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人大代表建议办理的实证考察和路径探索

——以厦门市十五届人大代表建议为分析样本

 
来源:人事代表工作室课题组
      
2021-05-10 09:49:00
      
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厦门市人大常委会人事代表工作室课题组

    

人大代表提出建议、批评和意见,是法律赋予的职权,是代表依法履行职责的重要形式,也是代表参与管理国家和社会事务的重要途径。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的重要讲话,要求“各级国家机关及其工作人员一定要为人民用权、为人民履职、为人民服务,把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容,虚心听取人大代表、人民群众的意见和建议,积极回应社会关切,自觉接受人民监督,认真改正工作中的缺点和错误”。

如何加强代表建议分析工作,完善工作机制和方式方法,认真落实“内容高质量、办理高质量”和“既要重结果、也要重过程”的要求,是各级人大及其常委会需要认真研究、深入思考的一个重大课题。本文拟在实证考察的基础上,探索如何改进提升代表建议办理工作。

  一、现状考察:一个实证角度的分析

   (一)从建议提出情况看

市十五届人大以来,共召开代表大会五次,其中第四次代表大会因人事议题加开,会议期间没有提交代表建议。在四次代表大会及闭会期间,代表们共提出代表建议1266件(含议案转建议)。

归类分析,这些代表建议呈现以下特点:一是涉及领域广泛。如表1所示,建议意见涉及政治、经济、文化、社会和生态文明建设各个方面,主要集中于“教科文卫”“环境与城乡建设”及“综合”社会公共事务方面,这些领域事关改善民生,常年占建议总数近70%。二是建议内容反映各区利益和行业领域建议较多,如《关于增加基层医疗机构编制的建议》《关于实施强区放权改革,争取事权下放的建议》等,诉求政策、项目、资金支持或促进行业发展的建议所占比重较大,有较明显的地域或行业利益倾向。三是从建议的性质分析,“希望式”建议偏多,“批评式”意见偏少。事实上代表提出批评的建议,是对有关国家权力机关有效监督的一种有力体现,但实践中这类的建议往往较少。对涉及政府有关部门职责范围的事项,代表们往往以委婉的方式提出,如《关于我区违建别墅整治的建议》《关于加强城区停车场(停车位)建设和管理的建议》《关于整治鼓浪屿农贸市场的建议》等。

  (二)从整合民意质量看

近年来,大部分代表的建议都是通过调研、视察、小组活动、联系群众等方式,在围绕中心、了解社情民意的基础上提出,反映群众普遍关心的热点、难点问题,凝聚了民智民意。但也存在一些问题,主要体现在: 一是部分建议对重大事项把握不准,或是过多地把注意力集中在本地区、本部门争取利益上,局限在要资金要物要政策上,缺乏全局性,对制约本行政区、本行业发展的重大问题研究还不够深、不够透。如《关于重启轨道交通地铁一号线灌口支线延伸的建议》《关于启动第一医院杏林分院扩建工程建议》《关于在两岸金融中心引进名校教育配套的建议》等等。二是部分建议要素把握不准,解决起来难度较大,尤其是社会转型期的一些共性问题,无法一时解决;有的建议超越了本级职权,属于上级国家机关的职权范围,造成无法交办、无法办理。如近年来随着轨通交通的建设发展,每年都有代表对轨道交通的线路规划提出建议,但轨道交通线网规划的审批权属国家发改委。三是一些建议内容笼统、抽象,没有找准问题的结症,未能提出有分析、有依据、可操作的解决方案。四是个别建议缺乏法律依据,甚至有悖现行法律法规或政策规定。如《关于建议公职人员乘坐厦门邮轮母港始发邮轮,进一步促进厦门邮轮旅游产业发展的建议》,建议公职人员因私或因公乘坐邮轮母港各邮轮航线出国(境)免于审批,与上级有关严格审批领导干部因私出国(境)的要求相悖。

(三)从建议办理成效看

根据建议内容和承办部门的职责分工,四次代表大会1266件建议,需要多个部门共同研究办理的有993件,从2017年到2020年分别占当年建议总数的71.73%、77.41%、80.43%、83.33%。反映出建议办理的综合性日益增强,大部分建议需要多个部门共同研究、协同办理。  

近年来,市人大代表建议承办单位总体上能树立“以人民为中心”的理念,健全工作机制,认真办理建议,能较好地回应人大代表和人民群众的关切。但也存在问题,主要是建议问题解决的比例偏低。如表3的统计显示,2017至2020年代表建议已经解决的分别占总件数(建议被分为独办、分办、协办后的总数)的22.70%、19.07%、17.77%、25.34%,平均在20%左右,与高达90%多的满意率形成鲜明对比。低解决率导致有的建议多年被重复提出,有的甚至连续三年以上提出。这类建议反映了代表解决问题的愿望非常迫切。

  在掌握面上情况的基础上,我们还可以深入到个案,如表4对本届以来叶某某代表重复提出建议(所谓重复,是指代表建议的标题和内容均大致一致)的情况分析,代表虽然对办理答复反馈满意,但这些建议并不一定得到有效的落实和解决。建议反映问题没有得到解决,可以划分为部门虽承诺但未实际履行、部门承诺后因客观原因未能履行、建议内容需被持续推进不断解决、建议内容因条件不成熟而无法履行。由此,代表对建议办理的反馈评价并不能如实地反映建议办理的真实程度。特别是第一类别承诺解决并可以解决的,却最终未能兑现,极大地挫伤了代表继续提出议案建议的履职积极性。第三类别需要跨年或数年持续推动才能办好的代表建议,由于办理周期长,一些承办部门缺乏自觉性和连续性,加上办理工作有时重当年、轻往年,使得原本创造条件可以在一两年内解决的建议最终落空,以致失信于代表、失信于群众

二、成因探析:应然与实然的沟壑

  (一)代表履职能力的不足

一些代表建议质量不高,与代表的履职能力直接相关。人民选我当代表、我当代表为人民,代表代表就要“真代善表”。“真代善表”的要求看,代表履职能力与群众的期待还有差距。一是部分代表主观上对代表建议重视不够,未能从“忠实代表人民利益和意志”的站位出发,认为只要提出建议就可以,存在凑数的现象。二是外行监督内行的挑战,有些代表对法律法规、党和国家政策、相关专业知识掌握不够,往往导致所提建议或是缺乏法律依据、或是内容要素不齐。三是有些代表参加代表活动不多、深入联系群众不够,无法充分掌握基层一线的意愿、呼声和诉求,不能针对经济社会发展中出现的新情况新问题,深入调研和思考,致使所提建议空洞、抽象。

此外,代表结构也客观影响了代表建议的实效性。公务员、企业和事业单位负责人比例较高,占代表总数的58.2%,一线基层代表,特别是工人、农民代表偏少。人大代表出自基层和一线的数量不多,加之市人大代表的选举方式为间接选举,民意的表达经由层层转接传递而不断过滤和稀释,造成直接反映基层的建议数量较少。

 

  (二)准入审核机制的失灵

代表提出对各方面工作的建议、批评和意见是代表的法定权利,但权利对应的是义务(代表法第四条)以及行使权利的边界(如不得干涉具体司法案件或招投标等经济活动),由此必然要求建立相对应的代表建议审核机制。实践中市人代会期间设有两个代表建议审核关口。一个是各区代表团审查小组,主要由各区人大办公室所组成,人数少;另一个是大会秘书处议案建议小组,为大会期间临时性成立,主要由市人大常委会人事代表工作室、市人大各专委会秘书处和市政府办公厅有关工作人员组成,成员约20人。各区审查小组作为第一道关口,重要性不言而喻,但实践中因为会期短、工作人员承担繁杂会务工作精力分散等原因,沦变为建议的收集传递服务。大会秘书处所设的议案建议工作小组,人员多,但人事代表工作室更多侧重代表联络和建议交办服务,专委会秘书处专业性更强,但专委会在建议上没有像议案那样的督办责任,弱化了对建议审核把关的动力,加之在大会期间删减和剔除代表建议怕影响代表履职积极性也存有顾忌,导致代表建议的过滤效果不佳。

  (三)办理工作机制的不顺

1.交办环节。目前,代表建议主要集中在大会期间提出。由于建议多、时间紧,对建议的准确分类和交办变得富有挑战,个别建议因具体内容、涉及几个部门及办理难度未能准确研析,偶尔会导致承办单位张冠李戴或协办单位缺失。

.承办环节。承办部门高度重视和与代表的充分对接,是建议高质量办理的必然要求。实践中,有的承办部门重视不够,没有把主要精力放在办理工作上,而是放在解释、说情甚至软磨硬泡让代表签名满意上;有的承办部门对代表提出建议的背景和希望达到的效果并不掌握,而代表对承办部门办理该建议的难易程度、现实困难等也不了解,导致办理结果始终得不到代表满意。

.督办环节。督办对建议办理具有积极的推进作用,特别是一些承办部门办理件数多、压力大,需要重点督办。以表6为例,市财政局、交通运输局、公安局等都是近年来市人大代表建议承办数量的前五名,办理时间集中,对一个重要的政府部门而言,除去自身常规性职能工作外,高质量地办理代表建议,无疑具有一定的压力,因而迫切需要构建起科学、规范的建议督办机制。在督办方面,市政府层面和承办单位内部的自主督办,都在一定程度上存在重形式、轻实质,重过程、轻结果的现象,造成督办工作效果大打折扣。

(四)建议答复规制的缺失

1.表征一:承办单位确定建议类别,既当“运动员”又当“裁判员”。有些承办单位在确定代表建议“A、B、C”类别时,若建议所涉事项与本单位计划安排相符合时,就定为A类,反之往往定为B类,甚至C类。如表4关于叶某某代表重复提建议的分析中,其“关于把金山街道金湖社区金湫路共同管沟存在的断头路早日贯通,方便居民出行的建议”三次提出,部门初次答复不可行,后因再次提出建议而被解决。由此可见,部分建议类别的恣意认定,会使一些本应解决和经过努力可以办理的建议得不到有效的回应。

2.表征二:答复后即让代表进行满意度评判,是答复满意还是对解决问题、办理质量满意?对办理答复和承诺执行分阶段的建议办理,答复后评价的时间显然为时过早。由于评判标准模糊及答复后评价的时机选择,致使对答复代表反馈的满意度与问题的最终解决有时会背离,这是导致建议解决率不高的制度缺陷。同时,代表评价能否符合其身后所代言的群众意愿?谁来监督代表的评价?目前对办理结果进行评判的主体仅限于提出建议的代表个人,导致有的代表即使办理没有达到预期效果也“被满意”,有的代表将办理结果必须达到自己的要求作为满意的唯一标准,而不管自己的建议是否可行可办,使得满意度的评判很大程度基于代表的主观判断,无法真实反映办理情况,失去其应有的价值和作用。

. 表征三:建议答复承诺落地谁来监督?实践中承办单位往往把答复并取得代表满意的反馈视为建议办结,一定程度存在重答复、轻落实的现象。建议办理答复承诺的履行及其监督,与代表和人民群众的期待还有一定差距。追根溯源,办结的标准模糊,答复承诺的执行缺乏有效监督都是重要原因。

  三、对策措施:破解问题的改革建言

(一)提高代表建议质量

1.开展专项培训。围绕代表建议撰写开展专项技能培训,组织履职经验丰富、提出建议质量较高的代表交流经验,挑选一定数量的优秀建议,编印成册,供代表学习参阅,发挥优秀建议的示范效应,引导代表注意收集、梳理、整合各类诉求,精准反映问题和善于提出有建设性的建议措施。同时,注重开展专题培训,选题上配合专委会围绕市人大常委会的调研课题、立法和监督项目,精准定制课程,有计划地组织人大代表开展“小型、深入”的专题学习培训,促进人大代表队伍的专业化发展。

.深化联系群众。充分利用代表联系群众活动室(站)等工作平台,建立代表值班、接访等制度,有计划、有目的地开展常态化、多样性、实效性的联系活动,让代表各自回到选区,深入实际,深入群众去收集意见,准确提出建议,积极地以人大工作的方式方法回应人民群众和社会的关切,做到民有所呼、我有所应。

.主动引导服务。充分发挥代表小组作用,改变以往被动现成地收集汇总代表建议的思路,主动引导服务,做到提前介入,全程服务。注重引导代表在建议选题上多关注重点、焦点的民生问题,减少着眼于身边的桥、路等工程建设;引导代表熟悉掌握所提建议涉及的法律法规及政策要求,提高建议质量;组织对本区域重要的、迫切解决的议题展开调研,听取选民意见,预先提出部分贴近现实、符合民意、针对性和可行性强的建议议题,为建议高质量提出提供有力保障。同时,市人大各专门委员会也要积极发挥作用,引导代表就人大监督、重大事项决定等方面问题提出议案建议。

(二)改进建议办理机制

1.前置代表建议提交时间。按照目前的流程,代表建议主要在年初的大会期间提出,并在大会结束之后分配给承办单位办理,承办单位主要集中在三四月份办理。如此,代表提出的建议难以纳入承办单位的年度计划,特别是一些工程建设类的建议,往往需要立项和资金预算,但承办单位年度财政预算已编制完毕,对这类建议的办理将变得十分被动。对此,应将代表建议提出时间前移,探索会前征集、会上协商、会后办理的新模式。代表建议的会前征集模式,避免大会期间短时间内的集中提交,使人大有足够的时间与相关部门进行审查,大大提高交办的准确率。同时,因交办时间大为提前,承办单位可以将建议办理纳入年度工作计划,在立项和资金预算申请方面进行及早安排,还可以通过代表大会期间与代表进一步充分讨论、明确办理措施,切实提高建议办理质量。

2.发挥代表团内部把关作用。代表提出的建议,代表团应围绕建议的真实性、合法性、重要性、可行性等原则先行审核,提出初步意见。对不符合代表建议基本要求,应要求代表撤回建议或修改完善后再提出。对关系本地区重大利益,人民群众比较关注、多个代表分别提出的建议,代表团应梳理优选,组织力量对建议要素内容进行会诊式精雕细琢,最后以代表团的名义提出建议,其他代表不再分别提出,如此既可以减少代表建议数量,也有利于提高建议质量,为后续办理打下扎实基础。

3.做好交办衔接。围绕发挥代表、承办部门和专委会在建议办理中的作用,要突出强化两个环节。一是强化办前对接。可以通过办理对接会、面商等方式,由领衔代表对所提建议的原由、基本情况、要求进行阐述,再请办理单位提问和陈述。使承办单位能够更清晰地把握代表的意图和要求,也能让代表更深入地了解建议办理的难易程度和办理进度,为完善建议办理提出具体要求。二是人大专门委员会的提前介入。在前文所述建议提出时间前置基础上,还应当探索专门委员会提前介入,建立代表建议与委员会工作的对接机制。将代表建议按照对口委员会职责分类,由对口委员会把建议办理与日常立法、监督工作结合起来,其中经济社会发展、预算等还可以与政府工作报告及国民经济和社会发展计划报告、财政预算报告联系起来。以市十五届人大五次会议代表建议为例,324件建议中有75件的建议与项目和资金有关,占23.15%,也就意味着要落实这些建议,就必须将其落实在国民经济和社会发展计划和财政预算中。因此,建立代表建议与对口委员会工作的对接机制,可以使代表的合理建议对委员会履职、代表大会或常委会各项工作报告审议产生实质性的影响,改变过往对单一建议的分散关注,将工作重点转向“办理一件建议,解决一类问题,推动一方面工作”,把小建议变成大措施。

(三)完善督办工作机制

1.明确建议分类及答复标准。要从工作机制上,为改进“解释说明多,留作参考多,真正解决问题少”的“二多一少”办理现象,提供有效制度保障,推动建议最终有效办理。建议“A、B、C、D”的类别确定,不应由承办单位自己确定,改由承办单位、代表建议提出人及建议对口的人大专门委员会共同商定,且对拟定为B、C、D类的建议,承办单位答复时还应提供书面的法律、政策资料。对不同类别的建议,要建立刚性的答复标准:所提问题已解决或基本解决的,直接答复;所提问题列入年度计划的,在问题解决后还需进行“二次答复”;所提问题列入规划、分步解决的,应制订路线图和分步推进时间表,并阶段性及时答复代表,以便代表掌握办理进度;因条件限制或者其他原因无法解决的,应在答复时作出明确说明。

2.建立建议答复承诺解决机制。答复代表满意仅仅是代表建议办理的一个环节,代表建议的办结才是督办的标准。人大常委会要探索建立建议答复承诺解决机制,要求承办单位建立建议答复承诺解决事项台账,对建议内容、办理措施、办理结果等登记造册,实行销号制度,加强对建议办理工作的全过程监督,特别是要重点盯住答复与执行需要分阶段落实的代表建议,涉及深层次、全局性的需要跨年才能办好的代表建议,抓好跟踪落实,努力兑现答复承诺,及时向代表通报落实情况。

3.明确人大的督办责任部门。人大代表是人民代表大会的组成人员。代表建议的提出和办理情况自然应该成为人大相关专门委员会、人大常委会各工作机构、办事机构的工作重点。但人事代表工作室作为代表履职服务保障机构,在大会期间牵头开展代表议案建议业务审查,闭会期间组织代表建议交办、代表反馈等工作,这些工作从性质上都属于服务保障的范畴,谈不上对建议的督办,在具体督办上因其不具有专门委员会的专业知识和开展监督工作的职责优势,难以胜任。因此,应当将人大专门委员会作为人大代表建议的督办部门,充分发挥专门委员会的专业优势和职能作用,同时也倒逼传导专门委员会在建议审核把关和提前介入的工作责任。对此,要完善常委会领导重点督办代表建议和专门委员会归口督办代表建议制度,每年向主任会议报告重点督办和总体督办建议情况。在督办过程中,“对代表首次反馈不满意的,由对口委员会进行协调处理;二次反馈不满意的,由代表工作机构梳理汇总后,召集对口委员会进行研究评估,适时召集代表与承办单位面对面沟通、协调处理”。

(四)创新监督评价机制

1.建立建议提出的评价机制。对代表建议要由数量考核转变为质量衡量,注重考察代表建议的质量,建立相应的评估体系,包括建议内容的真实性、解决问题的必要性、解决方案的可行性、承办单位对该建议的评价等进行评估,让代表建议回归其联系选民、服务群众的本源。

2.改进建议办理的评价体系。代表建议办理工作由考核代表满意度向综合考核转变。指标体系的构建必须根据办理过程、结果所涵盖的不同内容、构成要素进行具体设计。如可以设立“建议答复质量”“建议落实效果”“办理满意度”等三个一级指标,将“签收及时”、“代表沟通”“建议类别确定合理”“调查研究”“按时办结”“答复反馈”“代表满意度”“社会效果”等作为二级指标,分别设立相应分值,并由不同主体完成评价。

3.探索第三方参与机制。建立代表、市人大常委会组成人员、专门委员会以及社会公众参与的评价机制。具体的参与载体可以是民主评议、综合评估、满意度测评、引进第三方评估等,确保办理效果评估的公平性与客观性,切实推动办理工作。

 

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