厦门市人大监察司法委课题调研组

　　[摘要]法律援助制度是政府基本公共服务的内容之一，也是公共法律服务体系建设的重要制度。由于各方面因素的制约，法律援助制度在真正做到“覆盖城乡、便捷高效、均等普惠”方面还有所不足，法律援助工作法治化、规范化建设亦与新时代新形势新要求存在一定差距。本文通过对厦门市法律援助制度发展成效和存在问题进行分析，提出在新时代加强我市法律援助工作的对策建议，为进一步推动我市法律援助制度发展和公共法律服务体系建设提供借鉴。

法律援助是国家为经济困难和特殊案件当事人提供法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务的司法救助制度，旨在达到保障当事人合法权益、推动法律正确实施、维护社会公平正义的目的。作为公共法律服务的一项重要内容，法律援助与公共法律服务一起，成为衡量一个社会、一个国家民主法治程度和福利保障制度的重要指标。有序地推动法律援助制度的升级换代对于实现人民群众社会权利的形式平等向实质平等的转变，增强幸福感、获得感和对社会制度的认同感具有重要作用。

党的十八大以来，基于对人民群众日益增长的法律服务需求与不平衡不充分法律服务资源的矛盾愈发突出的科学判断，习近平总书记在多个场合反复强调“决不允许让普通群众打不起官司”^[]“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”^[]。2019年6月，中办、国办明确提出到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，并对法律援助工作提出了更高更新的要求^[]。作为公共法律服务体系的重要组成部分，面对新形势新任务新要求，加强法律援助工作法治化、规范化建设势在必行。

2015年，厦门市委明确提出“到2020年前把厦门建成法治中国典范城市”总体目标^[]，努力提升法治在推进经济特区发展新优势中的核心竞争实力，开启了一条改革和法治携手打造的“法治中国典范城市”之路。进一步健全法律援助制度，不断满足人民群众的多元化法律服务需求，让法律服务更有“温度”，成为厦门打造法治典范城市的重要内容。

一、厦门市法律援助制度发展现状

我国法律援助制度在1994年首次提出，此后在《刑事诉讼法》《律师法》等立法中得到确认。1996年，司法部成立法律援助中心，推动全国法律援助工作迅速开展。2003年，国务院《法律援助条例》颁布实施，法律援助制度深入发展^[]。

厦门市于1998年开启了法律援助制度建设之路。获得特区立法权不久的市人大常委会即将立法的视野投射向这项制度创新，与法律援助行政管理工作同步启动法制建设工作。一年后的1999年11月9日，厦门市人大常委会公布施行《厦门市法律援助条例》，这一立法速度即使在全国范围内都是较早的，充分体现了我市党委、人大、政府对法律援助工作的重视。以立法为引领的我市法律援助制度着重强化了两个性质：一是明确法律援助的政府责任属性。我市法律援助中心是政府设立的机构，法律援助所需的经费由政府全额划拨，政府承担了为特殊群体提供法律援助的责任。二是法律援助的无偿性。我市是全国范围内第一个以地方立法形式确立法律援助为无偿服务的城市。在法律援助起步阶段，全国许多地方都是以减、免、缓收费的形式为受援人提供法律援助，我市则始终坚持法律援助无偿性原则。政府责任和无偿性两个重要原则被2003年国务院制定《法律援助条例》认可和再次明确，成为我国法律援助制度建议中最为关键的内容，充分体现了我市法律援助立法的精准定位和前瞻意识。

在法律援助工作的操作层面，新设立的厦门市法律援助中心成为了我市法律援助制度的具体执行机构。市政府于1998年设立了厦门市法律援助中心后，各区也相继完善了机构设置，构建了以市中心为统筹主导、各区中心属地管理的法律援助工作行政管理格局。市区法律援助中心的主要业务范围是为经济困难的个人和特殊案件当事人提供无偿法律服务，帮助老弱病残等弱势群体维权等。

法规施行二十二年来，我市法律援助工作在党委、人大和政府的高度重视下，在市司法局的具体指导下，先行先试，各项工作有序推进，成效显著。

（一）深化“四大平台”建设，增强便民服务力度

一是不断提升来访办事大厅平台建设，除集美、海沧区法律援助中心入驻行政服务中心外，全市所有服务窗口实现一楼临街，采用开放式服务台，设置咨询、受理、指派等席位，为群众提供高效便捷的“一站式”法律服务。二是不断完善法律援助站（点）建设，全市依托116个法律援助站和各村居联络员建成纵向到底、横向到边的服务网络，形成“岛外一小时、岛内半小时”法律援助服务圈。三是打造12348法律服务热线平台，成为市民涉法用法的重要选择，被喻为“百姓身边的法律顾问。四是深化信息化服务平台建设，上线法律援助信息化服务平台，在全市范围内推开“一站式无纸化”办公模式，简化案件办理程序，提高服务群众工作效率。

（二）探索扩大援助覆盖面，满足更多群众服务需求

我市法律援助中心通过各种途径不断扩大法律援助覆盖面：一是主动降低援助门槛。结合法律援助实践，明确对五人以上群体性劳动争议案件、军人军属法律援助案件免予审查经济状况、由看守所为在押人员出具经济状况证明等形式，对实践中亟需法律援助的群众提供援助。二是推动扩大援助事项。2015年，市司法局积极推动市“两办”发文，逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围；探索建立法律援助参与申诉案件代理制度，将聘请不起律师的申诉人纳入法律援助范围；综合法律援助资源状况、公民法律援助需求等因素,进一步放宽经济困难标准,降低法律援助门槛,使法律援助覆盖人群逐步拓展至低收入群体,惠及更多困难群众；认真组织办理困难群众就业、就学、就医、社会保障等领域涉及法律援助的案件,积极提供诉讼和非诉讼代理服务。三是先试先行开展试点。2018年3月，福建省高院和省司法厅以联合下文的方式，确定厦门作为全省第一批刑事案件律师辩护全覆盖试点地区，我市各级法律援助中心不断规范刑事法律援助各项工作制度，推动试点工作顺利开展，仅2018年-2019年，厦门刑事法律援助案件量达3436件，比2016-2017年的案件总和多了1491件，同时，不断总结刑事法律援助工作经验，在全省起示范引领作用。

通过不断扩大法律援助覆盖面，2010年至2020年8月全市共受理法律援助案件89803件，其中民事案件76743件，刑事案件12995件，行政诉讼65件，全市每万人中约有221人获得过法律援助帮助（详见表1、表2）。

表1：我市法律援助中心受理案件情况（2010年至2020年8月）

　　表2：我市法律援助中心受理案件主要类型（2010年至2020年8月）

（三）创新方法举措，提升便民服务水平

一是开辟“绿色通道”。针对群体性案件突发事件，全市各中心均通过开辟绿色通道，免于审查经济条件，及时介入调处，建立起一套完整的案件办理流程，使群体性案件能够高效有序地进入法律程序，确保矛盾纠纷不扩大，群众利益能够得到及时维护。二是推行“点援制”。建立全市统一的法律援助律师志愿者资源库，方便受援人自主选择满意的律师来办理案件，提升法律援助工作透明度和群众满意度。三是提供上门服务。对老弱病残等有特殊困难的申请人，全市推行电话预约、上门受理等人性化服务方式，同安区还推出“流动法律援助服务站”进工厂、进社区，主动靠前，让群众在家门口就能获得法律帮助。四是推行无偿担保援助。在全省率先开展法律援助诉讼保全无偿担保服务，为受援人“赢了官司就能拿到钱款”提供了有力保证。

（四）推动刑事法律援助协作，保障当事人合法权益

一是在看守所建立法律援助工作站，派驻值班律师。2013年8月，市法律援助中心进一步规范刑事法律援助工作，先后在第一、第二看守所建立法律援助工作站，通过直接受理在押人员及其亲属的申请和接受其他有关援助律师的申请，进一步保障在押人员的合法权益。二是开展刑事辩护全覆盖试点工作。市司法局联合市中级法院结合我市刑事司法实践，于2019年出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施细则》，为推动我市刑事案件律师辩护全覆盖试点工作有序开展提供了法制保障；市财政局增加了法律援助财政预算，大幅提高了法律援助律师办案补贴，由原来的100元/天提高至300元/天；各级法律援助中心进一步简化审查程序，只要经法院依法审查符合援助条件并向法律援助中心发函，中心不用进行二次审查，可直接指派法律援助律师进行辩护，提高办案效率。

2010年至2020年8月受理案件中，我市各级法律援助中心共接待来访来电咨询66万人次，累计免收法律服务费用2.7亿元，平均每年为受援人取得利益或挽回损失超2亿余元。律师作为法律援助主力军参与法律援助率达98%以上，且所有的法律援助刑事案件均有律师参与辩护，充分落实刑事案件律师辩护全覆盖要求（详见表3）。

表3：律师参与法律援助情况（2010年至2020年8月）

值得一提的是，受理案件中非本市户籍人员受援比例占到将近80%，充分体现我市法律援助制度在保障外来务工人员合法权益方面做出的突出贡献。2016至2019年，我市受理案件总量连续四年位居全省首位，在维护弱势群体合法权益、维护社会稳定、构建和谐社会等方面发挥了积极显著作用。

二、新时代对法律援助制度提出了更高的要求

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提出了新的要求，明确将完善公共法律服务体系列入坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力的内容之一。法律援助制度的持续深化完善是加快推进公共法律服务体系建设的必然选择，也是更好地满足人民群众对美好生活的向往和日益增长的法律服务需求的必然要求，但是法律援助制度在运行中仍然存在与当前形势不相适应、人民群众需求不相匹配的问题亟待解决。

（一）援助事项狭窄，无法满足普惠化的现实需要

目前我市《条例》从援助对象的角度列举确定了十一类援助范围，但随着经济发展、社会变革的加速，企业转型升级，群体性事件频发，人权保障与法律制度的冲突与融合加深，涉及民生等事项的社会矛盾呈现出新特点、新变化，当前厦门法律援助的范围已经难以满足群众寻求法律援助的需求，更难以实现法律援助“普惠化”和加快推进公共法律服务的目标。我市法律援助案件的主要类型为民事纠纷中的劳动争议、人身损害赔偿和婚姻家庭纠纷，其中劳动争议占到总量的一半以上（详见表4）。

表4：法律援助中心受理民事案件主要类型（2010年至2020年8月）

在实践中，包括劳务纠纷、征地拆迁纠纷、农村土地承包或流转纠纷、因环境污染或公共卫生造成人身损害的赔偿纠纷等矛盾纠纷种类多样、层出不穷，且部分当事人受困于经济条件等因素亦需要获得法律援助。如劳务争议和劳动争议，现有规定只明确了请求劳动报酬的可以申请法律援助，劳务报酬的请求不在法律援助的范围里，但是现实中存在大量无正规劳动关系，却属于劳务关系的社会问题，如讨薪、工伤等，亟待纳入援助范围予以保护。

（二）援助条件严苛，难以适应广覆盖的形势要求

接受公民的法律援助申请，审查并决定是否提供法律援助，是法律援助机构的核心工作，也是法律援助制度的最重要内容。根据《条例》的规定，经济困难标准旨在审查是否符合法律援助的经济条件要求，是直接决定能否获得法律援助的法定依据。申请人的经济状况是获得国家法律援助而非自行委托服务的判断前提。按照《条例》规定，经济困难标准按照不高于我市人民政府批准的最低生活保障标准的二倍执行。由于立法上并没有对经济困难证明的出具主体和程序作出具体规定。司法实践中，法律援助机构一般要求受援人所在地的基层单位( 通常是居委会、村委会、民政部门等)调查了解情况后，对情况属实的，出具经济困难证明。从非本市户籍人员受援比例高达80%可以看出，随着经济社会发展，人民生活水平的提高，厦门城镇居民很难从居委会或街道开出经济困难证明，居委会以难以认定满足“经济困难标准”或者难以对经济困难情况审查调查为由往往无法开具证明，而农村或外地居民相对较容易获得经济困难证明，农村基层部门对内容和程序审查都比较随意，导致法律援助机构工作人员对经济状况证明的真实性也难以判断与审查。

（三）指派程序不科学，律师作用未能有效发挥

指派律师为当事人提供法律服务是全国各地实践中法律援助的主要形式，律师办案水平和服务质量是受援人能否得到高质量的法律服务的关键。当前我市《条例》仅规定了法律援助机构指派律师进行法律援助的情形，但对办案律师的资质条件、进出机制、监督机制、奖惩机制等未有明确规定。虽然我市法律援助机构一直在进行法律援助案件的质量评估工作，并在律师资质、监督奖惩制度上进行规范，但尚未形成较为成熟有效的案件质量评估标准和体系。实践中，还存在指派律师缺乏规范化指引，律师奖惩监督机制有待完善，办案补贴未确立动态调节机制等问题。此外，援助律师水平参差不齐，援助“走形式”也是导致法律援助律师制度作用难以有效发挥作用的因素。

（四）衔接机制不完善，整体作用发挥不到位

法律援助的目的在于实现社会公平正义，给弱者以特殊保护，仅靠法律援助机构一己之力是难以实现的。法律援助律师在提供援助时往往涉及到看守所、公安机关、法院、检察院等相关部门，但相关部门与法律援助机构之间的协作与监督配合机制尚未建立，律师在看守所会见、申请公安机关查阅案卷、配合调查取证等环节时，有时会遭受“闭门羹”等现象。与此同时，法律援助办案质量管理也需要公检法等司法机关的协调与配合，实践中，相关的支持配合衔接机制并未有效建立。

三、加强我市法律援助工作法治化和规范化建设的建议

2020年4月23日，厦门市委、市政府“两办”印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的实施意见》，对我市加快推进公共法律服务体系建设，全面提升公共法律服务能力和水平提出了要求。《实施意见》明确提出要积极完善基本公共法律服务供给，通过建立经济困难标准动态调整机制、拓宽法律援助对象范围、放宽经济困难标准、扩大法律援助范围等形式推进法律援助工作法治化和规范化建设。走向新时代的《厦门经济特区法律援助条例》要坚持正确的指导思想，全面落实中央精神，努力为维护人民合法权益、提高公共法律服务供给提供科学全面的法治保障。

（一）扩范围——完善基本公共法律服务供给  　 

让更广大的人民群众享有基本的公共法律服务是社会发展大势所趋，通过吸纳当前散见于相关法律法规和规范性文件中的受案范围规定，结合我市法律援助实践需要，探索以地方立法等形式扩大法律援助的受案范围。一是依照上位法等规定扩大刑事案件法律援助范围。依据刑事辩护全覆盖、认罪认罚从宽处罚制度及值班律师制度的法律法规、司法解释及相关规定调整援助范围，积极探索为被羁押人员和被告人提供迅捷有效的法律援助,保障其获得法律援助的权利。二是立足社会现实需要扩大民事法律援助受案范围。全面考量经济因素、法律资源和政府责任，着重关注重点对象、民生事项，把特殊群体最直接、最现实的热点难点问题纳入民事法律援助的受案范围。三是积极探索行政法律援助范围。行政案件实践中遇到的诸如环境污染、公共食品安全、城镇建设、征地拆迁等均可根据实际需求的迫切程度补充纳入法律援助范围中。

（二）降门槛——建立经济困难标准动态调整机制

通过调高经济困难标准降低法律援助门槛是各地普遍采取的方式之一，但实践证明，唯有建立动态的经济困难认定标准才是最切合实际地覆盖到所有需要援助人群的有效举措。可从以下几个方面予以考量：一是综合最低工资标准、居民人均家庭支出标准、法律援助社会需求量等因素制定相对固定可参照的经济困难标准。为更大限度地保护有法律援助需求的受援人的利益，可以以申请人申请时当地上一年度城镇居民人均可支配收入标准作为法律援助的经济困难标准。二是在设立相对稳定、统一的标准下，赋予法律援助机构一定的自主权，可根据实际情况适度降低援助门槛。如在遭遇重大支出（如交通事故、重大疾病等）等特殊困难情况下，可以突破现有标准给予援助。三是随着诚信体系的逐步建立和完善，可以将经济困难标准的证明与社会诚信体系挂钩，对信用记录良好的特殊困难人群优先考虑获得法律援助，同时可以通过相关部门信息共享，对以隐瞒、欺骗方式获得法律援助的申请人给予信用惩戒和终止援助。

（三）强衔接——建立健全法律援助全方位衔接机制

法律援助衔接机制是确保法律援助管理和服务活动各个方面、各个环节都有法可依、有章可循，推动法律援助工作协调发展的必然要求。

一是健全刑事法律援助衔接机制。确立刑事法律援助衔接配套操作程序，加强法律援助机构与公检法部门在告知、转交申请、通知辩护、会见、阅卷、提出辩护意见等方面的联系、协调与配合，确保刑事案件当事人及其法定代理人、近亲属获知可申请法律援助的权利；在看守所、检察院、法院等重点部门设立律师值班室，确保犯罪嫌疑人被采取强制措施或第一次讯问、入所教育时即充分了解并享有获得法律援助的权利，将刑事辩护全覆盖在刑事诉讼全过程加以落实。

二是建立法律援助机构与民政、财政等相关部门工作协作机制。尽快明确援助机构与相关部门在处理法律援助案件的职责，健全法律援助机构与相关部门工作联动机制，可以借鉴深圳等地成立工作指挥部，协调各部门资源整合、优势互补、信息互通、工作互动，更好地实现法律援助、司法救济和行政执法的衔接；建立部门间协作问责制度，解决法律援助部门与相关部门缺乏协调配合、承办案件积极性不高的现实问题，调动和提高各个相关部门共同参与的积极性和责任意识，真正发挥职能部门的优势。

三是完善法律援助机构与律师事务所配合监督机制。明确律师事务所配合支持法律援助的责任，对法律援助案件指派、承办、跟踪督办、案件归档所涉及的工作程序建章立制，促进律师参与法律援助工作制度化、规范化；创新律师事务所指派律师参与法律援助方式，制定统一的法律援助服务标准，使律师参与法律援助执业活动各环节、全过程有章可循；援助机构与律师事务所对指派律师办案进度、工作质量进行同步评核，加强案后监督，建立失职或不履行职责律师通报制度和科学的法律援助质量评估体系，提升法律援助服务规范执业水平。

（四）抓重点——完善律师参与法律援助机制

根据2010年至2020年以来律师参与法律援助数据统计，律师参与法律援助案件占比达98%以上，几乎涵盖了所有的法律援助案件，律师已经是而且仍是法律援助的最主要力量，可以说抓住了律师参与这个牛鼻子，法律援助制度才能真正发挥最大功能和作用。

一是尽快建立参与法律援助律师的资质要求和指派规范。在资质要求上，对提供法律援助律师设置一定的门槛，如执业中违反律师职业道德受到行政处罚、援助案件中被当事人投诉且成立的不应再指派提供援助，此外担任刑事诉讼辩护人的还应当执业满两年以上等；在指派方式上，实行法律援助机构选任与受援人自主选择相结合，建立法律援助律师库，公示法律援助律师的基本信息、执业时间、业务专长，由当事人根据案情等因素采用“点援制”方式自行选择援助律师；在刑事案件援助上，优先指派已介入案件的值班律师作为援助律师，最大限度保证援助律师参与侦查、公诉、审判的高效便捷和服务质量，维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。

二是完善法律援助律师的权利保障措施。充分保护刑事案件法律援助律师阅卷权和会见权，公检法机关应逐步探索建立提供电子光盘卷宗等方式保障援助律师阅卷，在看守所建立专门的法律援助律师会见快捷通道提高会见效率；在公检法机关设立专门的法律援助案件联络人员，统一进行告知、资料汇总，避免办案人员不了解情况，降低法律援助效率；明确受援人不予配合的情况下，办案人员有权要求法律援助机构审查后终结案件，并获得相应补贴；强化值班律师权利保障，推进值班律师的辩护人化，保障值班律师享有与法律援助律师同等的诉讼权利及便利措施。

（五）提质量——建立法律援助案件质量评估和奖惩机制

办案和服务质量是法律援助的生命线，也是法律援助制度法治化和规范化的必然要求。

一是建立健全法律援助案件质量评估制度。在司法部门指导下由法律援助机构建立统一的法律援助案件质量评估工作规范体系，内容包括法律援助案件的质量标准、评估对象或评估范围、评估主体、评估方法、评估结果及其运用；完善法律援助案件质量监督体系，明确上级司法行政机关和法律援助机构应履行相应的职责，加强对同级和下级法律援助案件质量检查工作的指导监督；设立专门、独立的法律援助案件质量评估机构，聘请有丰富经验的法律专业人担任评估人员，组成案件质量评估专家委员会，确保评估工作的权威性和公正性；明确法律援助办案人员失职、失信的法律责任，建立情况通报制度，对失职失信的律师免除受理法律援助案件资格；综合运用案卷评查、旁听庭审、听取办案机关意见、回访受援人等措施对律师承办法律援助案件进行监管，探索运用信息化手段对办案实行动态监控。

二是完善法律援助人员奖惩激励机制。法律援助中心通过定期评定，对在法律援助事业中做出突出贡献的组织和个人，由各级人民政府及其司法行政部门给予表彰、奖励，对失职失信者给予批评、警告；探索试行律师累计积分制度，律师提供法律援助即进行累计积分，对获得表彰奖励的正向加分，被批评警告的负向扣分，并定期对积分进行公示，促进援助律师提高服务质量。

（六）调补贴——建立法律援助补贴动态调节机制

法律援助办案补贴是对提供法律援助服务的律师和法律工作者给予一定经济补偿，当前实践中仅限于弥补律师支出的交通费、差旅费、通信费等基本成本，未考虑智力及劳务付出。虽然近年来我市补贴标准有了一定程度的提高，但是从适应经济社会发展形势角度，补贴的形式和标准仍需改进提升。

一是建立科学的法律援助补贴动态调整机制，定期根据本地经济发展水平和办案成本，对法律援助办案补贴标准进行科学调整，使办案补贴标准更为科学合理。二是针对法律援助中的特殊情形建立特殊的补贴机制，如对刑事共同犯罪、群体性援助案件的发放标准应区别于单一案件；刑事案件法律援助根据参与速裁、简易、普通程序的不同设置不同的标准。三是对法律援助律师的补贴实施免税政策，现行的法律援助案件补贴按劳务报酬所得交纳20%的个人所得税，对于作为补充办案成本费用性质的补贴，给予免税政策更符合法律援助制度设立精神。

因形势发展和改革的深化，原有的应时之法变得有所滞后，从而对立法机关积极作、及时修法提出新的挑战。在法治轨道上平稳运行了二十二年的厦门市法律援助制度，在奔向全面依法治国的征程中，将再次迎来提速增效的重要时刻。在进一步完善法律援助机制体制的过程中，要注重强化公共法律服务体系的建设，关键是要把成熟的实践成果进行深化和发展，对现有机制体制中存在的问题加以破解和改善，形成更加科学完备的制度体系，并最终以法治化、规范化的形式固化下来。

曾经的过往是未来的最好证明。相信在市委领导、市人大的推动和市政府及其相关部门的创新实践中，我市的法律援助制度一定能续写辉煌，再上新台阶。