厦门市人大教育科学文化卫生委员会课题组

　　2018年，党中央召开全国教育大会，这是党中央召开的改革开放以来第五次、新时代第一次全国教育大会。习近平总书记在会上指出：“教育是国之大计、党之大计”，并提出了加快推进教育现代化、建设教育强国的总体部署和战略设计。今年６月，厦门召开全市教育大会，省委常委、市委书记胡昌升在会上作了重要讲话，提出举全市之力建设现代化教育强市的战略任务。

　　近年来，党中央、国务院相继赋予厦门自贸试验区、自主创新示范区、“多规合一”等国家级改革试点任务。省委、省政府赋予厦门在新时代改革开放和推动高质量发展落实赶超中“当龙头”的历史使命。厦门已进入创新驱动发展、经济转型升级的攻坚期。建设高素质高颜值的现代化国际化城市，关键在人才，迫切需要加快教育现代化发展步伐。

　　教育是国计也是民生，寄托着千家万户对美好生活的期盼，是各级党委和政府践行以人为本、执政为民的重要工作。在迈向全面小康及国家基本实现现代化的重要历史阶段中，人民群众对享有公平教育的需求更加迫切。教育的公平发展、均衡发展、优质发展已经成为提高人民群众幸福感和获得感，建设和谐社会的关键基石。

　　厦门市一直以来把教育事业放在优先发展位置，大力实施科教兴市和人才强市战略，采取了一系列举措，创新教育发展模式，推进以优质、均衡为特征的内涵发展，全市的教育事业取得长足的进步。市人大常委会近年来也先后开展了《厦门经济特区实施中华人民共和国教师法若干规定》、《厦门经济特区学校用地保护规定》执法检查，听取和审议市政府关于《学前教育发展情况的报告》，开展了教育教学发展情况专项调研，督办有关的代表议案和建议，推动我市基础教育在生源、投入、师资、机会和质量等五个方面的均衡发展。

　　在此基础上，为进一步提升我市基础教育水平，市人大常委会将基础教育发展情况调研工作列入今年常委会工作要点，由教科文卫委牵头开展。教科文卫委组织部分委员和代表，深入中小学和幼儿园开展调查研究，召开座谈会，走访有关部门，听取意见建议。通过认真分析我市基础教育发展现状，查找制约教育公平、影响教育质量、束缚教育活力的问题，对标国内先进城市，形成了此份调研报告，供市委、市政府在决策时参考。

　　近年来，厦门围绕“提升学前教育普及率和普惠性，推进义务教育均衡发展，高水平普及高中阶段教育”的发展目标，不断加大投入力度，优化办学条件，提高教育质量，推动基础教育呈现良好的发展态势，义务教育质量在全国位居前列，在全省乃至全国计划单列市率先实现义务教育基本均衡发展，形成一系列教育改革的全国经验，群众教育获得感不断增强。

　　1、教育规模不断扩大。截至2018年底，我市共有普通中小学398所，在校生494487人，其中：高中49921人，初中115718人，小学328848人；特殊学校5所，在校生537人；幼儿园731所，在园幼儿167215人。本市户籍幼儿三年毛入园率为98.33%，义务教育初中三年巩固率99.56%，高中阶段毛入学率为98.50%。严格按照教育法和教育部的要求，坚持“以流入地政府为主、以公办学校为主”，将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围，实行积分入学政策，取得一定成效。2018年随迁子女小学积分入学报名33130人，派位成功20389人，其中进入公办小学就读的13350人，占比65.5%。

　　2、教育惠民力度持续加大。“十二五”期间全市教育经费投入年平均增长15.16%，生均公用经费标准全省最高。在全面实行免费义务教育的基础上，2017年开始，高中阶段逐步实施免费教育；到2020年，全面实施高中阶段免费教育。教育补短板持续发力，“十二五”以来共完成140个中小学项目、162个公办幼儿园项目，在普惠性幼儿园保教的幼儿比例达82.5%，居全省和副省级城市前列。通过整合、撤销部分事业单位，将编制职数划拨给教育部门，缓解人口规模增长带来的就学压力。对一些社会力量办学建立政府分级学位补助制度，让部分不能进入公办学校学生享受到义务教育的权益。

　　3、教育经费投入保障机制不断完善。落实教育经费法定增长要求，确保教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长，在校学生人数平均的教育费用逐步增长，教师工资和学生人均公用经费逐步增长。实行教师“同城同薪、同城同编”，统一岛内外教师工资，依法保障岛外教师待遇。免除全市义务教育阶段学生课本费和簿籍费，实现城乡义务教育完全免费。统一城乡中小学预算内生均公用经费标准。目前，全市生均公用经费幼儿园每生每年500元，小学每生每年1300元，初中每生每年1600元，高中每生每年1500元，保障水平居全省前列。教育费附加由教育行政部门统筹管理，重点支持接收进城务工人员随迁子女入学的学校和农村义务教育学校。

　　4、义务教育持续均衡发展。我市被教育部授予全国义务教育均衡发展先进地区，在计划单列市和全省率先实现全部行政区通过义务教育基本均衡发展国家评估认定。推进优质校与农村校、薄弱校“联姻”合作办学，应用远程教育，不断缩小区域内校际质量差距。实施名校出岛战略，推动优质中小学在岛外建设实质性分校。目前，厦门一中海沧校区和科技中学翔安校区正式开办。双十中学翔安校区、外国语学校集美校区、同安一中滨海校区高中部、实验小学翔安校区、市教科院附属小学（幼儿园）动工兴建。

　　适应新时代新形势新要求，必须不断深化教育改革，加快教育发展。在我市教育取得长足进步的过程中，仍然面临若干亟需解决的问题：学前教育、义务教育学位紧张的状况仍未改变，优质民办教育还没能满足群众多样化就学需求，制约基础教育发展的体制机制障碍尚未完全破解，建设现代化教育强市之路任重道远。

　　1、基础教育学位供需失衡，矛盾日益突出。我市是全国随迁子女主要流入地之一，加之“全面二孩”、户籍新政相继落地，近年来学生数量都以每年2-3万名近万人的规模增长，大大超过学位供给速度，使得基础教育学位供需矛盾日益突出。据教育部门预测，到2020年，平均每年幼儿园、小学学位缺口均在1万个以上，初中学位缺口均在4000个左右，普通高中学位也日益紧张。

　　适龄学生数的快速增长，使市、区政府对学校增量在建设、机构、编制、财力等各方面均难以同步支持，开办一些新学校也受到审批、规划、资金、征地和基建进度等方面的困扰。市人大常委会在今年《厦门经济特区学校用地保护规定》执法检查中发现，一是存在着为经济利益，挤占学校规划用地的现象，如思明区规划中的禾祥东小学被调整到一宗省属企业的用地上，因征拆难历时15年无法启动建设。二是学校用地拆迁难度大、费用高，制约教育发展。据教育部门统计，仅岛内区域就有16个项目因征拆问题无法落地。湖里区高林学校等三个教育建设项目，区政府要向市土总缴纳用地收储费用达2.78亿元，区级财政难以承受，学位扩容难度大。

　　2、“大班额”现象严重，影响教育质量。面对激增的学位需求，教育部门不得不通过扩大班额、砍掉功能场室等渠道增加学位，造成我市幼儿园、中小学校规模和班级人数偏大。据调查，目前我市城区幼儿园、小学、初中平均班生额许多已达38、50、53人（教育部所规定的班生额数为30、45、50人），高出全国平均水平约10个百分点，对比上海、杭州等地25-28、35、40人的水平，差距更为明显。

　　“大班额”的出现，造成学校的功能性教室（如：科学实验室、理、化、生实验室、语音室、电教室、多媒体教室、音乐室等）有的全部被占用，没被占用的也因“大班额”实验室容纳不了。探究性学习少了，动手能力培养少了，学生创新动手能力的培养令人担忧。此外还造成了师生比过高，影响整体教育教育质量和教学水平。2018年市人大教科文卫委在学前教育专项调查中了解到，全市在园幼儿159654名，教师10600名，师生比1:15，远低于教育部1:7~1:9的规定，教师没有足够的时间和精力投入到师生的交流互动中，这极大制约了学前教育质量的提升。

　　3、中小学教师、机构不足，难以有效满足教学需求。随着我市新城建设的不断深入，外来务工人员剧增，随迁子女大量涌入，各区中小学生源暴涨。2012年以来，我市学生数量以每年2-3万名的数量递增，而事业编制总量却始终控制在2012年底的标准内，全市教育编制缺口逐年增大。根据市委十二届五次全会提出到2020年，全市推进补齐民生短板教育基础设施项目279个，新增学位26万个。届时教师编制缺口数将再增加1万多名，教师编制压力急剧增大。同时事业单位机构数也实行总量控制，改革腾出的机构数远远满足不了各区新建学校的数量增长，很多新建校只能作为分校或分园挂靠在老校，管理责任主体不够明晰，增加了行政成本，不仅给学校管理带来很大的困难，也一定程度上影响了教学秩序和质量。

　　为了应对中小学生源暴涨，各区只能大量招聘编外教师（代课老师），部分区属学校编外教师的比例接近30%。由于编外教师在薪酬福利待遇上与编内教师差距较大，一方面难以吸引优秀人才，另一方面也造成人员流动性大，师资队伍不稳。师资力量配备得不到保障，势必影响学校的教育教学质量。

　　

　　

　　4、“乡村弱、城镇挤”的问题突出，影响我市基础教育均衡发展。近年来我市积极实施名校出岛等措施，促进教育的资源的均衡配置，但教育资源的空间布局与常住人口增长趋势不相适应，导致城市中小学长期存在大班额与农村校舍闲置并存的问题仍然突出。以思明区为例，它优质教育资源比较集中，各种基础配套设施齐全，岛内外人口不断向思明区集中。随着我市对外来务工人员落户条件和市内户口迁移政策的调整，随迁子女和本市户籍双增长，造成思明区的公办义务教育学位供给压力巨大，很多学校不堪重负。这一现象充分暴露出我市在城乡教育资源分配和利用中存在不均衡和不协调的问题。

　　此外，教师校级交流也是促进教育均衡发展的重要机制，但是目前这项工作收效甚微。每所学校每年符合全市校际交流规定并真正实现流动的教师比例极低，如科技中学每年实际推出的交流教师仅为2-3名，其中名师（骨干教师）的交流更是凤毛麟角。2014年全市直属学校实现教师交流总数仅40人，交流范围也局限于区内交流或名校与名校之间，岛内与岛外、优质校与薄弱校之间的交流不畅。教师交流期间，人事关系、职称评聘和工资关系保留在原学校，难以真正调动交流教师的积极性，在学校缺编的背景下也影响了学校原本正常的教学秩序，给双方学校的管理带来困难。

　　5、学前教育资源总量不足，难以满足群众所希望的“质优价廉”要求。近年来，我市在发展学前教育方面投入大量的人力物力和财力，取得了一定成效，但仍存在着总量供给不足、发展不均衡的问题。一是“入公办园难，入民办园贵”。公办园质优价廉，是群众入园的首选，但数量少且分布不均，无法满足片区适龄儿童就近入园的需求。此外，在同等办学条件下公办园的收费要远低于民办园，部分小区配套的幼儿园也被办成高收费的高端园，群众对此意见很大。二是政府对社会力量办园的扶持政策不完善，监管机制不健全，导致投资者热情不高，民办园办学水平参差不齐。三是无证幼儿园的整治还不到位。目前，全市仍有403所无证幼儿园在运营。这些无证幼儿园普遍存在于城乡结合部、城中村等区域，影响学前教育规范发展，且存在严重的安全隐患。

　　6、民办教育发展滞后，难以适应社会对教育服务的多样化需求。近年来，随着公办学位的日趋饱和，民办学校已经成为我市基础教育的重要组成部分。但多数民办学校处于低端运营的状态，仅仅是解决“有学可上”的问题，整体水平还难以适应社会对优质教育资源、有特色的教育服务的强烈需求。我们在调研中发现，厦门市的民办中小学、幼儿园大部分接收的是外来务工子女，学校多分布在工业区或乡村，学校的校舍普遍为租赁，举办者多为个人，与公办学校相比，办学的软硬件都有明显的差距。与此同时，有竞争力的高端民办学校屈指可数，仅有思明协和学校、英才学校、工学院附属学校等3所，亟需一批办学品质良好的中高端民办学校补充公办教育资源的不足与满足就学多样化需求。

　　

　　

　　1、认真贯彻落实全市教育大会精神，举全市之力建设现代化教育强市。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻全国全省全市教育大会精神，充分认识教育的战略地位与作用，坚持社会主义办学方向，全面实施教育优先战略，继续深化教育体制机制改革，继续当好教育改革发展的先行者、排头兵，加快教育现代化，推动教育破难题、补短板，推动解决“有学上”、“上好学”问题，努力办好人民满意的教育，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，为厦门落实国家和福建发展战略，建设高素质高颜值现代化国际化城市提供人才支持与智力保障。

　　2、加强统筹规划，破解就学需求难题。我市要主动呼应国家新型城镇化、“二孩”政策和居住证制度等一系列宏观政策的变化，不断扩大优质教育资源，实现教育优化与城市发展同步协调。一是强化教育规划引领，结合城市规划和人口增长等因素，按照千人指标测算学位需求，适当超前编制基础教育学校布局规划，满足人口增长对学位的需求。要优先保障教育用地，杜绝把征拆难、偏僻、有安全隐患的地块规划为学校用地。二是提升教育部门在“多规合一”平台、《可研》联审、土管会等议事审批流程中的话语权，严格落实配建学校与片区项目同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。居住区配套教育设施未能按时建设及移交的项目，建议由资源规划局暂缓核发商品房预售许可证。三是支持有条件的学校延伸地下空间，开展集约化扩建，盘活并推动老城区社会闲置房产资源改造成学校，增加片区学位。四是调整教育项目奖补政策。现行市对区教育项目奖补方式为义务教育阶段市区4:6，学前教育阶段市区7:3，按学位折算建设面积，根据建设标准价格予以补助。市级财政仅对建安费用予以补助，未考虑征拆成本，区级负担较大。建议有关部门开展调研，适时予以调整。

　　3、控制学校规模和班生额，保障教育质量。市、区政府要实施消除大班额专项规划，一是增加供给，不断加大人口密集区域公办中小学教育资源及学生生活设施建设力度，缓解学位紧张的局面，力争到2022年，学校办学规模和班生额达到国家标准要求。二是从需求端入手，抓住当前实施居住证制度的有利时机，统筹考虑我市城市定位、人才引进需求、学位供给能力，并兼顾户籍人口的教育权益，加紧调整完善外来随迁子女积分入学政策。突出积分者在年龄、职称、文化程度、投资纳税和对城市的贡献度等因素，并综合考量违法犯罪、弄虚作假、不诚信等行为，合理设置加分和扣分项目。通过优化积分入学政策，合理控制学校规模和班级人数，为教育教学质量的稳步提升奠定坚实基础。

　　4、统筹解决编制、机构不足问题，加强编外教师统一管理。目前我市就读的外来人员子女中有许多来自省内其他地市，建议积极争取省委省政府的支持，在全省教师编制和机构数符合规定的前提下，全省一盘棋统筹解决人口流入地教师编制和事业单位机构数严重不足的问题。

　　有关部门要尽快制定出台全市统一的编外教师管理制度，规范编外教师的补充机制、薪酬待遇、退出机制等问题。通过市财政转移支付的方式逐步拉平岛内外编外教师工资福利待遇水平，保障岛外各区编外教师队伍的稳定性。探索建立全市编外教师公共数据库，对编外教师的进入、流转、信用记录、薪酬、退出等进行有效信息化数据管理和制度管理，逐步实现编外老师市域内有效统筹、有序流动、共享共用，支撑我市教育质量，解学校发展之忧。

　　5、推进我市基础教育均衡发展，促进教育公平。基础教育作为国民教育体系的基石，是重要的公共产品，必须将公平作为根本价值取向。一是推进市域义务教育一体化发展，加强市、区两级政府在统筹教学资源方面的力度，有效缩小区内及区与区之间的教育水平差异。二是继续深入实施“名校跨岛”战略，全面提升乡村小规模学校和农村寄宿制学校办学水平，以“全覆盖”的标准确保农村孩子同步享有优质教育资源。三是提高教师交流实效。确立教师“区管校用”的管理体制，让教师不再是一所学校的教师，而是全区学校的教师。提高骨干教师交流轮岗比例（交流总数的20%）。完善推优评先机制、职称促进机制、聘任优先机制、津贴保障机制，推进教师跨区交流。四是不断强化岛外各区政府履行义务教育发展责任意识，进一步推进岛外义务教育学校标准化建设，确保学校设备、设施的基本配置。

　　6、着力改革机制，推进学前教育优质普惠发展。市政府强化对全市学前教育的统筹，落实区政府发展学前教育和监管幼儿园的主体责任。一是继续实施学前教育三年行动计划，严格落实幼儿园与住宅建设首期项目同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用，保障住宅小区规范建设普惠性幼儿园。二是坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，完善分级管理制度、限价收费制度，提高财政补助标准，引导和支持更多高收费园纳入分级管理，提供普惠性服务。鼓励和支持国有企业组建教育集团，采用企业化运作模式，举办普惠性民办幼儿园。三是对无证园进行专项治理。对一些因房屋产权关系不清或非学校用地性质的具有一定规模和质量的未批办民办园，市、区政府应专题研究，破解难题，分类指导，有效推动问题解决，切实保障幼儿的安全。

　　7、“公民并举”多元供给，满足多样化教育需求。面对人口急剧增长带来的就学压力，依靠政府投入显然已无法满足群众对教育的需求。因此政府要“公民并举”，加快发展民办教育，增加教育供给，缓解学龄人口就学压力，满足群众多样化教育需求。

　　一是改善民办教育发展环境，建立市、区两级政府民办教育发展扶持资金，提高财政分级补助标准，落实民办学校税费优惠等激励政策。二是“高端+低端并举”，一方面满足外来务工人员子女入学需求，另一方面建设一批高端民办学校，满足外企高管、引进人才、海归人员子女对个性化、国际化教育的需求，以提升我市招商引资、吸引人才的软环境。三是完善教育质量监测和政府按绩购买教育服务体系，积极探索通过政府购买服务引入第三方监管，提高学位购买质量和财政资金绩效，确保民办学校教育教学质量。

　　8、加强法治建设，保障依法治教。要依据法律法规管理教育，规范教育行为，使教育工作走上法治化、规范化和科学化轨道。

　　一是加强教育领域的立法工作。教育立法是依法治教的基础。要借鉴国内外发展教育的先进经验，从厦门实际出发，坚持问题导向，坚持教育优先，坚持立德树人，深入研究新时期新形势下教育发展和教育内外关系的特点规律，加强教育领域地方性法规的制定，把成熟的经验做法上升为地方性法规，依靠法治来调整教育活动中各方面的关系，保障教育在我市综合实力中的基础地位。二是加强教育法律法规的有效实施。一方面各级各类学校及其他教育机构要依法实施教育教学活动，实现学校管理与运行机制的制度化和规范化，全面实现依法治学、依法治校。另一方面，人大要加强对教育领域法律法规的检查监督，保障教育法规得到正确、有效的实施。三是提高教育工作法制化、规范化水平。要强化国家机关和学校的法治意识、法治思维，善于运用法律手段加强教育事务管理和学校内部管理，使教育管理工作由主要依靠行政手段向主要依靠法律手段转变，通过法律的运用引领和保障教育的改革和发展。要加强依法治学依法治校，依法行使学校权利，严格履行学校义务，依法管理学校教学、管理和服务等各项事务。要依法保护学校正常教学、生活秩序，维护学校及其师生员工的合法权益。

　　课题组组长：陈紫萱

　　课题组副组长：陈李升

　　课题组成员：曹爱忠、文杰（执笔）

　　彭建伟、魏莉