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强化社区自治功能 提升社区治理能力

 
来源:思明区人大常委会课题组
      
2021-10-15 08:54:00
      
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的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“构建基层社会治理新格局”,体现了我们党对社会治理规律认识的深化,为加强和创新社区治理提供了科学指引。党的十八届三中全会及四中全会明确了法治化建设的重大命题,并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。社区是社会的基本单元,城市社区法治化建设水平直接关系到社区和谐稳定和居民群众的切身利益,社区治理法治化是实现“法治国家、法治政府、法治社会”的重要基础,这也是十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。我们要充分发挥社区自治的积极作用,努力构建基层社会治理新格局。但因为公民意识尚不普遍、民间组织的自主性不强等原因,大多数社区治理仍然是采取政府为主导的模式,存在许多不足之处。因此,建议完善社区治理的相关法律政策,提升社区治理法治化水平,增强基层社区的自治能力,形成政府、社会与广大人民群众共同维护社会秩序的良性互动局面,从而加速基层社区治理的现代化进程。

 

  一、社区治理主体定位和法律关系不清

我国社区自治程度普遍较低,地方政府往往通过行政命令手段主导社区的治理工作。目前,厦门的参与社区治理主体有社区党、社区居民委员会、社区工作站、小区党支部、小区业主委员会、小区物业公司、无物业老旧小区的居民自治管理小组和社区社会组织等,这些主体的定位和主体之间的法律关系不清。

一是社区主体与基层政府部门的法律关系不清。我国目前的社区治理仍然处于以政府为主导的阶段,政府出于管理需要,致使社区行政化倾向严重,政府职能部门把原本不属于社区职责范围内的工作下沉到社区,作为政府部门的承受层、操作层和落实层,导致社区工作任务繁杂,其法律赋予的自治性受到限制自治管理功能削落。社区工作开展起来权、责不明晰,疲于应付各种考评机制,服务居民显得力不从心没有时间和精力深入群众、组织群众、服务群众,不利于提升居民对社区的认同感、归属感,同时还严重影响了社区的承载能力。

二是社区主体与小区主体的法律关系不清。首先,小区业主委员会和社区居民委员会之间法律关系不顺目前正在实施的《物业管理条例》规定社区居民委员会对小区业主委员会有成立、指导和监督职责明年1月1日实施的《民法典》第277条2款规定“地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助”,但均没有可操作性有效监管措施;其次,社区居委会与小区物业公司法律关系不清小区物业公司行政监管单位是建设局,建设局对物业公司平时在小区的服务情况不清楚,没有精力监管大量的物业公司,平时与小区物业公司互动最多的社区却没有监管职权和措施,造成基层社区治理工作缺位。再次,社区居委会与小区业主之间的法律关系不清晰法律定义上,社区居委会主要服务小区居民。由于小区业主未必是居住在辖区内的居民,可以参与小区治理,却未必能参与居民委员会选举和社区公共事务治理,造成对居委会认同度不高,反而认可业委会。

三是小区内部多个主体间的法律关系不清。一般来说,小区一切权利由全体业主说了算,业主推选业主代表,组成业主委员会,由业委会物业公司签订管理服务合同。业委会是业主的代表,要为业主的利益负责,物业是服务于全体业主。但在现实生活中,以上关系表现得并不清晰,甚至出现颠倒。业委会往往会并不能尊重和维护全体业主的利益,没有一定的工作规程,缺乏监督机制,常常独断专行,滥用权力,越权处理应该由全体业主才能决定的事情。业主大会一年也开不了一次,由此使全体业主的利益受到损害。物业公司管理小区则以赢利为目的,往往注重了经营,忽略了服务,让业主寒心。特别是个别人谋取业委会的职权后,与不良物业一拍即合,相互勾结,把小区当成自己办的公司来进行经营,甚至出现私分侵吞公共所得等情况。目前,根据全国城市基层党建工作要求,社区倡导成立小区党支部,吸纳居住在小区的党员参与小区治理,但小区党支部与小区业委会的法律关系不清,小区党支部如何引领、指导和监督小区业委会工作缺乏法治保障。

四是政府、社区与社会组织法律关系不清。社区社会组织可以提升居民的自治水平,可以深化和提高社区服务,弥补政府公共服务之外的多层次、多样化的服务需求,而且可以通过吸引社区居民参与公共事务,培育居民的社区法治意识和公共精神,为深化社区治理法治化奠定基础。但是,目前政府、社区、社会组织间的法律关系仍然模糊不清。首先,社区社会组织的注册、登记权限在民政局。由于政府部门在监管方面力不从心,要求有相关业务的机关事业单位作为主管单位,但由于没有法律依据,相关部门存在顾虑,不愿意担任业务主管单位,造成了社区社会组织培育发展缓慢。其次,社区社会组织是社区居委会服务居民的得力助手,但对于辖区范围内的社区社会组织缺乏有效的监管权限和法律依据。再次,政府过多地干预了非政府社会组织的自主权利,使得一些地方的居委会承担了一些应由非政府社会组织承担的事务性职能,如社区文化活动、公益慈善活动、志愿者活动等。由于政府和社区在角色上的缺位和越位,出现了“该管的未管,不该管的强管,管了的又管不好”的现象,影响了社区建设的健康发展。

二、社区治理法治化的机构设置和政策机制不顺

我国城市社区改革目前还停留在“几块牌子、一套人马”的社区机构设置模式,造成“行政功能强化,自治功能弱化”现象。《宪法》把社区居民委员会定位为社区居民自治组织,但各地政府又对社区按照准行政机构进行管理,社区没有自主财政和经营权,致使社区完全依赖财政资金,无法组织开展社区营造式经营服务,普遍面临资源匮乏、配套支持难以满足社区治理需要的困境,导致社区运行机制不顺。

一是社区内部法治化的机构设置不顺。目前,各地政府普遍采取多挂一块“社区工作站”的牌子的做法,表面上形成了社区党委、社区居民委员会、社区工作站这三驾马车,实际上却是“一班人马,几块牌子”形式,“人员不分”导致三个机构之间职责不清,全体社区工作者偏重上级布置的行政性任务,忽视居民自我管理、自我服务的自治职责,这也是开展的社区减负放权工作收效甚微的重要原因。

二是社区工作者的法律地位和身份定位不顺。由于现行法规把社区居委会定义为传统的居民自治组织,造成社区工作者身份定位模糊近年来,各地政府虽然推进了社区工作者职业化进程,但由于对社区工作站的准行政事业机构定位不明,再加上没有给予编制配套等原因,当前从事社区治理与服务工作的社区工作者法律地位不清,且混乱,职业认同感不强,导致多数社区工作者在疲于应付完成上级政府部门下达工作硬性任务之外,面对社区各项社会化服务积极性不高,且心有余而力不足。

三是整合社区治理政策资源的渠道不顺。社区治理缺乏相应的政策支持,很多条例过于笼统,执行起来难度较大,而政策间也缺乏有效衔接,这为注重细节管理的社区治理带来了很多困难。具体表现在:首先,社区居委会归街道办事处管理和领导,由于社区协助政府的事项“准入机制”缺乏有效运行机制和法治保障,导致政府部门各项任务下达到街道办事处之后,又落到社区居委会头上,造成社区被动行使政府职能而造成管理缺位或越位的现象;其次,社区内的市、区属机关和企事业单位,分别按各自指令行事,与社区之间的关系缺乏有效的政策和法律依据,往往造成社区调动辖区单位支持配合很困难、业委会与小区物业公司不配合社区工作等现象和社区治理难题;再次,社区治理的主体既包括党团组织和政府组织,也有非营利组织和市场组织,还有居民个人,但目前社区对于辖内非营利组织缺乏属地管理和指导监督的法治保障,居民个人参与社区治理的平台和渠道缺乏,影响了社区治理成效。

 

  三、提升社区治理法治化水平的对策建议

要坚持“弘扬法治精神、激发内生动力、长效常态推进”的原则,推动构建自治、法治相结合的基层治理体系,把充分调动居民自主参与社区治理的积极性,有效撬动全社会力量,形成同心同向、共建共享、共同推进社区治理的强大合力。具体建议抓好以下几点工作:

(一)党建引领,强化政府法治与社区依法自治协同

习近平总书记指出:“社区是基层基础,只有基础坚固,国家大厦才能稳固”。社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”。提高社区治理效能为巩固基层基础、夯实党的执政根基提供强有力支撑。做好社区治理工作,关键在党,提高社区治理能力和治理现代化水平,必须充分发挥党的领导优势,把党的组织优势转化为社区治理效能。

切实强化书记抓党建的主责意识,建立“一把手”抓社区基层党建责任清单,确保各项任务落实落地。充实社区书记队伍力量,建设一支服务意识强、服务作风好、服务水平高的社区基层服务型党组织队伍。提高社区党组织的资源统筹能力和水平,紧紧围绕治理效能提升抓党建,以提升组织力为重点,织密建强党的基层组织体系,不断增强党的组织优势、组织功能、组织力量,把党在社区的执政根基筑得更牢、战斗堡垒建得更强,提升党组织覆盖度和作用发挥水平,使基层党组织成为提升社区治理效能的“主心骨”,真正把社区基层党组织建好建强。

虽然“社区”一词是舶来品,但社区建设、社区治理必须立足中国国情,根植文化传统,匹配整个体制,扎根中国的社会土壤。这次疫情防控中,社区能成为坚强堡垒,关键在于社区党组织发挥战斗堡垒作用,把社区组织体系高效运转起来,把社区居民动员起来。强化政府依法行政与社区依法自治,把管理与服务有机结合,突出党的领导、依法办事、高效服务的特点。参照武汉、上海等社区治理的创新经验,我们认为社区管理体制应由单一行政管理模式转变为政府与社区互动的治理模式,形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的社区治理体系,把各方面的力量组织起来,把各种资源利用起来,从而承担起日益繁重的公共服务、公共管理、公共安全职能,也避免了机构重复设置和社区资源浪费,提高社区治理的效率。

(二)明确社区治理主体的法律关系和定位

1. 建议在不违背《宪法》和《城市社区居民委员会组织法》关于社区居民委员会的法律定位的基础上,立法理顺社区党委、社区工作站、社区居民委员会的法律关系,探索“居站分设”的模式,把社区工作站的社区工作者定性为街道办事处派驻社区的行政性工作人员,明确社区工作站为公益行政类机构,强化社区承担行政工作职权;选举为社区居民委员会委员的社区工作者不再承担具体行政性事务,主要职责为组织居民自我管理、自我服务工作,增强居民委员会自治属性。

2. 建议通过法律细化和配套行政法规,进一步完善《物权法》关于社区居委会与小区业主委员会、小区物业管理企业的法律关系,强化社区对小区业主委员会、物业公司的指导和监督法定职能。明确社区工作站承担协助建设局和街道办事处对于小区物业公司监管的行政职能,通过建设局下放管理职权,使治理工作畅通到小区。规范社区居委会对业委会的指导、监督方式,明确业委会权力行使决议化。业委会所作决议需报社区居委会备案,并接受居委会监督。

3. 建议明确小区党支部、小区业委会和小区物业公司的运行机制,强化小区党建引领和业主内部监督职能。通过法律细化、配套行政法规和党法党规,明确小区党支部的政治功能和核心作用,通过小区党支部组织全体党员成立小区议事监督委员会,保障小区议事会议、小区业主大会的落实,明确小区业主委员会在履职过程中的各项决议要征求小区党支部意见,确保小区业委会决议的合法性、公平性和科学性,更好地代表全体业主的利益。

4. 建议明确社区社会组织的培育、注册、登记和管理的属地化法律关系。民政局下放街道社区范围内的社区社会组织管理职权,明确社区居民委员会和社区工作站是辖区范围内服务的社区社会组织的主管单位,通过社区受理申请、街道登记审批、报民政局备案的简化程序,促进社区社会组织的快速发展和日常的监督管理。通过简化程序和激发活力,培育更多的社区社会组织,根据居民群众的各种兴趣爱好和需求,更好地组织和吸引居民群众参与互帮互助、自我管理、自我服务。

(三)加快社区居委会去行政化进程

推动社区党委、社区居委会和社区工作站职能分开作为社区规范化建设重点,对社区目前承担的各项工作进行全面梳理,进一步规范社区党组织、居委会和工作站的职能,切实解决长期以来社区职责不清、行政事务负担过重等问题。

1. 明确居委会与各职能部门所担负的职责。首先,各职能部门必须独立承担的行政管理责任,对于自己职能内的事务不推给社区居委会,可以法治条例明确,城管执法、环卫、环保等职能部门可以参考社区地段民警设置模式,通过社区网格化把执法力量下沉到社区,实现职责到人,避免社区工作者出现越位行使政府职能问题;其次,如果确需要社区居委会协助应该提供相关经费,其他如社区群众文化等社会性服务工作应从行政职能中分离出来,按“权随责走、费随事转”的原则移交社区,并界定社区自治管理的职责,包括社区社会机构的管理、邻里关照等社区公益事业建设等。

2. 明确社区评议的考核监督机制。对社区的考核由上级部门的单向考核,转变为上级部门、驻区单位、社区居民共同参与的多向考核;政府职能部门在社区建立公示制、承诺制,接受社区成员的监督和评议;考核管理社区、服务居民的内容应当以社区居民的满意度为主,并取消考核与社区职能无关的内容,切实为社区工作减负。

3. 明确社区居民参与社区治理的方式。首先,要引导居民群众在社区民主管理中发挥作用,明确社区居委会必须通过建立社区网站、张贴宣传通知、公示等各种方式实行居委会社区事务公开;涉及居民群众利益的事项要求召开社区事务听证会,增加社区管理的透明度,提高居民责任感,对影响居民生活的大小事情通过召开听证会、楼道会等形式解决。其次,从政策法规上明确社区民主集中的决策制度,在社区、小区、楼栋开展集体事务表决时,超过三分之二比例同意,必须遵守“少数服从多数”原则,从法治条例上破解小区议事决策矛盾。最后,居民通过参与社区社会组织更好地参与社区治理,要从政策法律上明确扶持和培育社区社会组织,通过简化备案登记条件、提供场所和办公设施、政府购买服务、减免税费等形式,推动社区社会组织参与社区治理的法制化与规范化;大力倡导由社区社会组织协助社区居民委员会负责组织和开展各类丰富多彩的社会活动和互助活动,融洽邻里关系,消除矛盾纠纷,满足社区居民多方面的精神需求,并通过树立社区活动积极典型,引导居民自觉参与各种社区社会组织,参与社区的管理服务,形成和谐邻里、平等互助的良好社区风气。

(四)抓住社区、政府联动结合点,激活共治“一盘棋”

社区治理中的多元主体定位和法律关系不清,造成社区治理运行机制不顺,影响了社区治理成效。社区治理工作仍是“对上负责”的指导思想,与社区居民多元化需求带来的且没有具体考核指标的“对下负责、微观帮助”的客观要求不相适应。对弱势群体的帮助方面,属于“你有求、我才去帮”的被动式的服务。建议围绕破解社区治理中“各唱各的独角戏”、服务不长效等问题,把齐抓共管、统筹联动作为提升治理水平的关键一招,把党员聚起来、把服务提起来、把物业联起来,激活社区共同治理的“一盘棋”,充分调动各方面工作积极性,形成共治共建的良好局面。

社区党员在社会治理中的作用发挥是党的领导优势转化为社区治理效能的最真实体现。一个党组织就是一座堡垒,一名党员就是一面旗帜。因此,要强化党员干部的宗旨教育,提高服务意识和服务水平。充分发挥党员个体在宣传群众、组织群众、凝聚群众和服务群众的重要作用,不断筑牢教育动员群众阵地,把党的路线方针、政策和决策部署宣传下去。充分发挥党员的先锋模范作用,建立党员示范岗,在疫情防控、抗灾抢险等方面,树立典型,对担当有为,时刻冲锋在前,特别能吃苦、特别能战斗,用实际行动诠释共产党员身份和风采的党员干部给予及时表彰。要充分发挥党员代表、领导干部代表、人大代表的示范带头作用,主动深化沟通、拓展联系渠道,推动社区、人大代表、基层群众各方相向而行、凝神聚力,实现深度参与。深入挖掘辖区内关心社区治理工作、具有广泛影响力的党员干部、人大代表,充分发挥“领头羊”“带头人”作用,有效带动社区治理活动的开展。充分运用网络手段,主动联系服务群众,提升社区工作效率,破解传统工作模式的短板。鼓励党员干部、人大代表加入小区业主微信群、社区工作群等网络群组,主动关注所在区域的微信公众号、政务微博,广泛收集社情民意,找准工作结合点,针对“急难愁盼”的问题提出建议,为社区和群众提供服务。

(五)依靠现代信息技术推进社区治理创新

当前现代信息技术已经融入到社会的方方面面。依靠现代信息技术作为社区治理法制创新的科技支撑,就是要充分运用现代科技和信息化手段,统筹推进大数据、云计算和互联网等各种信息数据的集成运用,为提升社区治理整体效能、不断提高社区治理法治化水平提供有力支撑,推进社区网格化管理模式不断创新发展。建立主动及时的问题发现机制、快速高效的问题解决机制、公开公正的效能评价机制,把矛盾纠纷化解在网格、解决在基层,群众在网格内就能获得良好的公共服务。通过“网络整合、数据融合、业务聚合”,将网格中的“人网”与大数据大智慧编成的“云网”结合起来,达到实战管用、基层干部爱用、群众受用的效果。要以区块链赋能社区治理,运用区块链中的共识机制、智能合约,打造透明可信任、高效低成本的应用场景,构建实时互联、数据共享、联动协同的“法治化+智能化”工作机制,从而优化政务服务、城市管理、应急保障的流程,提升社区治理效能和法制化水平。

总之,推进基层社区治理的法治化,必须要建立具有多元化主体结构的社区治理模式,要坚持“政府有所为,有所不为”,社区依法自治,厘清社区公共行政事务服务与社区自治的关系,为社会主体充分参与社区自治提供法治保障,增强社区自治的约束性与秩序性,有效发挥出社区社会组织团体章程、村规民约以及小区治理公约等基础性作用。优化基层社区治理与居民自治的沟通机制,运用依靠现代信息技术手段,建立信息化、科学化的群众公共决策参与平台,全面提升公众参与基层社区法治化建设的能力和水平。

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