合同单方解除权等其他权利。然而，侵犯旅游消费者合法权益的事件却层出不穷，主要表现为以下四种：旅游企业经营者缺乏安全意识，导致旅游消费者的旅游安全权受到侵害；通过虚假广告误导旅游消费者，侵害旅游消费者的旅游信息知情权；强买强卖、片面节约服务成本，侵害旅游消费者的公平交易权和自主选择权；旅游服务者在服务过程中对消费者言语辱骂、限制人身自由、不尊重宗教信仰和民族风俗习惯等，侵犯旅游消费者的人格尊严权。这些侵犯旅游消费者权益的行为屡禁不止，究其原因，既有旅游消费者欠缺自我保护意识的问题，更为主要的是，立法在制度设计层面未能提供强有力的权益保护手段。具体到《条例》，对旅游者权益保护力度也不够，主要体现在两方面：第一，在立法体例和立法宗旨、立法原则等大的问题上，权利本位的立法价值取向没有凸显；第二，具体条款的相关规定也比较简单、笼统，仅集中列举于第四十条，且对侵犯旅游者权益的行为没有规定相应的法律责任，难以真正起到保护目的。

　  （六）管理体制需要理顺

　　 第一，综合协调机制规定缺失。旅游业是综合性产业，涉及面广，与许多产业都存在交叉关系。随着我市旅游业的快速发展，政府正逐步建立健全综合协调的旅游管理体制机制，以増强对旅游业资源整合、统筹协调和引领发展的能力。但是《条例》没有综合协调机制的相关规定。第二，综合执法体制没有涉及。随着旅游市场和产业规模不断扩大，作为一个综合性产业，需要多部门齐抓共管、形成合力，才能取得实效。从各地情况看，实施跨行业、跨部门、跨区域的旅游综合执法已渐成趋势，对此，《条例》也尚未涉及。第三，监督管理机制梳理不全。监督是管理最重要的环节之一。旅游监督管理主要体现在三个方面，旅游质量监管、旅游投诉以及旅游行业自我监管。《条例》虽然对前两种监管都有提及，但尚未建立完整的体制机制，而对行业自我监管则完全没有涉及。

　  三、对《条例》修改的建议

　  （一）更新立法理念

　  1.以权利本位为价值取向。无论是政策还是法规，制定者的价值取向是其精神和灵魂所在，它直接决定了政策与法规的品质和内涵。旅游法规对待旅游活动的基本价值取向，应当尽量体现随着社会的整体进步，对人的生存、人的价值的认识发展。因此《条例》在修改中，应当尽量以权利本位为价值取向，将保障旅游权利作为促进厦门旅游产业发展之根本，体现以人为本的思想，摒弃义务本位、权力本位的价值取向。根据这一价值取向派生出来的原则，应当起到总领和明确方向的作用，并据此明确制度的内容、思路、框架和重点。具体来说，在修改内容上，通过各种方式给予各旅游主体同等保护，力保权利额度与义务额度相适应；在立法体例上，参照旅游法，将保护旅游者权益置于分则第一位；在罚则设置上，要过罚相当，不设定与违法行为的社会危害程度不相适应的、过重的行政法律责任；在立法技术上，要注重权利的实现，尽量细化有关权利取得、行使及救济的规定，淡化职权设定、义务性规定的浓重色彩。

　  2.以促进发展为指导思想。为了适应旅游业发展，《条例》的修改首先应当转变指导思想，从旅游管理法向旅游促进和规范法转变，均衡调整纵向、横向的多重旅游法律关系。对政府部门在旅游产业中的角色也需要重新定位，采取促进为主，管理为辅的定位模式，因此，在法规名称上，建议将“旅游管理条例”改为“旅游条例”。同时，在具体条文中，可以对政府加大产业扶持力度、加强基础设施、配套设施建设、制定激励政策措施提出明确要求，例如增加资金投入、加快产业融合、推进智慧旅游、加强人才培养等等，尽量为旅游业发展创造宽松的政策环境。

　 （二） 扩大立法范围

　 在立法范围上，《条例》应当增加有关旅游行业协会、重视旅游安全、完善法律责任等的篇幅比重。其一，应当充分发挥旅游行业组织的作用，在旅游主管部门的指导下，制定行业经营服务规范，加强行业监督自律，推进行业标准化建设以及组织或参与质量等级评定，依法引导会员诚信经营、公平竞争，并且为会员提供市场信息发布、旅游市场拓展、产品宣传推介、行业培训交流等服务。其二，重视旅游安全。旅游法规定了政府的旅游安全保障体制，旅游安全风险提示、检测、评估机制，旅游突发事件应对机制，以及旅游经营者的安全警示义务等。建议《条例》增加有关旅游安全和旅游保险、旅游安全警示制度的规定。其三，完善法律责任。应当进一步明确违反《条例》的法律责任，例如，污染景区环境的责任，导游、领队、驾驶员违反服务规范的责任，违反质量等级制度的责任等。

　  （三）规范发展新业态

　　1.完善网络旅游相关规定。网络旅游作为旅游发展重要平台的发展趋势已经不可逆转，立法没有做出相应规定，不利于市场规范发展和纠纷有效解决。所以，需要在《条例》中增加网络旅游的相关规定，确立网络旅游经营者的相关义务，加强对网络旅游经营的规范。

　　2.增设邮轮旅游相关规定。可以借鉴《上海市旅游条例》中规范和促进邮轮旅游的条款，对厦门邮轮旅游发展进行规范，应当针对邮轮旅游的特性增设责任要求、旅游经营者的安全警示义务以及遇到紧急情况的应急处置义务。

　　3.鼓励房车旅游发展。积极发挥社会资本作用，参与建设自驾车房车营地。对自驾车房车营地住宿治安管理、安全防护和消防设施建设等做出规定。

　　4.对民宿设立及管理进行规范。目前我市共有民宿（家庭旅馆）4396家，问题主要集中在民宿的准入及日常管理，涉及公安、消防、规划、市场监管、农业、国土、卫生、旅游、税收等部门，需要各部门齐抓共管。建议在《条例》修改中做出一些细化规定，明确民宿的准入条件，统一规划民宿发展，确定民宿日常管理的机构，引导民宿行业自律管理。

　　（四）加大旅游者权益保护力度

　　在章节设置上，可以考虑将“旅游者”一章置于总则之后，作为第二章，突出了旅游者重要地位。在其他各章也围绕保障旅游者合法权益的主线，明确政府职责、规范经营行为、保护旅游安全。丰富旅游者享有的各项权利内容，例如，明确规定旅游者在购买旅游产品和服务时享有的各项权利，对残疾人、老年人、未成年人等弱势群体旅游者给予便利和优惠。此外，从立法技术的角度，针对一些旅游者不文明旅游的行为，与《厦门经济特区促进社会文明若干规定》做好衔接。

　　（五）健全旅游管理体制

　　1.确定旅游综合协调机制。建立由政府主导、有关部门参与健全综合协调的旅游管理体制机制，对统筹协调促进全市旅游产业发展，推动旅游产业与其他相关产业融合发展，加强旅游公共服务体系建设管理等职责予以明确，以统筹推进旅游业的综合改革与发展。

　　2.确立旅游综合执法体制。现实中，各部门职责交叉容易造成监管和执法的相互推诿扯皮，往往使旅游者的权益得不到有效保障，也在一定程度上给旅游市场秩序的规范带来困难。为此，许多地方都在积极推动建立统一的旅游大市场，跨行业、跨部门、跨区域的旅游监管已经成为趋势。运用统一的监管方式和工作程序进行统一处理也成为必然。要有效解决当前我市旅游综合执法中存在的政府和各有关部门认识不统一、组织协调难度大、重视和保障不足等问题，也应当确立旅游综合执法体制。

　　3.健全旅游监督管理机制。加强旅游质量监管，建立以旅游者满意度为核心的旅游质量评价体系，完善旅游质量社会监督机制。建立旅游投诉网络，并与市场监督、交通、卫生、食品药品、价格等投诉网络形成联动机制。加强行业自我监管，充分发挥行业自律作用。

　　（六）修法的时机

　　当前正在开展自上而下的党和国家机构改革，作为涉改部门，旅游行政管理部门如何借改革之势，加强整合、理顺定位、提升能力，更好助推整个旅游大产业发展，结合机构改革理顺体制机制，需要进一步探索和实践。对于部分新业态发展面临的上位法障碍，也需要开展更详细的立法风险论证。

　　　　　　　　  课题组组长：陈琛

副组长：郭晓芳 李本年

成员：李明哲 马秀娟 叶兆萍高杨张彬彬 周福益 谢慧卉（执笔）马瑛