加强国有资产管理监督，是党中央的重要决策部署，是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措，符合宪法和法律法规有关规定，符合人民群众期待，对于增加国有资产管理公开透明度、提升国有资产管理公信力、更好发挥国有资产效益，对于巩固和发展中国特色社会主义基本经济制度、管好人民共同财富、加强人大依法履职等，具有重要意义。本文以同安区国有资产监督实践为例，分析地方人大在国有资产管理监督方面存在的问题，研究提出强化国有资产管理监督、促进国有资产保值增值的对策建议，推动建立健全国有资产报告制度。

一、人大加强国有资产管理监督的背景

党的十八届三中全会提出，要加强人大国有资产监督职能。党的十九大提出，要完善各类国有资产管理体制。2017年12月30日，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（中发〔2017〕33号，以下简称《中央意见》），对政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度化、规范化、程序化工作作出了全面部署，对人大常委会加强审议监督提出了明确要求。2018年4月12日，十三届全国人大常委会第二十八次委员长会议通过了《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划（2018—2022）》，明确提出，经过5年努力，全面摸清国有资产家底，理清国有资产管理体制机制，建立健全国有资产管理情况报告和监督制度，为向全国人民交出国有资产“明白账”、“放心账”奠定坚实基础。

2018年，福建省委下发《关于建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（闽委发[2018]19号），初步建立了省政府向省人大报告国有资产管理情况制度。2019年，市委下发了《关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（厦委发[2019]7号），市人大常委会办公厅印发了《厦门市人大常委会贯彻实施〈中共厦门市委关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉的若干意见》（厦常办[2019]45号），明确了市第十五届人大常委会任期内国有资产管理情况年度监督议题安排和监督方式。

二、同安区国有资产管理监督的现状

（一）同安区国有资产的现状

1.企业国有资产情况

2017年，同安区政府对区属国有企业和企业国有资产进行了优化调整，组建了厦门市同安城市建设有限公司、厦门同安置业有限公司、厦门同安资产管理有限公司和厦门同安国有资产投资有限公司等四家一级公司。截至2019年底，同安区属国有企业全资及控股企业共48家（含下属全资、控股子企业），其中：国投公司及所属企业12家，置业公司及所属企业13家，城建公司及所属企业13家，资管公司及所属企业10家。

据统计，截至2019年12月底，区属国有企业归属母公司净利润6218.35万元，较上年增长58.14%；上缴税费9985.44万元，较上年增长22.76%；2018年末四家区属国企及其各级子公司合并净资产总额为20.3亿元，2019年末净资产总额为22.7亿元，较合并初期增加2.4亿元，保值增值率1.12，实现了企业国有资产的保值增值。

2.金融企业国有资产情况

目前，同安区仅有部分区属国有企业适当参股金融业务板块，均未控股，其中：同安置业有限公司投资同安农银村镇银行，占股9%；同安资产管理有限公司投资同安农银村镇银行，占股9%，投资厦门市融资担保有限公司，占股10%。同安区参股的金融企业，均归属上级政府汇总和统计。

3.行政事业性国有资产情况

近几年来，同安区政府在推进行政事业性国有资产管理方面做了大量工作，先后出台《同安区资产处置管理暂行办法》、《关于推进简政放权改进资产管理工作有关事项的通知》等管理制度，初步形成了“政府统一所有，财政集中监管，单位占有使用”的行政事业单位国有资产运行机制。积极推进资产管理信息化建设，依托行政事业单位资产综合管理平台，逐步规范资产新增、使用、处置、收益、回收等各个环节，不断加强日常监管，持续做好行政事业性国有资产月报、年报编制工作，为摸清行政事业性国有资产“家底”奠定了良好基础。

据统计，截至2019年12月，同安区纳入区政府资产综合管理平台进行管理的行政事业单位共226家，实现“全覆盖”，资产总额137.18亿元，同比增长10.58%；负债总额7.75亿元，同比减少14.08%；净资产129.43亿元，同比增长12.52%。

针对公共基础设施等部分资产，根据行业主管部门数据统计：截至2019年12月，可统计公共基础设施价值0.96亿元，等级公路总计762.88公里，城市道路217.28公里，园林绿化265.16万平方米，城市道梁37座，排水设施789.93公里，公共厕所88座，文物文化资产3947处、件/套。

4.国有自然资源管理情况

同安区政府高度重视国有自然资源保护和利用，率先全省出台实施《同安区生态文明建设目标评价考核办法》、《同安区生态文明建设和环境保护工作“党政同责”“一岗双责”规定》等制度，不断优化国土空间布局，扎实推进农村土地确权登记，全面落实“河长制”“湖长制”，深入开展四大流域治理攻坚行动，不断强化林业资源管理，积极推进大气土壤污染防治，加大违法违规行为整治力度，国有自然资源保护和利用得到进一步强化。

据统计，全区土地总面积66936.23公顷，占全市比重39.36%；已发现矿产13种，含地热、矿泉水、高岭土等；森林面积33910公顷，森林覆盖率50.66%；森林蓄积量180.24万立方米，其中国有69.71万立方米，占38.68%；共有竹坝、凤南、白沙仑等3个农垦国有农场，总面积28557.62亩；水资源总量5.222亿立方米；现有水库23座，总库容1.2604亿立方米；全区河流含东西溪、官浔溪、龙东溪、埭头溪等4条溪流干流及其一、二级支流共106.4公里。

（二）同安区人大加强国有资产管理监督的具体实践

为深入贯彻落实中央、省、市关于加强国有资产管理监督文件精神，逐步建立国有资产管理情况报告制度，2018年以来，同安区人大常委会积极探索实践，通过开展专题调研、听取专项报告等方式，在加强国有资产管理监督，促进国有资产保值增值、提高国有资产效益等方面进行了一系列探索。

1.开展国有资产管理情况专题调研

国有企业资产是国有资产的重要组成部分，也是同安人大常委会国有资产监督探索迈出的第一步。2017年，同安区政府按照中央、省、市深化国有企业改革精神及《公司法》要求，对区属国有企业和企业国有资产进行了优化调整。为进一步了解区属国有企业调整后的发展情况，2018年，同安区人大常委会组成专题调研组，深入区财政国资办、以及辖区4家国有企业一级公司进行专题调研，召开5场座谈会，听取政府相关部门和企业领导班子及中层领导意见，并形成了《同安区属国有企业发展情况调研报告》交由区政府研究处理，针对国资办监管力度不足、监管制度尚待完善，国有企业管理成本较高、市场活力不足，缺乏专业人才、企业发展缺乏竞争力等问题，提出了要优化国企监管方式、完善国有企业激励和约束机制、提高监管水平，加强国有企业内部管理、强化成本控制，挖掘市场潜力、积极拓展国企增收渠道，实施人才战略，为国有企业发展提供智力支撑等建议。

为进一步促进辖区金融企业发展，为辖区经济社会稳步发展营造良好的金融环境，2020年，在全面了解国有企业管理情况的基础上，同安区人大常委会组成调研组，以问题为导向，重点调研辖区参股的金融企业。调研组深入区财政金融办，以及同安资产管理有限公司、同安置业有限公司、厦门农银村镇银行、厦门市融资担保有限公司等单位，召开5场座谈会，听取相关部门和企业领导班子的意见，并形成了《同安区属金融企业国有资产管理情况调研报告》。针对辖区缺乏实际控股金融企业、投资体量较小，对参股金融企业监管力度不够，资产质量和效益有待提高，服务实体经济和和乡村振兴发展作用不够大，以及防范金融风险能力不够高等问题，提出了要探索建立国有金融资本监管制度，加强对参股金融企业的监管，加大资金投入，强化金融企业宣传，完善金融风险监督管控，不断增强金融企业服务地方经济的能力，为辖区实体经济发展营造良好的金融环境等建议。

2.制定国有资产管理情况监督计划

为进一步贯彻实施《中央意见》和省、市关于加强国有资产管理监督的要求和文件精神，2019年9月，同安区人大常委会结合工作实际和同安区国有资产管理情况，研究制定了《同安区人大常委会关于国有资产管理情况监督计划》，对国有资产报告方式、报告重点、议题安排以及组织保障等提出了明确要求。

监督计划明确国有资产管理情况的年度报告采取综合报告与专项报告相结合的方式，综合报告要体现全口径的要求，全面反映各类国有资产的基本情况，防止国有资产流失；专项报告则分别反映企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等国有资产管理情况。监督计划明确了同安人大常委会国有资产管理情况年度（2018-2021）议题安排，这为进一步强化国有资产管理监督，促进国有资产保值增值，推动建立国有资产报告制度奠定了基础。

3.审议国有资产管理情况专项报告

近几年来，同安区人大常委会深入贯彻落实《中央意见》，采取综合报告和专项报告相结合的方式，积极推动建立国有资产管理情况报告“年审”。

2019年，在开展区属国有企业专题调研的基础上，常委会听取、审议了区政府关于区属国有企业资产管理情况的报告，针对存在问题提出审议意见，建议区政府要建立健全监管机制，依法规范权责，强化国资收益调控，加大国有资本收益收缴的力度；要积极拓宽国企增收渠道，科学确定各家企业的主业，发挥各自优势，实现错位发展；要强化人才队伍建设，建立优胜劣汰的任期考核机制，实行梯次薪酬制度，加大培训力度，等等。

2020年，根据《同安区人大常委会关于国有资产管理情况监督计划》的安排，常委会听取和审议了区政府关于我区行政事业性国有资产管理情况专项报告，并书面审议了综合报告。针对行政事业性国有资产管理存在的国有资产台账不够健全、资产摸排清查力度不够、资产管理基础工作薄弱等问题，提出要强化资产管理意识、完善资产账务核算体系、摸清国有资产底数、健全内部控制制度、加大清理处置力度、加强国有资产动态监管、提高资产管理水平、不断增强监督实效等建议。此外，还书面审议了国有资产管理情况综合报告，初步建立了国有资产管理情况报告制度。

三、国有资产管理监督存在的困难和问题

（一）国有资产管理监督成效不够显著

1.国有资产管理监督制度不够完善。目前有关人大国有资产管理监督的规定，除《中央意见》和中央国有资产管理监督五年规划，以及各地贯彻实施《中央意见》出台的相关制度，其他的散见于监督法、企业国有资产法等法律文书中，国有资产管理监督还处于初步探索阶段，绩效评价体系还不够健全，对如何提高监督成效，特别是如何有效发挥人大常委会、专门委员会、常委会工作机构的作用，如何分工协作、形成监督合力，缺乏明确、可操作的规定，难以实现有效监督。

2.国有资产管理监督基础比较薄弱。国有资产管理监督还处于初步探索阶段，地方政府各相关部门对国有资产管理的重要性认识还不够到位，不同程度上还存在“重资金、轻资产”、“重建设、轻维护”、“重购置、轻管理”等现象，主体责任意识不足，大多数国有资产管理部门内部控制制度不够健全，国有资产管理台账不够完善，国有资产管理粗放，资产核算不清晰、资产权属不明、账实不符等现象不同程度存在，且现有国有资产数据多为静态数、账面数，实际资产变动状况没有得到准确及时反映，国有资产管理基础较为薄弱，这就给人大加强国有资产管理监督带来了更大的挑战。

3.国有资产管理监督实践探索不够。自《中央意见》出台以来，地方各级人大对国有资产管理监督都进行了不同程度的探索，但由于意见出台时间不长，且国有资产管理涉及部门较多，不同监管部门的管理标准和水平相差较大，再加上人大监督力量不足，以致地方各级人大对国有资产管理监督的探索和实践也不多，缺乏可借鉴的经验。

（二）国有资产管理监督方式创新不足

1.监督方式较为单一。目前，地方各级人大对国有资产管理的监督主要是采取专题调研、听取报告等，监督方式比较单一，监督的广度和深度还不够，人大加强国有资产监督与预算决算审查监督衔接不够紧密，与常规性工作监督结合不够充分，缺乏有效的评价指标体系和绩效评估机制，国有资产管理监督的实效仍需提高。

2.国资监督刚性不足。审议意见作为各级人大常委会依法行使权力的一种具体体现，具有法律所赋予的“刚性”。但一方面政府对审议意见的认识和研究处理不到位，另一方面地方各级人大对审议意见办理的跟踪落实不够，使审议意见缺乏必要的强制力，审议意见刚性不足，以致国有资产管理的监督流于形式。

（三）国有资产管理监督队伍力量薄弱

1.监督人手不足。从地方各级人大及其常委会的机构设置来看，人大常委会财经机构的设置极不统一，专门机构与工作机构并存，监督主体不尽规范。而近几年来，中央对地方人大财政经济监督工作提出了很多新要求，财经监督内容增加了不少，但机构设置、人员配备并没有增加，原有财经监督力量除要严格按照《监督法》规定，做好常委会审议财政预算决算、国民经济计划、预算计划执行情况等规定动作的前期调研、审查等工作，还要履行国有资产管理监督、资金绩效监督等职责，人员力量与工作量严重不匹配，监督效果大打折扣。

2.缺乏专业力量。国有资产涵盖面广，复杂性与多样性并存，且企业国有资产、行政事业性国有资产涉及各类专业报表，这就对国有资产监督带来了更大的挑战，然而从人大代表、常委会组成人员和机关工作人员的业务素质来看，由于极大多数人员不具备国有资产管理专业知识，不能准确把握国有资产管理的监督重点，这就使得人大权利机关难以对国有资产监督进行全面深入的调查研究、提出有针对性的意见和建议，专业力量的严重不足也使得人大难以对国有资产管理情况进行全方位的跟踪监督。

四、加强人大对国有资产管理监督的对策建议

（一）强化制度建设，夯实国有资产监督基础

1.建立健全国有资产监督制度。要建立健全国有资产管理监督制度，除按贯彻落实《中央意见》出台的建立国有资产报告制度以外，要根据实际情况，建立符合各地国有资产管理监督的制度，特别是要探索建立地方各级人大常委会、专门委员会和常委会工作机构相互配合的工作机制，积极构建分工明确、相互协调的国有资产管理监督工作格局。要进一步完善国有资产绩效评价机制，建立国有资产管理绩效评价制度，研究制定评价指标体系，认真开展绩效评估和考核，切实提高国有资产管理监督实效。

2.督促政府摸清国有资产家底。国有资产管理基础是人大行使国有资产监督权的重要前提，地方各级人大要加强与政府及其相关部门的协调对接，促进政府认识到加强国有资产管理的重要性，提高国有资产管理责任意识，加快解决历史遗留问题，动态清查盘点，明晰产权关系，及时掌握各项国有资产存量、结构、变动等情况，摸清国有资产家底，为地方各级人大强化国有资产管理监督夯实基础。

3.找准国有资产监督重点难点。目前，人大国有资产管理监督还处于探索阶段，对国有资产的了解还不够透彻，国有资产管理监督大多数停留在听取报告，国有资产管理监督质效不高。因此，地方各级人大要在听取专项报告的基础上，不断提高调查研究水平，要深入国有企业、相关单位内部，积极走访人民群众，广泛听取意见建议，研究、分析国有资产管理方面的突出问题，有针对性地为推进国有资产管理和治理体系现代化提出建设性意见，促进国有资本规范运作、实现保值增值。

4.推进国有资产监督信息建设。以人大预算联网监督系统为平台抓手，着力将国有资产审议监督工作和国有资产管理信息化建设工作有机结合，让人大对国有资产的监督乘上“互联网快车”。探索建立各类国有资产数据库，将企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产情况纳入人大预算联网监督信息系统，逐步完善系统国有资产管理和监督数据的互联共享，为地方人大常委会对国有资产的分析调查、监督审议和推动整改等各项工作提供服务，提高国有资产管理监督水平。

（二）创新监督方式，拓宽监督的广度和深度

1.创新监督手段，拓宽国资监督范围。人大加强国有资产管理监督，除了采取听取报告、开展专题调研等监督方式，要积极创新监督方式，针对国有资产管理存在的重点问题，建议可以采取开展专题询问、质询或者特定问题调查的监督方式，深入了解国有资产管理情况。要积极推动人大国有资产管理监督与预算决算审查监督紧密衔接，结合预算决算审查监督情况，对相应国有资产情况进行研究分析，提出具有针对性的意见建议。要将国有资产管理监督与人大常规性工作监督有机结合，不断拓展和延伸国有资产管理的监督链条，结合地方政府重点项目建设、重大政策实施等重点工作监督，对国有资产管理制度完善、国有资产保值增值、国有资产效益发挥等情况进行监督，切实提高国有资产管理监督的针对性、常规性和持久力。

2.加强协作配合，强化国资监督合力。国有资产覆盖面广，特别是国有自然资源管理涉及较多部门，因此地方各级人大要探索建立与其他专门委员会或工作委员会联合开展国有资产监督工作机制，加强其他专门委员会对口部门国有资产管理的监督，联合开展执法检查、听取政府专项工作报告等，对相关领域部门国有资产管理、相关重点支出和重大投资项目和政策开展调查研究，更好发挥人大专门委员会的专业特点和优势。另一方面，要主动加强与先进地区的交流，学习借鉴其先进经验，特别是要加强与兄弟地区的工作信息交流，通过召开座谈会、研讨会、培训班等方式，共同研究解决工作中普遍存在的困难和问题，及时学习研究创新性做法和有益经验，共同提高国有资产管理监督水平。

3.强化跟踪督办，增强国资监督刚性。地方各级人大要建立健全审议意见督办机制，明确交办时限，加强与政府承办单位的联系，督促承办单位及时研究、确定方案、明确责任、抓好落实。此外，可以采取定期或不定期听取汇报、查看国有资产报表、组织视察等方式，对审议意见办理落实情况进行跟踪督查，提高审议实效，进一步增强监督刚性，避免国有资产监督流于形式。

4.借助审计力量，发挥审计监督作用。审计部门是专门的财务监督部门，地方各级人大要加强与审计部门的沟通联系，借助审计部门的力量，发挥其专业职能作用，对国有企业、自然资源等进行审计，及时发现地方政府在国有企业、国有自然资源等国有资产管理过程中存在的问题。同时，要善于运用审计部门的审计成果，针对审计出的问题，加强跟踪督办，督促相关部门做好整改落实，使人大监督的法律性与审计监督的专业性合为一力，借用审计成果借势发力，进一步增强人大国有资产管理监督权威。

（三）强化队伍建设，提高监督的专业化水平

1.强化国有资产管理监督力量。针对地方各级人大普遍存在的国有资产管理监督队伍较为薄弱的问题，特别是国有资产覆盖面广、复杂性强，对国有资产管理监督专业要求较高，建议地方各级人大要加强队伍建设，根据工作实际需求增加编制充实国有资产管理监督人员力量，建立一支能够熟练掌握完全胜任国有资产管理监督工作的专业队伍。

2.加强国有资产管理监督培训。地方各级人大要切实加强专业知识、专业能力的学习培训，不定期组织常委会组成人员、人大代表、人大机关工作人员开展财经知识、国有资产管理知识的学习和培训，以更好开展国有资产管理监督工作。另一方面，也可以选派财经工作人员到相关资产管理部门进行跟班学习，参与具体业务，学习资产管理相关知识，不断提高财经工作人员的业务素质，逐步使“外行”变“内行”，切实提高国有资产管理监督水平。

3.探索引进专业力量协助监督。地方各级人大要探索建立专家咨询库，从当地聘请具有金融会计师、审计师、经济师和专家教授等专业人员组成财经专家咨询库，或者随机抽取一批具有非官方背景，多年从事财政、金融、国有资产管理、自然资源管理等方面的专业人士组成顾问团，直接参与国有资产监督工作，借用他们的智慧和力量，提出咨询意见，切实提升国有资产管理监督的专业化水平。

人大加强国有资产管理监督、促进国有资产保值增值还任重道远，地方各级人大要按照《中央意见》有关要求，积极探索实践，逐步扩大国有资产管理监督范围，促进国有资产持续稳定保值增值，切实提高国有资产使用效益，积极推动建立国有资产管理情况报告“年审”，不断提升国有资产管理监督水平，推动国有资产管理监督制度化、规范化建设，努力开创地方各级人大国有资产管理监督工作新局面。