厦门市人大社会建设委员会课题组

 

志愿服务，作为志愿者、志愿服务组织自愿、无偿向社会或者他人提供服务的公益行为，是公民履行社会责任、增进社会公共福祉的有效途径，是社会文明进步的重要标志。近年来，我国志愿服务事业蓬勃发展，广大志愿者围绕扶贫济困、社区治理、应急救援、大型活动等领域，开展形式多样的志愿服务活动。与全国一样，厦门市志愿服务实践广泛开展，在文明城市创建、社会治理中发挥了积极作用，同时，实践中也还有一些问题需要得到回应和解决。无论是持续发展的客观要求，还是破解当前存在的问题，通过法律制度对志愿服务予以进一步规范和保障已成为迫切需要。

一、志愿服务地方立法的主要遵循

（一）贯彻习近平总书记关于志愿服务的重要指示精神

习近平总书记高度重视志愿服务事业，在参观考察、座谈交流、批示回信时，多次对志愿服务作出重要指示、提出明确要求。2019年1月，习近平总书记在考察天津朝阳里社区时，称赞志愿者是为社会作出贡献的前行者、引领者，所做的事业会载入史册，强调志愿者事业要同“两个一百年”奋斗目标、同建设社会主义现代化国家同行。2019年7月，习近平总书记向中国志愿服务联合会第二届会员代表大会致贺信，指出广大志愿者、志愿服务组织、志愿服务工作者积极响应党和人民号召，弘扬和践行社会主义核心价值观，走进社区、走进乡村、走进基层，为他人送温暖、为社会作贡献，充分彰显了理想信念、爱心善意、责任担当，成为人民有信仰、国家有力量、民族有希望的生动体现。希望广大志愿者、志愿服务组织、志愿服务工作者立足新时代、展现新作为，弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，继续以实际行动书写新时代的雷锋故事。2020年2月，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，高度评价广大志愿者真诚奉献、不辞辛劳，为疫情防控作出了重大贡献。习近平总书记关于志愿服务的一系列重要讲话重要指示批示精神，为推进新时代志愿服务事业发展指明了前进方向，是志愿服务地方立法的根本遵循。

（二）落实党的十八大以来关于志愿服务的新要求

与我国的经济改革发展进入新常态相应，我国社会法治建设也进入了精细化、民主化、科学化发展的新阶段。党的十八大报告在全面提高公民道德素质部分提出，要“深化群众性精神文明创建活动，广泛开展志愿服务，推动学雷锋活动、学习宣传道德模范常态化”。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，提出要及时将实践中行之有效的政策制度上升为法律法规，明确对志愿服务立法提出了相应要求。党的十九大报告指出要“推进志愿服务制度化”，将志愿服务制度化作为新时期我国志愿服务事业发展的重要目标与战略任务。十九届四中全会进一步强调，要“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”“健全志愿服务体系”。积极推动志愿服务制度化、法治化，是坚持和完善中国特色社会主义制度的一项重要任务，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的时代价值。

（三）细化国务院《志愿服务条例》的重要措施

2017年颁布实施的国务院《志愿服务条例》，作为志愿服务领域的第一部国家层面立法，是贯彻落实党中央关于志愿服务的决策部署、推进全面依法治国的重要举措，为志愿服务规范化常态化发展提供了坚实的保障。对当前志愿服务发展亟待解决的一系列原则问题，条例从国家立法层面做出了明确规定，包括志愿者、志愿服务组织、志愿服务的性质、地位、活动边界、基本原则以及法律责任，厘清了各参与主体间的法律关系，并就志愿服务组织的规范管理和活动开展进行了相应规定，解决并弥补了法律法规上的不足或缺位，使志愿服务有法可依，有法可循，实现了对志愿服务活动的依法依规管理。条例的出台为各地开展志愿服务实践提供了重要遵循，同时也提出了新的立法需求。在志愿服务地方立法中，既要准确理解和把握条例的理论内涵和基本精神，也要将地方志愿服务的创新实践总结提升为制度，体现地方立法特色，增强可操作性。

二、志愿服务地方立法是促进志愿服务发展的客观需要

近年来，厦门市深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，大力倡导“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，开展了形式多样的志愿服务活动，志愿服务精神日益深入人心，志愿服务事业快速发展。

一是志愿服务成绩显著。厦门市广大志愿者和志愿服务组织在城市治理、社区建设、疫情防控、应急救援和重大活动保障等领域积极作为，随处可见“志愿红”，成为一张亮丽的城市名片，是城市文明最厚实的底色。目前，厦门市实名注册志愿者人数达74.64万人，占全市常住人口的18.12%，志愿服务组织和志愿服务队达4534个，发布志愿服务项目4.15万个，累计记录志愿服务时间913.11万小时，获评全省五星级志愿者21人。由中宣部、中央文明办等15个部门联合开展的全国学雷锋志愿服务“四个100”先进典型宣传推选活动，厦门市自2015年起连续四年在全国评选中摘得大奖，共有全国最美志愿者3名、最佳志愿服务组织3个、最佳志愿服务项目3个、最美志愿服务社区4个。

二是志愿服务制度逐步健全。为推进志愿服务的制度化发展，厦门市相继出台了《关于推进志愿服务制度化实施意见》《实施意见任务分工方案》等政策文件，在全省率先建立注册登记、志愿培训、需求对接、服务记录、社工带义工、党（团）带头、星级认定等11项制度机制，规范志愿服务活动，明确各相关部门职责。主动对接全国互联互通的志愿服务信息系统，发挥好在线实名注册、时长认定、项目发布、社会公示等功能，如实记录志愿者个人基本信息、志愿服务情况、培训情况、表彰奖励情况、评价情况等信息。

三是志愿服务氛围浓厚。对入选全国学雷锋志愿服务“四个100”、全省“四个最美”、 厦门市“四个最美”和“五星级志愿者”等各类先进典型，进行宣传造势，强化榜样引领，进一步激发更多的人加入到志愿者队伍中来，提升市民对志愿服务活动的认同感和支持率，让“有困难找志愿者、有时间做志愿者”在全市蔚然成风，让广大市民在志愿服务中实现“服务他人、快乐自己”。充分发挥大众传媒、新媒体，开设“美丽志愿之城”“志愿服务365”“文明志愿行”栏目，举办志愿服务文化节，创作推出微电影、书籍、全彩沙画、灯光画及组诗等志愿服务主题文艺作品，深入挖掘志愿典型，讲好志愿者故事。

四是保障激励机制不断完善。厦门市鼓励各区、各部门、各志愿服务团体根据实际，采取精神激励、物质保障等多种形式，探索制定相关公共政策和措施，促进志愿服务可持续发展。海沧区率先在志愿服务时长可兑换机制、专业机构提供优惠服务等方面进行了探索和尝试。将开展志愿服务活动纳入各级各类精神文明建设评选的重要内容和考核的重要指标，推动志愿服务的常态化发展。2017年首次由财政出资为全市注册志愿者购买人身意外伤害保险，已列为常态工作开展，连续三年为志愿者购买保险，至2019年，人身意外保障从139.6万提升至300多万元，并新增为志愿者提供第三者责任保险的服务。

厦门市在志愿服务工作方面的创新实践，为做好地方立法工作提供了坚实基础，调研中也发现，实践中存在的统筹协调不充分、志愿服务组织发育不完善、志愿服务保障体系有待完善等关键问题，在一定程度上制约了志愿服务整体效能的充分发挥，亟待从地方立法上进行“破题”。通过制定地方性法规，及时将行之有效的经验总结提升转化为具体制度安排，营造有利于志愿服务事业科学发展的法治环境，保障、激发广大市民参与志愿服务，推动志愿服务在更大范围、更广领域有序开展，为建设“两高两化”城市凝聚共识和力量，既是促进志愿服务事业发展的客观需要，也是提升志愿服务法治化的题中之义。

三、志愿服务地方立法的重要借鉴

（一）国内先行的志愿服务地方立法提供了重要参考

从地方层面上看，我国志愿服务地方立法最早可以追溯到1999年施行的《广东省青年志愿服务条例》，截止目前，除港澳台地区以外的31个省级行政区域中，已制定志愿服务地方立法或政府规章的有23个，占74%；同时，在49个较大的市中，超半数已制定志愿服务地方立法或政府规章。从出台时间上看，以北京奥运会举办的2008年和国务院《志愿服务条例》出台的2017年作为切分，在2008 年以前，只有6个省( 自治区、直辖市) 和 7 个较大的市颁布了志愿服务地方性法规、政府规章，2008 年至 2016年有 10 个省( 自治区、直辖市) 和 11 个较大的市颁布了志愿服务地方性法规、政府规章，2017年国务院《志愿服务条例》出台以来，则有上海、浙江、安徽、河南、辽宁、山西、宁夏、天津、海口等8个地方出台或是修改了志愿服务地方性法规，志愿服务地方立法逐步“换档提速”。由此可见，在我国志愿服务事业蓬勃发展的大环境下，在国家层面出台行政法规的引领下，各地志愿服务立法的步伐加快，规范和促进志愿服务更好发展。这些地方立法，在遵循志愿服务基本原理和规律的基础上，结合当地实际情况，界定了志愿者、志愿服务组织权利义务，建立了志愿服务组织的注册、登记程序，志愿服务的协议签订、经费来源、保险购买基本有了法律保障，对志愿服务工作各方面进行了有益的探索和实践，推动志愿服务事业逐步走向规范化和制度化的轨道。

（二）域外志愿服务立法提供了有益借鉴

通过对域外志愿服务立法制度实践的汇总分析，形成了一些值得参考和借鉴的经验，一是重视大众参与志愿服务的价值。较低的登记注册门槛，有利于志愿服务组织的孵化和设立；广泛的认同，有利于吸引更多人参与志愿服务活动。志愿服务参与的大众化为志愿服务发展提供充足动力和坚实保障。据统计，英国每12分钟便有一个志愿服务组织诞生，有 16万个志愿服务组织活跃在人们生活的各个方面。美国在 2010 年有26.3%的公民参与了志愿服务活动，累计提供服务 81 亿小时，创造了 1700 多亿美元的价值。二是加强志愿服务监管。对志愿服务进行严格监管是国际通行做法，英国早在维多利亚时代便对滥用志愿服务基金的行为给予立法调查，并拒绝这类机构再次成为志愿服务组织。美国则是对志愿服务信用作出程序性规定: 未经过法定认证、志愿服务对象不予接受或事后不能追认的志愿服务行为都属于不当服务，必须予以撤销或者恢复原貌。三是加强政策支持和教育投入。英国主要通过制定政策、制度及委托项目给志愿服务组织，来支持志愿服务事业发展。除对志愿服务进行政策支持外，还高度重视教育投入，加强对青少年学生志愿服务观念的培养。1993 年，克林顿政府签署《国家与社区服务法案》，规定“凡做满 1400 小时义工的青少年，政府每年共奖励 4725 美元的奖学金”。在美国上大学需要具备志愿服务达到 200 个小时的基本条件，此外大部分学校会对学生的志愿服务行为进行考核，企业在招聘时也会考核应聘者参与志愿服务的情况。正是在政府与社会的高度重视下，通过立法加强对志愿服务的政策支持和教育投入，使得志愿服务观念深入人心，成为国民的自觉行动。

四、志愿服务地方立法中予以关注的几个问题

法治化、规范化、常态化日益成为志愿服务的主要趋势,是顺应现代志愿服务事业发展的基本特征。在推进志愿服务地方立法的过程中，应以促进志愿服务发展为前提，志愿服务制度化为导向，以实现法治精细化为目标，把握好以下几个方面：

（一）把握志愿服务的立法定位

在立法技术层面, 应当结合志愿服务规范化、专业化发展趋势，使之能够适应志愿服务事业前进步伐，满足急需、适度超前，结合地方实践经验来制定法规。做好顶层设计，对志愿服务法规的基本理念、基本精神、基本方向进行总体把握，充分体现引领法、促进法、保障法、规范法的立法定位，明确立法目的、促进措施、倡导条款等内容，涵盖政府职责、志愿服务激励措施、志愿回馈机制等，覆盖志愿服务活动的各要素、全过程，以推动志愿服务活动的有序、规范开展，为提高志愿服务质量、建立志愿服务行业标准提供法律指引。

（二）理顺和明确志愿服务管理体制

志愿服务管理体制是影响志愿服务事业发展的关键因素。在协调指导志愿服务事业发展中，重在厘清精神文明建设指导机构、民政部门、共青团以及行业组织等之间的职能划分、权责边界及协作机制，以构建各负其责、协调统一的管理体制。国务院《志愿服务条例》虽已规定各级精神文明建设指导机构负责统筹协调、民政部门负责行政管理、其他各有关部门和单位负责本领域志愿服务工作，但实际工作中，各部门的具体职责还不够清晰，工作内容还不够明确，因此各相关职能部门在推进志愿服务共治共管的过程中，需要立足自身优势统筹整合各方资源，出台相应政策措施和管理细则，以避免多头分散的管理弊端。同时要完善志愿服务的监督机制。长期以来，志愿服务立法侧重于对志愿服务工作管理和协调进行规范，忽略了监督职责。因此，完善监督机制，坚持监督与管理并举，以监督促管理，有利于志愿服务的规范运作和法律制度的有效实施。

（三）鼓励引导公共机构开展志愿服务活动

在调研中普遍认为，公共机构应当在志愿服务工作中起示范带头作用，尤其是要发挥国家机关、国有企业事业单位和群团组织在开展志愿服务活动中的重要作用。这些公共机构成立的志愿服务队是一支非常重要的力量，构成了志愿服务事业的重要组成部分。一是在鼓励公共机构成立志愿服务队伍的同时，有必要对其开展的志愿服务活动予以规范和保障，可以适用有关志愿服务组织的相关规定，从而实现更好的发展。二是明确经费保障。规定国家机关、国有企事业单位和群团组织开展志愿服务活动的必要费用，可以作为单位预算支出予以保障，实现公共机构志愿服务的可持续发展。三是通过立法将国家机关、群团组织、国有企事业单位开展志愿服务活动情况纳入文明单位测评体系，发挥公共机构的带头示范效应，能够更好地激发广大市民参与志愿服务的热情，促进志愿服务更好发展。

（四）深化志愿服务保障措施

无偿性是志愿服务的重要特征。但志愿服务活动并非没有成本，无偿性特征只是不能表现为金钱、物品等方面的对价偿付，并不排除志愿者可以得到限度内的基本费用保障和相应保险，也不排除来自政府、社会的精神性或象征性的表彰和奖励。只有给予志愿服务工作以足够的认可与支持，全社会才能享受到高质量的志愿服务。随着志愿服务涉及领域不断扩展，形式和内容的多样化，志愿者在开展志愿服务时面临的社会风险逐渐增加。志愿服务事业的持续健康发展，离不开切实有效的志愿服务保障体系，这就需要通过立法加强工作保障，深化政策支持、活动保障、宣传推动等方面的促进措施。一是明确将志愿服务事业纳入国民经济和社会发展规划，合理安排志愿服务所需资金和资源，支持和促进志愿服务事业发展。二是将志愿服务纳入社会信用体系，鼓励有关部门将志愿服务记录向公共信用信息平台归集，实施信用激励。三是完善保险和补偿机制，从法律层面填补利益的失衡，为志愿者免去“流汗又流泪”的后顾之忧。此外，政府及其有关部门可以通过项目运作、政府采购等方式，资助志愿服务组织，为志愿服务事业的发展提供经费和场所保障。四是建立信息保密制度，按照规定管理志愿者、志愿服务组织和志愿服务对象等信息，不得泄露个人信息、不得侵害个人隐私。

（五）志愿服务信息系统问题

从实践层面来看，志愿服务活动记录不仅是评价志愿者服务的重要标准，同时也是对志愿者进行表彰、法律责任认定的主要依据。志愿服务信息系统作为志愿服务活动记录载体，是对志愿服务进行有效登记和管理的基础，是做好信息登记、归集、管理、回馈等相关工作的重要平台。在调研中发现，目前厦门市现有“志愿中国”“志愿汇”等信息系统并行，导致志愿服务组织在记录志愿服务信息时多有困扰。因此在立法中应当明确规定使用统一的系统平台对志愿者注册、志愿活动记录以及信息发布等进行管理，做好数据的互联互通工作，逐步实现注册登记、活动发布、供需对接、服务记录、信用记载等信息的统一规范化管理。志愿服务组织应当及时、准确、完整地对志愿者参与志愿服务活动的项目、内容、时间、评价等信息进行记录，并按照统一的信息数据标准录入志愿服务信息系统。同时还要建立一套对志愿者、志愿服务组织时长录入的有效监督体系，增强大数据等现代科学技术手段的运用，防止虚假录入志愿服务时长的情况产生，并应当对虚假录入的行为进行相应处罚。

（六）激励回馈机制问题

志愿服务是创造社会价值、推动城市文明建设的公益行为，对志愿服务的价值贡献应主动给予认可，科学设定激励回馈措施，让志愿者感受到“好人好报、德者有得”的温暖，为扩大文明“朋友圈”提供有力支撑。针对志愿者的激励回馈机制，在调研中，有一种意见认为，给予志愿者适当的优待和便利，可以鼓励全社会更多地参与志愿服务活动。还有一种意见认为，对志愿者的激励应当把握好优待形式，不建议采取物质奖励的形式，尽量采用精神鼓励为主的激励机制。这个问题是各方面关注的焦点，课题组为此进行多次专题调研，绝大多数人认为，以立法的方式科学设定志愿者激励机制，让志愿精神得到弘扬，让志愿者得到社会关爱，让“我为人人、人人为我”的理念深入人心，是志愿服务立法重要的价值取向。赋予志愿者在升学、就业、就医、享受公共服务等方面获得优待是否合理、可行，要考虑以下几个方面：考虑与公共服务资源稀缺性、供给公平性等的关系，考虑优待措施和志愿服务无偿性、公益性的关系，考虑志愿者优待与其他先进群体的抚恤和优待形成合理梯度，考虑优待措施的社会影响和实际操作性。据此，立法应当秉持志愿服务的价值取向，提倡社会互助型的关爱、反对“等价有偿”式的回报，鼓励社会各方面根据自身能力和实际情况为有良好服务记录的志愿者给予优待和回馈，传递感恩、互助的正能量。按照以上立法思路，首先，要建立最基本的回馈机制，探索志愿服务“时间银行”制度，志愿者本人有志愿服务需求时，有权优先获得相应的志愿服务。从而将提供志愿服务与获得志愿服务结合起来，使“我为人人，人人为我”的志愿服务理念深入人心，释放志愿服务的“正能量”。其次，要建立有条件的优待机制，对有良好志愿服务记录的志愿者予以相应的优待礼遇，如博物馆、图书馆、体育场馆等公共服务机构和公园、旅游景点等场所、城市公共交通，可以根据实际情况，对有良好志愿服务记录的志愿者给予优待。再次，要推动全社会支持关心志愿服务的良好氛围。如可以鼓励商业银行、会计事务所、律师事务所等专业机构为志愿服务组织免费提供资金证明、审计、法律咨询等服务。全社会应当尊重志愿者、志愿服务组织以及其提供的志愿服务，提倡和鼓励个人积极参与志愿服务活动。鼓励在市民公约、村规民约、行业规范、学生行为规范中体现志愿服务精神。广播、电视、报刊、网络等媒体应当积极开展志愿服务宣传，传播志愿服务文化，弘扬志愿服务精神。鼓励通信运营商、广告运营商向社会免费发布志愿服务公益宣传信息。