厦门市人大监察司法委员会课题组

　　司法是保护公民权利、实现社会公平正义的最后屏障。习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，既是对司法机关的期待和明确要求，也对地方人大加强司法监督工作提出了新的挑战。地方人大如何监督并保证司法机关正确行使司法权力，特别是实行司法责任制过程中如何加强对法官、检察官的履职监督是地方人大监督司法工作的新领域。近年，地方各级人大积极探索对法官、检察官的履职监督方式，通过听取和审议法官、检察官的履职情况报告，对法官、检察官开展履职评议等方式，有效强化了对法官、检察官的任后监督，对于促进司法公正起到积极的推动作用。

　　今年，我市人大常委会将听取“三院”司法人员履职情况报告列入年度工作要点，开启了我市人大对法官、检察官开展履职监督的序幕。为推动这项工作开展，调研组查阅了大量资料，了解全国各地人大开展法官、检察官履职监督工作开展情况，并赴南京、杭州、宁波调研考察，研究听取法官、检察官履职情况报告的必要性、可行性，在此基础上探索建立我市人大听取法官、检察官履职情况报告的工作机制。

　　一、地方人大常委会听取法官、检察官履职情况报告的意义

　　（一）深化民主法治建设、担负宪法法律赋予职责的实践要求

　　党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央在坚持和完善人民代表大会制度、全面依法治国、发展社会主义民主政治等方面提出了一系列新思想、新论断、新要求，明确指出，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对一府两院执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”党的十九大报告提出要“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”，“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。为此，地方人大听取法官、检察官履职情况报告，强化对司法人员审判权、检察权的制约监督，促进司法人员正确行使审判权、检察权，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想关于深化民主法治建设、加强人民当家作主的实践要求，也是担负起宪法法律赋予的监督职责，维护法制权威的应有之义。

　　（二）强化任后监督、完善任免权的必要举措

　　人事任免权是宪法法律赋予地方人大及其常委会的重要职权，人民通过国家权力机关，对国家机关领导人员及其组成人员进行选举、任命、罢免、免职、撤职等，实现人民当家作主。目前，地方人大及其常委会在人事任免上主要采取“党委推荐、提请人提名、人大任免”的基本模式，虽然开展了任前法律考试等任前考察工作，但对任命人员的任后监督和免职、撤职权一直被忽视，只要不出现法定的免职、撤职情形，地方人大极少主动进行免职、撤职，使得地方人大的任免权长期处于“虚化”状态。地方人大听取和审议法官、检察官履职情况报告，对法官、检察官依法履行岗位职责，执行人大决定、决议，办理代表议案、建议及廉洁自律等情况进行全面考量和评议，将对法官、检察官的监督“触角”延伸至任后，并根据监督结果依法进行罢免、免职、撤职，完善了对法官、检察官的人事监督、任免程序，是人大人事任免职能发挥的重大探索，对于促进人大任免权的实质化，提升人大任免质量有十分重要的意义。

　　（三）增强监督刚性、提升监督实效的创新手段

　　长期以来，地方人大监督司法工作存在手段不足、监督乏力的问题。一是《监督法》赋予的监督手段未用好用足。《监督法》赋予地方人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查等七种监督方式。但司法监督实践中，听取和审议专项工作报告、执法检查用得多，质询、特定问题调查及撤职等刚性监督方式几乎从未启用。开展听取和审议专项工作报告、执法检查等工作时，多采用听取汇报、组织座谈的形式，更多的是了解有关情况，对司法机关的工作情况是否真实缺少深入调查和研究；常委会委员及代表在审议中提的意见建议，司法机关是否采纳，人大及常委会一般也缺少持续的监督落实手段。二是“个案监督”不能开展使司法监督工作缺乏抓手和着力点。因《监督法》未将“个案监督”列为法定的监督形式，该法施行后地方人大不再开展“个案监督”，司法监督失去案件监督这一载体，难以凸显刚性。为此，如何创新司法监督手段，提升监督实效成为地方人大亟需解决的问题。地方人大听取任命司法人员的履职情况报告，将监督对象设定为行使司法权的法官、检察官，把着力点放在法官、检察官办理案件的质量上，拓展了人大监督方式，实现了对司法机关法律监督、工作监督和人事监督的有机统一，有利于增强监督刚性，提升监督质量和效力。

　　二、地方人大常委会听取法官、检察官履职情况报告的可行性

　　（一）法理依据

　　第一，现行宪法法律为地方人大听取法官、检察官履职情况报告提供了法律依据。《宪法》规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对其负责并受其监督。《组织法》及《监督法》均规定地方人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，有权决定撤销由它任命的司法人员的职务。《法官法》《检察官法》也规定了本级人大常委会有权对法官、检察官进行任免。我国政权的权力来源和有关法律规定，决定了地方人大对法官、检察官进行监督和任免，具有天然的法理上的正当性。

　　第二，监督法为听取法官、检察官履职情况报告等实践留下探索空间。《监督法》施行前，不少地方人大对述职评议等监督方式进行了积极探索。2007年1月施行的《监督法》虽然未将述职评议纳入监督方式，但时任全国人大法律委员会主任委员的王维澄在《监督法》（草案）说明中提到，“实践证明，各地的述职评议对于促进国家机关依法行政、公正司法，已取得较好的效果。考虑从总体上看，各地述职评议工作仍处于探索、完善的过程中，因此，监督法（草案）对述职评议未作规定”，“制定监督法，要认真总结各级人大加强监督工作的经验，把行之有效的做法上升为法律，同时还要为人大监督工作的进一步探索留有余地”。因此，人们认为，“监督法不是对人大监督制度的终点，它没有限缩人大监督的范围、形式，或者否定地方各级人大的积极实践。述职评议及其他尚处于探索阶段的监督形式，绝不是被“叫停”，而是需要继续完善和发展。听取和审议任命干部履职情况报告，就是对述职评议的继承、发展和完善。”对此我们深表赞同。

　　第三，地方人大听取法官、检察官履职情况报告与现行政治制度及司法体制有机衔接。一是人大行使人事任免权与党管干部原则目的一致。党管干部是党的组织原则，是实现党对国家事务领导的重要保证，目的是保证人民群众的最根本利益。人大听取法官、检察官履职情况报告，是代表人民意愿对选任干部进行监督，二者目的一致，出发点和落脚点都是人民的意志和利益。党内法规也明确规定各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。实践中，地方人大开展听取法官、检察官履职情况报告工作多在本级党委支持下进行。例如2018年5月深圳龙岗区人大常委会党组向龙岗区委提出《关于提请区委常委会议审议〈深圳市龙岗区人民代表大会常务委员会关于开展国家机关工作人员任后履职监督的工作方案（试行）〉的请示》，有关工作方案经区委同意后才实施。又如上海市青浦区人大近年开展听取任命的“一府两院”工作人员履职情况的监督实践中，积极争取区委的重视和支持，主动向区委报告工作计划、评议情况。二是不会影响司法独立。《宪法》《法院组织法》《检察院组织法》规定，人民法院、检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，确定了司法机关办案的司法独立原则。但司法独立只是排除行政机关、社会团体和个人的干涉，并不意味着司法权不受国家权力机关的制约和监督。司法权原本就是人大赋予的，人大对司法权进行监督，不仅是法定的，而且是必需的。习近平总书记强调，“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”，“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。有权必有责、用权受监督，这是公权力运行的基本原则。此外，地方人大通过听取法官、检察官履职情况报告对司法权进行监督，具有集体性、事后性、间接性特点，不会构成对司法人员独立行使司法权的不法干涉。

　　（二）现实依据

　　第一，我市人大常务委员会出台的法规性决定为开展听取法官、检察官履职情况报告提供了制度依据。2016年，为进一步加强司法监督，我市人大常委会出台了《厦门市人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决定》，其中第14条明确规定，“常务委员会可以要求其任命的司法人员报告履职情况”，确定了听取法官、检察官履职情况报告这一监督形式。此外，《决定》第13条、21条等条款还就司法监督有关结果的运用作了具体规定，“常务委员会在监督司法工作中发现司法人员有违纪违法行为的，应当交由有关机关调查处理；依法应当免职、撤职的，按照法定程序办理”，“司法机关及其工作人员拒不执行常务委员会的决议、决定，拒不研究处理常务委员会审议意见，或者有其他妨碍常务委员会行使监督权的，常务委员会根据不同情况，分别作出如下处理……”。上述规定是我市人大在司法监督领域的制度创新，为开展听取法官、检察官履职情况报告的相关工作，强化监督结果运用，提升监督质效和完善任免权提供了规范依据和制度支撑。

　　第二，其他地方各级人大的实践做法为我市人大开展听取法官、检察官履职情况报告提供了参考样本。近年，地方各级人大积极探索法官、检察官任后履职监督的方式和路径，据不完全统计，目前全国已有浙江、江苏、湖南、湖北、四川、陕西、山西、内蒙古、山东、河北、重庆、上海等十四个省（直辖市）的市、区（县）人大开展了听取法官、检察官履职报告或法官、检察官履职评议工作，在促进司法人员公正司法、完善司法人员队伍建设等方面取得了积极成效，同时在制度规范、工作机制等方面积累了一定的经验和做法，为我市开展听取法官、检察官履职情况报告工作提供了学习借鉴的样本。

　　三、地方人大常委会听取法官、检察官履职情况报告的对策建议

　　虽然已有不少地方人大开展了法官、检察官履职监督，但由于缺乏具体明确的法律规定，监督主体、对象、内容、方式、程序、结果运用方面，做法不尽相同。为规范开展听取法官、检察官履职报告工作，使之在制度化轨道上运行，应建立一套完整的操作流程，切实保证听取法官、检察官履职报告工作的权威性和实效性。

　　（一）要体现履职监督的权威性——听取报告的主体应为常委会

　　在我国，国家的一切权力属于人民，各级人大及其常委会对法院、检察院的监督，实质上是代表人民对“两院”进行监督，其特殊的性质和地位，决定了人大监督在国家机关监督体系中具有最高的权威性。人大及其常委会开展的法官、检察官履职监督也应当体现人大监督的权威性。实践中，各地听取法官、检察官履职报告的主体有常委会，主任会议，主任会议与常委会相结合等多种模式。其中，以常委会模式最为常见，常委会组成人员和市人大代表在常委会会议上听取和审议法官、检察官履职情况报告，有的地方还开展了满意度测评或通过等次评定，会后常委会将审议意见和测评结果印发“两院”及履职报告对象督促整改。也有一些地方采取主任会议模式，即由主任会议审阅被监督对象的述职报告或工作组的调查报告，讨论通过工作机构的评议意见和被监督对象的等次建议，会后向“两院”发送评议意见，杭州市2013年启动法官、检察官履职监督工作时采取了这种模式。主任会议与常委会相结合的模式因程序繁琐较为少见。各地实践证明，由常委会作为听取报告的主体，效力层级更高，法院、检察院及报告对象通常高度重视，履职报告前的调研也往往更为深入，最后的审议质量较高，监督的权威性更能凸显。我市人大常委会于2016年出台的《关于加强对司法工作监督的决定》第14条也明确规定，常委会可以听取任命的司法人员的履职情况报告。因此，不论从制度依据还是外地实践做法来看，由常委会作为开展法官、检察官履职监督的主体是必要且可行的，也更能体现人大监督的权威性。

　　（二）要体现履职监督的广泛性——履职报告对象应覆盖常委会任命的所有司法人员。

　　确定合适的履职报告对象，是做好履职报告工作的前提。目前“三院”中由常委会任命的司法人员包括三类，分别是副职领导（副院长、副检察长）、中层干部（法院正、副庭长）及普通审判员、检察员。各地人大开展的法官、检察官履职监督实践中，监督对象也主要集中在前述三类司法人员。例如，南京市人大常委会于2017年开展的法官、检察官履职评议，将法院、检察院副职领导列入评议范围；杭州市人大常委会自2013年起至今共对26名中层干部及以下法官、检察官开展了履职监督；宁波市人大常委会自2014年起至2017年，以中层干部为主要监督对象，连续4年共对37名法官、检察官开展了履职监督（见表1）。调研组认为，从法理上看，“三院”副职、中层干部及普通审判员、检察员三类司法人员，均系人大常委会任免，其由人大产生、对人大负责、受人大监督的性质和定位，决定了履职报告的对象应及于常委会任命的所有法官、检察官，刻意的选择或回避部分人员，不利于权力机关对司法人员的整体监督。其次，从工作内容看，副职领导和中层干部作为员额司法人员，依法履行司法工作职责，同时因为身份的特点，还承担着办理大案要案、研究复杂问题、决定重大事项等重要司法工作任务，更应该成为监督的重点。因此，将常委会任命的中层干部以上领导职司法人员一并纳入履职报告视野，对于强化监督效果和推动司法公正具有重要作用。

　　表1：宁波市人大法官、检察官履职监督对象一览表（2014-2017年）

　　（三）要坚持履职监督的目标导向——结合专项工作开展履职监督。以推进司法工作为出发点和落脚点，是做好履职报告工作的基础。人大常委会对其任命的法官、检察官进行任后履职监督，主要目的在于推动司法工作开展。

　　近年，浙江省多地市人大把常委会听取和审议法院、检察院专项工作报告、公益诉讼等专项工作和对法官、检察官的履职监督结合起来，实现了对事监督和对人监督的有机结合。杭州市人大自2015年至2019年，把常委会听取和审议市检察院反贪反渎工作报告、市法院立案、执行工作报告、市检察院公益诉讼工作开展情况和对法官、检察官的履职监督结合起来同步开展（见表2）。宁波市鄞州区于2018年结合对法院家事审判工作的监督，对家事审判庭的4名法官开展履职评议。实践证明，以法院、检察院办案质量为核心，把对法院、检察院的专项工作监督和法官、检察官履职监督相结合，既推动司法工作提升，又促进司法队伍建设，有效提高人大监督的工作效率和监督效果。

　　表2：杭州市人大结合专项工作开展法官、检察官履职监督情况

　　（四）要坚持履职监督的针对性——报告内容应聚焦司法工作职责履行情况

　　人大对法官、检察官开展的履职监督，是代表人民对法官、检察官依法履职、公正司法的情况进行监督，其性质决定了与党委部门及组织人事部门对法官、检察官的管理考核不完全相同。实践中，各地人大要求履职报告对象提交的履职自查报告通常包括贯彻实施宪法和有关法律法规、依法履行岗位职责、依法接受人大监督、廉洁自律等情况，部分地方人大常委会还结合司法改革方向，将司法责任制落实情况纳入履职报告的范围。2016年出台的《厦门市人大常委会关于加强对司法工作监督的决定》规定，常委会任命的司法人员履职情况报告的内容包括履行法定职责的情况、廉洁自律的情况、存在问题以及改进措施等情况。调研组认为，为体现人大监督的针对性，同时避免与党管干部及组织人事部门的管理考核交叉或重叠，履职报告内容应当突出法官、检察官依法履行司法工作职责情况，即参加审判、检察工作情况，对担任中层以上领导职务的司法人员，监督内容限定在履行司法职责方面，对因职务职级产生的行政管理工作则不做为监督事项和报告内容，从而实现党的干部人事管理工作与人大人事任免监督工作的各有侧重并有效衔接。

　　（五）要坚持履职监督的规范化——合理设计听取履职报告的程序

　　程序规范是保障司法监督权威的必要举措，应合理设计听取法官、检察官履职情况报告的程序，使之在规范化、制度化轨道上运行。浙江省各地市人大开展法官、检察官履职监督的程序大致相同，我市人大在谋划法官、检察官履职监督工作时，可借鉴其做法，分准备动员、调研走访、集中审议和整改落实四个步骤进行。准备动员阶段，制定实施方案，召开工作培训会议，确定监督对象；调研走访阶段，监督对象开展自查自评并提交履职情况报告，成立调研组开展调研走访和案卷评阅并形成调查报告；集中审议阶段，主任会议讨论通过履职报告对象的履职情况报告和调研组的调查报告，常委会听取和审议履职报告对象的履职情况报告及调研组的调查报告；整改落实阶段，向履职报告对象及所在单位提出整改意见和要求。其中，调研是四个步骤中的关键环节，直接决定了审议质量和监督效果。常委会听取和审议法官、检察官履职报告前，应当通过座谈走访、案件评查等方式深入开展调研，了解相关单位、人员对监督对象的看法意见，力求全面客观的呈现其整体工作情况。为弥补人大专业力量的不足，工作机构可抽调相关专业人员，尤其是政法委的同志，组建案件评查小组，重点对抗诉、改判、重审及信访关注案件进行认真研究，深入全面了解监督对象的司法能力水平，为常委会听取和审议履职报告及后续的整改提升奠定基础。

　　（六）要推动履职监督的实效化——注重监督成果的运用

　　开展法官、检察官履职监督，根本目的在于促进司法队伍建设和推动司法工作开展，监督结果的运用显得尤为重要。《厦门市人大常委会关于加强对司法工作监督的决定》为听取法官、检察官履职报告的监督成果运用提供了制度遵循：常委会对社会影响大、群众反映强烈的司法事项，安排开展专题询问；常委会组成人员可以依法提出对司法机关的质询案，经主任会议决定交由受质询机关答复；常委会对发现的重大问题，依法组织关于特定问题的调查委员会，根据调查委员会提出的调查报告，可以作出相应的决议、决定；常委会在监督司法工作中发现司法人员有违纪违法行为的，交由有关机关调查处理，依法应当免职、撤职的，按照法定程序办理；发现司法机关及其工作人员拒不执行常务委员会的决议、决定，拒不研究处理常务委员会审议意见，或者有其他妨碍常务委员会行使监督权的，常委会可以作出通报批评、责成有关机关或者工作人员书面检查、对常委会任命的司法人员依法决定免职、撤职等处理。不过，从各地人大开展的法官、检察官履职监督实践来看，司法人员队伍整体素质较高，因履职监督提起专题询问、质询、特定问题调查等后续监督的极少，履职监督的成果更多体现为推动司法工作和促进司法人员队伍建设。一方面，履职监督弥补了司法机关内部监督的不足，推动法官、检察官自觉严格依法行使司法权，从而促进公正司法；另一方面，通过向常委会组成人员及人大代表述职，提升了法官、检察官的使命感和职业尊荣感，同时在这过程中涌现出的一批优秀法官、检察官也为司法人员队伍提供了榜样示范，推动司法人员队伍整体素质提升。

　　课题组组长：陈昭扬

　　课题组成员：邹庆键、吴涛、庄华明

　　吴涛、黄明华（执笔）