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法治化营商环境的地方立法保障

 
来源:厦门人大
      
2020-08-10 09:04:00
      
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厦门市人大法制委课题组

习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议上发表重要讲话,强调法治是最好的营商环境。厦门作为改革开放先行区,要率先实现全方位高质量发展超越,通过发挥特区立法先行先试优势,探索制定更具操作性和实用性的措施,全力打造国际一流营商环境,为各类市场主体投资兴业营造稳定透明、公平公正的法治环境,推动高素质高颜值现代化国际化城市建设,具有重要意义。

一、法治化营商环境的基本内涵

党的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出,“建设法治化营商环境,建立公平开放透明的市场规则”。一般认为,法治化营商环境是市场主体实施市场行为所需的一系列制度以及这些制度性安排在制定、执行、实施过程中实现稳定、公平、透明和可预期营商环境过程。应该说,法治化营商环境并非“营商环境”与“法治化”两个词汇的简单叠加组合从法治化的视角观察,营商环境投射为法治环境的面相,其评价体系的建构应当遵循评价法治环境的基本思路,即要以“科学立法、依法行政、公正司法、公民守法”这一法治评价体系的框架为基础,思考一般意义上的法治指标在营商场景下的具体表现。具体而言,法治化营商环境就是一种运用法治思维、贯穿法治精神、重视法治方式的营商环境,包括但不限于以下方面

(一)营商环境立法科学化

市场经济的本质是法治经济,通过法律规范市场秩序、保障市场主体权益是市场经济运行的基础条件和显著特点,而其前提是存在一套公平透明、具有稳定可预期的法律法规体系。主要应当从以下方面入手:一是坚持以人为本的理念,正确好处理公权力与私权利、权利与义务、权力与责任的关系。要从维护市场主体的合法权益出发开展营商环境立法,围绕市场准入、生产经营及其退出机制等环节,广泛征求、认真听取其意见和建议,提供其表达诉求、寻求救济的机会和渠道。二是把提高立法质量放在首位,在体系上注重立法数量和立法质量的辩证考量。要为内外资企业、国有民营企业提供公平、高效、持续的法制度以及法律服务,减少不必要的障碍,消除已有法律法规之间的矛盾和冲突,实现良法善治。当前,优化营商法治环境是地方政府助力地方经济发展的重要路径,而地方经济规则制度化则是最高级别的地方政府承诺与守诺方式,要坚持从实际出发,通过规则制度化明确告知企业行为的边界,维护市场主体对自身行为结果和政府行为结果预期的稳定性,并为公众监督留下充分的空间,确保地方立法的针对性、可操作性。三是通过优化营商环境的科学立法,对不同的市场主体采取同等监管和保护,为其提供公平透明、竞争有序的市场环境。由于我国尚未建立起统一的企业法律制度体系,内外资之间、国有民营企业之间存在不同标准,但又缺乏相应的监管义务规定,以至地方政府在外资利用过程中存在重引资轻监管以及盲目引资的短视行为;国有民营企业的区分同样会陷入监管缺位和不当引导的发展陷阱。这种负外部性区分处理方式不仅会打击民营企业的积极性,让更多的外资望而却步不利于我国市场经济的健康发展。

(二)营商环境监管规范化

营商环境监管规范化的本质是依法行政。这是落实法治化营商环境的重要环节,也是改善优化营商环境的关键要素。虽然营商环境涉及内容较多、范围较宽,但其核心是市场主体与政府的关系。由于行政权的主动性、命令性和强制性等固有属性,极易造成对市场主体合法权益的不当干预或侵犯,必须受到法律的约束和规制。通过行政法治化为行政权的行使划定边界,规制政府“看得见的手”,为市场主体提供稳定可预期的市场环境,让“看不见的手”得以规范发展、迸发活力。具体可以从以下方面展开:一是持续转变政府职能,深入推进“放管服”改革。这是行政体制改革的核心,关键在于指明政府应该做什么、不应该做什么,协调好政府、市场和社会的关系;二是规范行政执法行为。行政机关严格、规范、公正、文明执法,是完善营商法治环境的重要内容,重点在于推进综合执法,推进执法重心下移;明确行政执法标准,规范行政执法程序。三是提高行政透明度,让权力在阳光下运行。法律法规透明度是法治化营商环境建设的必要的法律保障和重要表征。营商法律法规应当清楚明确、及时公布;市场主体提交的信息应该区分保密信息和非保密信息供公众查询;备案证明的信息予以公开。四是行政权的制约和监督。“有权必有责、用权受监督”是法治的基本原理,对违法行政进行监督、追究责任,对权益受损的行政相对人提供救济,是行政法治的重要要求,也构成优良营商法治环境的重要内容。

(三)商事纠纷解决便利

法治化营商环境建设,司法不能缺位。通过司法实现公平正义是法治化营商环境的重要一环。当然,法治化营商环境并非是从应然层面思考如何彻底杜绝商事纠纷的出现,而是着眼于实质性地解决实然状态下纷繁复杂的商事纠纷,寻求商业效率与公平正义协调最大化的帕累托最优解。2017年8月,《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》提出具体的22条意见,表明司法不仅可以而且也应当实质性化解营商纠纷,为企业健康成长、创新创业提供优质的司法服务和有力的司法保障。一是通过公正司法,充分发挥审判职能,赋予市场主体明确的利益预期和稳定的投资信心,更好地吸纳人才、资金和技术;保护市场主体的平等地位和意志自由,提升市场主体的诚信意识,为市场主体提供安全有序的市场环境;确认和维护市场主体的产权,保护权益人不受非法侵犯,并其提供有效的权利救济途径。二是市场主体对于司法的要求不仅体现能够在诉讼中得到公正对待、公正裁判,而且还在于判决要得到及时、充分地执行。近年来,中央多次提出解决执行难、保护企业胜诉权益,将之作为优化营商环境的重要举措。三是严厉打击经济犯罪,建立与营商环境优化相配套的权益救济机制。在高度商业化社会中,具有准司法功能的司法替代机制也越来越为人所推崇,即通过发展完善多元化纠纷解决机制,充分发挥商事调解、仲裁等诉讼外纠纷解决机制,实现营商纠纷的高效解决。

二、法治化营商环境的价值理念

市场经济有好坏之分,好的市场经济必然是有序的、法治的市场经济。现代法治发展历程表明,市场经济为法治发展奠定了必要的经济基础,是全社会法治化的推动力之一,而营商环境法治化程度的提高又能进一步促进经济发展,两者相辅相成密切相关。我国社会主义市场经济决定了法律制度的内容及各种相关制度的性质,同时也要求社会主义法治为其建立、巩固和发展服务。立足于我国社会主义市场经济展开的营商环境评估,自然无法忽视法治对营商环境建设的支撑作用。对于优良的营商环境而言,法治是其至为重要的内涵,具有稳定、公平、透明、可预期的重要特征,而法治是稳定、公平、透明、可预期的重要保障,也是产权保护的最有效方式。

(一)提供市场主体稳定的预期

可预期是营商主体进入市场前考量的首要问题,因为稳定的可预期能够转化为有序的经济行为,减少或者降低经营中的风险和不确定性,有效降低交易成本、维护信用关系,提高市场主体的安全感,促使其有信心、有动力从事长期性和创造性经营活动,放心大胆地投入资本、精力更新和扩大产品、服务和市场。法治是规则之治,旨在为人际交往提供稳定的可预期。在法治的框架下,经由预先颁布实施的法定化规则,辅之以法不溯及既往、法不禁止即自由等基本法理,能够让市场主体明晰哪些行为是法律所允许、哪些行为是法律所禁止,以及自己所为行为的法律后果,据此合理安排生产经营活动和市场交易行为;在行政监管执法视角下,行政机关采取市场监督管理措施,须严格遵循法律、法规、规章的规定,辅之以法无授权不可为、诚实信用以及信赖保护等原理,明晰应该做什么、不应该做什么,保护市场主体的合理信赖和正当预期。

(二)保障市场秩序的公平公正

公平公正是社会主义法治价值的基础,也是市场经济的内在要求。“法是善良和公正的技艺。”依法平等保护各类市场主体的合法权益,既是法治的使命和社会主义法治的核心内涵,也是维护公平竞争的市场秩序的应有之义。法律上的公平,可分为形式公平和实质公平,前者是指民商法律制度及其适用时市场主体法律地位的平等,即机会均等;后者是指不能因市场主体的法律性质、规模等不同而予以偏倚对待或歧视待遇。维护市场秩序、优化营商环境的法律,既包括作为私法的民商事法律,也包括作为公法的行政法。法治化营商环境对于营商公平价值理念的追求,重在强调法律政策的公平性以及权利保护救济的公正性,要求建立健全适应社会主义市场经济的法律规则,坚持有法必依、依法行政,严格规范和处理政府、社会与市场主体之间的关系,对于市场主体的合法权益提供公平公正的保护和救济。

(三)营造公开透明的市场环境

公平透明是营商环境法治化的重要内容,是法治政府的基本要求。政府作为优化营商环境的主体,其自身革命是优化营商环境的关键,透明政府和阳光政府也是法治政府的应然要求。毋庸置疑,公开透明的政务环境,让权力在阳光下运行,有助于从根本上杜绝暗箱操作、灰色交易和权力寻租,保障市场主体的知情权、参与权和监督权。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出“大力推进权力清单、责任清单、负面清单制度并实施动态管理”,《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》要求“全面实施市场准入负面清单制度,保障各类市场主体依法平等进入负面清单以外行业、领域和业务。”实践表明,通过公布政府权力清单责任清单和市场准入清单,可以让市场主体知道政府能做什么、不能做什么、有什么具体的责任,保障市场主体依法平等进入负面清单以外的行业、领域和业务,反对垄断和地方保护,营造权利平等、机会平等和规则平等的市场环境。

(四)确保全面有效的产权保护

产权是所有制的核心,没有健全的产权制度,经济社会不可能健康、可持续地发展。《决定》明确提出“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。市场主体尤其是民营企业要在波涛汹涌的竞争中生存下来、发展壮大,最根本的是要解决法律确权、产权清晰等基本问题。改革开放以来,我国经济取得快速发展,但由于没有健全的产权制度体系,产权界定不清,改革开放成果遭遇巨大的损失,即国有资产的大量流失;而外资和民营资本则更加不能承受产权界定不清的后果,因为如果无法说明一项资产的产权归属,那么该资产的“原罪”问题就不能得到有效解决——来自国家的征收征用和其他手段随时可能威胁到产权的存在。而成熟健全的产权制度能够为市场主体提供稳定的预期和激励,成为其投资经营的信心源泉和持续创新发展的主要动力。当前,尤其要实施好民法典和相关法律法规,依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权,为各类产权尤其是民营企业和外资企业的财产权提供全面有效的保护。

三、法治化营商环境的地方立法实践

在我国,营商环境本质上是一个地方性问题。由于营商环境具有衡量地方市场环境优劣的评价与导向功能,因而已经成为经济体内地方政府间竞争的重要场域。《决定》提出“建设法治化营商环境”以来,许多地方政府积极尝试开展商事立法与改革,营造法治化营商环境,其中广东、深圳、珠海、厦门等地方商事登记立法最为突出,成效最为显著;辽宁、河北、陕西、吉林等地直接开启以营商环境为题的地方性立法。可以说,地方政府已然从传统对投资招商进行政策的单纯鼓励,转向强调完善政府职能、优化监管模式、构建公正透明的法治化市场环境。诚然,受经济发展水平、外部条件、资源禀赋及地方作为等因素影响,营商环境法治化程度不可避免存在区域性差异,但基于现行统一的商事法律制度框架、改革与法治“双轮驱动”模式以及“以商促法、以法促商”的普遍做法,地方营商环境法治化进程必然存在诸多共性。篇幅所限,本文选取厦门样本作为分析对象,藉以考察我国地方营商立法实践,以期为法治化营商环境的地方立法保障提供有益的思考方向。

(一)法治化营商环境的厦门立法经验

厦门经济特区是我国改革开放的前沿重镇。自1994年取得经济特区立法权以来,厦门市人大常委会根据不同时期经济社会发展的需要,围绕促进和保障经济发展这一中心任务开展立法工作,着力加强市场经济规则的制定与完善,共制定经济类法规30余部。一是制定培育和规范科技市场、建筑市场、房地产市场、旅游市场、劳动力市场等一批构建市场经济基础的法规;二是制定象屿保税区、高新技术产业园区、中小企业促进等一批鼓励促进经济发展的法规,同时还制定了反不正当竞争、价格管理、社会信用管理等完善市场规则的法规;三是制定台胞投资权益保障条例、海沧台商投资区条例、促进两岸区域性金融服务中心建设条例、两岸新兴产业和现代服务业合作示范区条例、促进自由贸易试验区建设规定等法规。这些法规的出台,形成与厦门经济社会发展相适应的、与国家法律体系相配套的特区法规制度,为厦门改革开放提供了强有力的法治保障,对于建立和完善社会主义市场经济体制、改善营商环境,促进两岸贸易合作,提供了至关重要的法制支撑。

商事制度立法与改革,关乎企业开办、运营和退出全过程各环节的体制机制。从实践来看,法治化营商环境建设,与商事制度改革相伴而行。《决定》明确要求“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”厦门充分发挥经济特区立法权作用,先行先试制定商事登记条例、无证无照经营查处办法,对公司法、合伙企业法等商事主体法律进行部分变通。例如,为进一步便利商事主体登记,降低市场准入门槛,实施“证照分离、先照后证”“住所和经营场所分离”制度,对商事登记实行形式审查;建立商事登记簿制度,将章程、经营范围等法定登记事项调整为备案事项;将资本实缴制改为资本认缴制;对合伙企业骗取商事登记的行为提高处罚幅度。顺应商事制度改革加强事中事后监管的要求,根据“谁许可谁监管”的原则,调整执法主体,理顺监管关系,对部分商事主体的无证无照经营行为的罚款幅度也作出调整。

为推动行政审批制度改革,建设服务型法治政府,提高社会治理水平,厦门经济特区立法适时对上位法有关行政管理规定进行变通。一是改进行政管理方式。按照国家简政放权、“放管服”改革要求,对商事登记、自贸区、多规合一等改革领域的行政审批事项,结合本特区实际对部分许可的主体、审批流程、审批方式、审批时限等进行调整,便利行政相对人,提升了行政管理效能。二是简化行政程序。专利促进与保护条例规定就同一专利权再次作出相同类型的侵权行为,管理部门可以依法直接作出责令立即停止侵权行为的处理决定。三是促进资源集约利用。高新技术产业园区条例增加规定,土地使用者没有及时完成投资比例或者未按合同约定竣工,土地部门可以收回土地使用权;土地管理若干规定将赠与、出借原有住宅以及不合理分户等行为增设为不批准农村住宅用地的法定情形;促进土地节约集约利用若干规定构建了包括规划引领、布局优化、标准控制、盘活存量、监督管理在内的全链条制度体系,为我市土地优化利用、盘活存量土地、化解土地资源紧缺矛盾,聚力奏响抓招商促发展最强音提供有力的法治保障。

同时,厦门经济特区立法围绕现代化国际化城市的定位,把城市建设与管理作为立法的重点之一,先后制定了城市管理相对集中行使行政处罚权规定、社会信用管理条例等法规,逐步建立起精简、统一、高效的城市管理体制,推进城市管理精细化水平不断提升;还将知识产权促进条例、地方金融条例、会展业促进条例、城市综合管理条例列入2020年立法计划的正式项目,将优化营商环境条例列入备选项目,将公共法律服务条例、公共资源市场配置监管条例(修改)列入调研项目,着力加强市场经济规则的制定与完善,营造一流营商环境。

(二)法治化营商环境的地方立法面临的问题

实践表明,地方政府在法治化营商环境建设中发挥至关重要的作用。通过商事制度改革及立法修法,地方政府因地制宜、因事制宜、因时制宜,各显神通;相关举措和做法固然存在不少差异,但由于受制于现行商事法律制度、商事改革模式及其改革举措等因素,不可避免也会面临诸多共性问题。主要表现在以下几方面:一是立法对于营商环境的促进和保护不够,尤其是大多尚未确立以人为本、立法为商的理念,有些立法项目过于强调对重点领域、外资等企业的政策扶持,一定程度上造成对其他市场主体的不公平竞争;立法过程中公众参与度不同,商事主体有序参与的渠道偏少;立法过程中缺少有效论证和成本分析,商事主体的利益诉求得不到充分的表达和尊重。二是立法滞后于经济社会发展和改革创新实践需要,有些营商法律、法规体系不够健全,甚至存在缺失空白的情形,如审批事项取消、行政权力下放等重点改革事项需要及时对法律法规作出调整。三是现行法律法规体系各自为政,编制体系相互差异,导致城市空间布局冲突,空间资源得不到有效利用,土地资源浪费现象严重,生态用地难以实现有效保护。且立法与营商环境法治化建设脱节,部分法律规定过于原则,配套实施意见、执行标准等不能及时出台,法律实施无法达到优化营商环境的目的和效果。四是现存行政审批事项仍然较多,市场准入的门槛依然较高,政府对市场的事先干预过多。绝大多数许可审批事项是由法律、行政法规设定的,地方实质性改变许可审批事项的空间有限。例如,厦门“多规合一”管理综合平台实施的建设项目审批流程为并联审批,与传统的各部门串联审批流程有比较大的调整变化,但是现有有关法律法规是基于传统的审批流程而设置规定,存在互为前置审批的情况。五是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度具有不同层面的法律需求,要求相关法律制度也要有不同的表达,在一定程度上也对地方营商环境法治化带来难题。

四、法治化营商环境的地方立法路径

法治是建立市场经济的重要基石。营商环境法治化是以法治为基石,以提高科学立法、依法行政、公正司法为目标,建立起以保护产权、维护契约、统一市场、平等交易、公平竞争、有效监管为基本导向的社会主义市场经济法律制度,实现政府依法行政、市场主体诚信经营、公民尊法守法的良法善治。为此,地方营商环境法治化在整体架构上需要借助先进的法治化理念、体系化的法规制度设计以及相应的实施机制和保障机制,即立法上完备法律规范体系、执法上完善监管机制、司法上实质性解决纠纷以及市场主体自律守法与创新产权保护。毋庸置疑,法律制度的好坏对营商环境至关重要,而法律制度的制定过程在很大程度上决定了制度的好坏。本文仅从立法科学化视角出发,结合厦门经济特区立法实践,着力探讨法治化营商环境的地方立法保障问题。

(一)完备地方营商法规体系

徒善不足为政,地方营商环境法治化必须依托一系列促进营商环境优化的地方法规,充分发挥引导、规范、制约、保障和服务市场主体经营发展的作用。地方立法是我国现行立法体制的重要组成部分,在法治国家、法治政府和法治社会的三位一体建设与全面推进中,地方立法所发挥的作用已不仅仅是查缺补漏作用,更在于对国家治理体系和治理能力现代化的促进作用日益凸显在地方营商法治化建设中,一是要贯彻落实中央决策部署,实现立法决策和政治决策协调同步,聚焦地区经济发展环境中的热点、难点、焦点问题,重点针对现行法律法规对于营商环境促进保护存在缺失和不足,因地制宜做好制度设计;二是健全完善监管法规和机制,加强对知识产权、融资信贷等领域的市场监管,营造公平竞争的市场环境;三是对不利于市场竞争环境的法规和规范性文件,要做好立、改、废等法规清理工作,健全完善产权保护、市场准入、市场秩序、社会信用、创新激励等方面的法规,营造全社会重商护商的法治氛围。

以商事登记制度为例。作为当前我国商事制度改革的核心环节,全国各地的商事登记立法实际上是着眼于降低市场主体的准入门槛,提高商事登记的便利度。虽然我国商事登记改革已从“注册资本登记制度改革”步入“先照后证”乃至“证照分离”,但是改革推进过程中仍面临诸多难题,效果也不太理想,主要表现在地方性法规提出诸多商事登记变革举措与相关商事立法修法未有效衔接,以至于在上位法未进行修改以及相关制度配套缺失的情形下,地方立法多仅能进行框架性规定或细枝末节的修缮,而不能从体系和制度创新层面切实深入推进商事登记制度改革。为此,在法治化营商环境框架下,商事登记立法应当立足于促使资源合理流动与配置,鼓励企业投资兴业,激活市场的活力与竞争力;通过立法协调行政改革,将改革经验凝结为立法资源,通过科学化的立法技术处理,从体系和制度创新的角度理好地方法规与法律法规以及相关制度的协调关系。

(二)完善立法项目生成机制

从立法项目生成机制科学化的视角出发,一是要开展立法选项评估和立法协商,广泛征求政府部门、人大代表、市场主体和社会公众意见,选准立法项目,使立法更加精准、更好满足经济社会发展和优化营商环境需要。二是在编制立法规划计划时,对特定立法项目的立法可行性、必要性以及时机进行预评估,进而对受评项目可否立项以及何时启动立法程序进行科学合理的决策安排。三是在征集立法建议项目时,涉及的面应当尽量广泛,来源渠道应当多样化,不能单一,更不能闭门造立法建议项目;征集期限应当明确,不过长也不宜过短,尤其要给市场主体充分合理的准备时间。四是内容上应提出较明确的立项标准和重点,即选项必须围绕地方党委中心工作、经济社会发展以及改革决策需要,及时回应市场主体关切;形式上明确立法建议应附送项目调研报告,拟申报正式项目的还应提交法规草案初稿;在程序上应逐步完善选项的立法前评估机制,对立法建议项目的必要性和可行性进行研究论证。

(三)完善法规起草和提出机制

法规起草是起草主体依照一定的体系和格式,将应当以书面提出的地方性法规草案见诸文字的过程。地方性法案的提出,标志着地方性法规创制活动的正式开始。对一些事关当地经济社会全局的重要法规,应当由人大有关专委会或常委会工作机构组织起草;对涉及几个部门职责的法规,由政府法制部门或人大有关专委会牵头,相关政府部门参加,成立专门的起草班子进行起草;对一些理论性、专业性强的法规,委托专家学者、科研机构进行起草。例如,厦门老字号保护立法由十位代表联名提出,并完成草案起草和提案工作,领衔代表在常委会上作说明,创新了法规提案模式,保障代表直接行使立法权力,这一做法在全国尚属首例。此外,也可尝试多版本起草,组织不同的立法小组分别起草相同项目的法规草案,最终择优采用或取长补短。

(四)完善立法公众参与机制

公众参与是地方立法科学化、民主化的重要保证。一是保障公众参与立法的广泛性。在编制立法计划时,公开向社会尤其是市场主体征集立法项目建议。在立法征求意见时,除有针对性地征求政府、有关行政部门和单位的意见外,还要征求行政相对人、利害关系人、社会组织的意见;既要征求专家学者的意见,也要征求普通市民的意见。例如,在《厦门市物业管理若干规定》立法中,市人大常委会历经五次审议,三次将规定草案全文登报,征求市民和社会各界的意见,收到各方面意见、建议300多条,并接待业主代表、业委会代表和物业代表等各方来电来访数十批人次,为科学立法奠定了很好的民意基础。二是拓展公众参与立法的途径。通过报纸、网络,将法规草案全文向社会公布,公开征求意见。坚持法规审议的公民旁听制度,运用座谈会、论证会、听证会以及实地调研走访等形式,征求社会各方面的意见和建议,特别是注意运用现代化的信息技术手段,进行双向互动交流。在厦门老字号保护立法过程中,通过“厦门人大视界”官方微信平台开展问卷调查,征求公众对老字号年限问题的意见,为立法决策提供有效参考,也取得良好宣传效果。三是尝试立法听证,平衡不同利益群体的特殊利益诉求,保障立法的科学性。《厦门经济特区燃气安全监管若干规定》统一审议过程中,将餐饮场所燃气安全监管和打击非法经营燃气的职责分工确定为听证事项,邀请有关行政部门、燃气经营企业及部分市人大代表参加。通过陈述、辩论及回答询问等听证程序的开展,充分听取各方意见表达和利益诉求,为今后立法听证工作的规范化和常态化积累实践经验。

(五)完善法规实施和监督机制

在推进依法治国进程中,法的实施至关重要。习总书记多次强调,“法律的生命在于实施。”地方营商法规的实施是营商环境法治化的重要内容。营商法规的实施是一项系统工程,应当要充分发挥地方人大在法规实施过程中的监督作用。一是认真听取和审议地方营商法规中有关配套制度建立情况的报告,并修改立法条例,明确规定有关国家机关应当自法规施行之日起一年内作出规定,将该项工作制度化。二是开展立法后评估。通过对法规可操作性、适应性等进行检测,对法规质量做出综合评估,及时找差补漏,提高立法针对性、有效性。再次,开展法规执行情况的检查。在法规实施一年后,组织开展执法检查,掌握执法情况和效果,有效推动法规的全面贯彻实施。三是对涉企法规政策进行公平竞争审查制度,防止政府过度和不当干预市场,消除影响公平竞争、妨碍创新的制度束缚,为企业创造统一开放、公平竞争的市场环境。

(六)探索在立法中引入第三方评估论证

根据全国人大常委会《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》,第三方立法评估是由利害关系方以外的机构运用科学、系统、规范的评估方法,对争议较大的重要立法事项进行专项研究和综合评估。从当前全面推进依法治国来讲,第三方立法评估制度的功能偏向于科学性的证据说明、民主性的立法参与和法制性的立法争议中止功能,其中科学性的证据说明是其首要功能。地方营商立法过程引入第三方评估,主要可以加强与高等院校、科研机构合作,强化理论研究,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。例如,在《厦门市鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》修订过程中,因诸多历史风貌建筑产权不清,政府介入保护的法律依据、方式、主要措施等需要明确的法律问题专业性强、难度大,厦门市人大常委会委托厦门大学法学院专家组成的课题组,对相关问题通过召开全国性的专家论证咨询会,业主、管理人和使用人的专场座谈会等方式,进行评估论证,明确了政府保护的方式和法律地位;在《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》立法中,针对在起草条例中争议比较大的几个问题,如能否明确和解协议、调解协议的效力,能否对诉讼与非诉讼衔接作出规定,如何界定人民调解的范围,专门向全国人大内司委、最高法院汇报,并在北京召开有中国人民大学、北京大学、清华大学法学院教授参加的专家论证会,对这些重大问题进行专题咨询和论证,为立法决策提供了重要依据。

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