习近平总书记在2017年12月十九届中共中央政治局第二次集体学习会上提出“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”。司法大数据不仅可以成为法官公正司法的“校准器”，还可以成为观察经济发展的“晴雨表”，成为推动社会治理的“方向标”，成为人民群众规范行为的“指南针”。为进一步推进司法大数据助力社会治理现代化，为党政决策提供参考，翔安区人大常委会成立课题调研组，对区法院“数助决策”工作实践情况、存在的瓶颈、提升路径等展开深入调研，并通过走访、座谈等形式听取基层群众和相关单位的意见和建议，提出下一步工作思路。

　  一、“数助决策”工作概述

（一）“数助决策”工作背景

党的十九届四中全会提出了社会治理体系与国家治理体系的关系，也提出了国家治理体系和治理能力的这一重大课题。国家治理体系和治理能力的重大课题，是我们社会主义发展理论和实践的出发点、落脚点，特别是治理能力问题，无论是省域治理、市域治理还是区域治理，核心都是围绕社会治理能力现代化这一主线。中央政法委秘书长陈一新在政法领导干部专题研讨班上以专题辅导报告的形式着重论述了社会治理现代化这一重大课题，提出了如何加快推进社会治理“七个现代化”问题，分别从社会治理的理念现代化、目标现代化、工作布局现代化、体制现代化、方式现代化、政策现代化、能力现代化等7个方面谈了自己的认识与思考。对于如何提升增强社会治理现代化的能力问题，陈一新在中央政法委召开第三次新时代政法工作创新交流会中提出了提高洞察能力、防控能力、化解能力、治本能力、转化能力的五大要求，在第二期新任地市级党委政法委书记培训班上他又系统阐述了在市域社会治理现代化中发挥政治、法治、德治、自治、智治“五治”作用的核心思想，逐步落实提高社会治理水平：发挥“政治”引领作用，凝聚市域社会治理合力；发挥“法治”保障作用，增强市域社会治理定力；发挥“德治”教化作用，促进市域社会治理内力；发挥“自治”基础作用，激发市域社会治理活力；发挥“智治”支撑作用，打造市域社会治理动力。

人民法院参与社会治理的重点工作就是推动审判体系和审判能力现代化，服务国家治理体系和治理能力现代化，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。同时，从最高人民法院领导到社会各界也已认识到司法案件已逐步成为反映人民生产生活现状的“风向标”和“晴雨表”，如何从海量案件和判决文书中挖掘提取有价值的信息，发挥司法大数据的辅助决策参考作用是摆在所有法院面前的一个新课题。基于此，最高院周强院长也提出了具体的方向和要求：“要以建设智慧法院为目标，充分利用人民法院丰富的案例资源，加强数据化分析等系统的开发和运用，更好地服务审判执行，服务人民群众多元司法需求，服务经济社会发展”。充分发挥司法大数据‘晴雨表’‘方向标’的作用属性，推进审判体系和审判能力的现代化，深入分析司法数据与经济社会发展数据间的规律性联系，为党和政府科学决策提供科学参考，这就是“数助决策”的提出。将社会治理现代化充分运用司法大数据进行社会治理，既发挥了“法治”保障作用，又发挥“智治”支撑作用，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

（二）“数助决策”的实现路径

“数助决策”的基础在“数”，是数据，是数的集合，是指与社会治理相关的所有数据。在法院参与社会治理中最初且主要表现为案件，具体包括案件类型、数量、种类、趋势等内容。当下，各级人民法院所有审判信息均汇聚于人民法院大数据服务和管理平台

通过该平台实现“数的集合”，以司法大数据为中心吸引、融合更多的社会治理相关数据，成为“数助社会治理”的有力手段。“数助决策”就是人民法院运用以司法大数据为主的各类数据辅助决策，指导开展诉讼服务、审判执行、司法管理等司法活动，进而推动诉源治理，充分发挥法院在社会治理中的审判功能、监督功能、指引功能、整合功能等，实现规范社会行为、化解矛盾纠纷、推进协同治理、引领社会发展等目标。具体而言，就是按照数字体检的方式（见图1），对内，以审判质效现代化管理为主线，放眼全国各地法院的视野，找准自身审判特色，发现工作短板；对外，以服务社会治理现代化为主线，运用数字分析的方式，发现辖区社会治理成效，暴露社会治理中可能存在的风险隐患，更好地服务当地党委政府科学决策和经济社会发展。“数助决策”是路径，“数助社会治理”是目标，以“数助决策”实现“数助社会治理”。

图1：数助决策工作思路——数字体检模式

 

 

 

 

 

 

 

　 （三）全国各地“数助决策”工作开展情况

 

 

 全国各地法院一直以来都在积极寻求“数助决策”新方式，从提升司法资源效用、整合社会资源两个方面开展探索。常见的“数助决策”方式有案件司法统计、发布白皮书、发出司法建议等，还有的方式以信息化建设为引领，按照平台联通、数据融通的理念，参与搭建社会治理协同平台，提供无障碍的社会治理基础数据共享服务、开放式的社会治理风险分析能力支撑、便捷化的社会治理多元主体参与渠道。“数助决策”工作由最高人民法院于2019年开始在全国范围内推动开展试点工作，目前全国第一批“数助决策”工作共有54家试点法院，其中15家高级人民法院、23家中级人民法院以及16家基层人民法院。最高院办公厅上报38份决策参考给中办、国办、中政委等中央机关，其中，累计被采纳15篇，采用率高达40%，远远超过其他类型报告采纳率。另外，一系列司法大数据深度研究应用的成果也多次得到中央领导、国务院领导、中央政法委领导批示肯定，特别是2019年7月报送中办的高空坠物主题报告获得中央领导的批示肯定，推动了《民法典》侵权责任法编关于高空坠物相关草案的完善，同时也推动了最高人民法院出台《关于依法妥善审理高空抛物、坠物案件的指导意见》，可以说司法大数据的深度研究应用为“高空抛物、高空坠物入刑”提供了有力的数据支撑。同时，各地试点法院将“数助决策”报告成果呈报给当地党委政府后，也受到较大重视，多地党政一把手就此项工作作出批示，有关部门据此与呈报试点法院开展了针对性的联合治理工作。

　　三、辖区法院“数助决策”实践情况

区法院敏锐发现司法大数据对于社会治理的无限作用可能，深刻认识到“数助决策”逐渐成为提升社会治理的必然选择，并且是人民法院参与社会治理的时代需要，于是第一时间申请作为试点法院，于2019年7月被确定为全国法院“数助决策”首批试点单位。区法院通过开展“数助决策”相关工作，寻求辖区区域社会治理的增长点，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，提出符合辖区社会治理现代化发展方案，充分发挥司法大数据服务区域社会治理和法院党组决策参考的作用，与中国司法大数据研究院、厦门市法学会市域社会治理智能化研究会签订三方战略合作协议，共同设立“数助决策”实践基地。区法院于2020年1月获评最高人民法院首届“数助决策”试点工作一等奖。

（一）主要工作内容

区法院开展“数助决策”工作（见图2）就是遵循“用数据说话”的原则，在司法综合指数体系的指引下开展好“数助决策报告研究应用”、“数助决策系统示范应用”两项重点工作，，以服务审判体系及国家治理体系现代化为重点，以常态化监控预警和有效辅助科学决策为第一要义。该指数体系主要包括两个部分，第一部分是通过审判公正、审判效率、审判效果、司法管理4类18项指标对法院的审判执行情况进行体检，旨在全国视野下，突出发展特色，找准发展差距，服务法院内部现代化管理；第二部分是通过法治政府建设、营商环境、诚信社会、平安社会、生活和谐、生态文明这6类35项指标对当地经济社会运行情况进行分析，旨在用数字分析的方式发现社会治理成绩以及所面临的治理挑战，服务党委政府科学决策。

图2：“数助决策”主要工作内容

 

 

 

 

 

 

 

 

 

（二）辖区法院“数助决策”工作具体做法

1.启动：设立全国首家“数助决策”实践基地。翔安法院与中国司法大数据研究院、厦门法学会市域社会治理智能化研究会共同设立全国首家“数助决策”实践基地，于2019年11月14日举行揭牌仪式并签订协议，共同在“服务党政决策、司法大数据助力市域社会治理，服务群众解纷、推动一站式多元解纷再升级，服务科学管理、构建审判管理新格局，加强沟通交流、定期开展数据辅助决策研究”四个方面开展战略合作。活动当日，还举办了以“数助决策：司法大数据服务社会治理路径探索”为主题的论坛，来自法院系统、医疗系统、厦门大学、科技公司的代表作主题发言，集专家学者智慧，围绕司法大数据如何服务党委政府决策，提升社会治理能力现代化等的主题纷纷建言献策，从多维角度阐述了司法大数据在社会治理中的重要价值和深度运用，为厦门市创建首批“全国法治政府建设示范市”保驾护航，提供智力贡献。

2.司法大数据辅助党政决策。针对年底临近春节“农民工讨薪”社会热点问题形成《厦门市近五年拖欠农民工工资案件的态势分析》材料报送相关部门；针对结合我区经济社会统计信息，按照“经济社会运行司法指数”框架和指标（见表1），共发布两期《基于司法大数据的厦门市翔安区经济社会运行情况评估报告》并呈报区委主要领导阅示。2020年上半年的报告及时研判新冠肺炎疫情对我区经济社会发展的影响，助力党政决策科学化、社会管理精准化，推动区域社会治理共建共治，取得较好成效。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 3.构建评估体系促审判管理。辖区法院与中国司法大数据研究院开展联合调研，前后共开展2次现场座谈会以及若干次线上调研会议，就区法院诉前解纷模式中存在的“堵点痛点难点”进行全面梳理，以推动区法院诉前解纷流程更顺畅。区法院委托中国司法大数据研究院构建科学的诉前解纷模式质效评估体系，以进一步推动诉源治理。区法院在出台的《绩效考核办法》中设定诉前法官助理专项考核，并“结案率、调撤率、文书写作”等作为主要考核项目，在与大数据研究院共同构建的诉前解纷质效综合评估体系中结合诉非联动工作、诉前调解工作，坚持“走出去”、“引进来”两个维度以及坚持四个层次既从源头到诉前再到诉讼前后端的分层递进、繁简结合、衔接配套的多元解纷体系，打造我院诉前质效评估体系2.0升级版本，作为审判管理有力抓手，推动审判质效提升。

（三）辖区法院“数助决策”工作成效

1.得到区委领导肯定。区委书记胡盛对区法院“数助决策”工作给予了高度肯定，希望区法院继续研究大数据的深度运用。同时针对区法院的建议，区委胡盛书记具体批示政法委、区法院推动设立民间借贷服务中心，并由区财政局酌研类金融行业发展，由区司法局负责诉非联动工作。区委政法委牵头组织区法院组成专班，针对成立民间借贷服务中心开展相关调研，在广泛借鉴各地经验做法的基础上，结合我区实际情况，提出我区民间借贷服务中心的具体建设框架。

2.相关工作纵深推进。区法院在《基于司法大数据的2020年上半年厦门市翔安区经济社会运行情况评估报告》基础上，对2017年以来审结的民间借贷案件进行总结，基于司法大数据分析发布了《2017年-2020年上半年翔安法院民间借贷案件统计分析》，发现辖区民间借贷呈以下特点：一是退耕退养农渔民作为放贷主体增多，二是借贷行为缺乏规范性，三是高利或变相高利普遍存在，四是放贷呈现职业化水平，五是网络借贷案件逐渐增加。鉴于我区正值大开发、大建设的关键时期，城市化建设如火如荼，征地拆迁推进迅速，大量民间资本闲置，为进一步增强公众对民间借贷法律风险的自我防范意识，打造平等有序、健康活力的营商环境，区法院针对规范辖区民间融资市场的发展提出设立民间借贷服务中心，推动类金融行业发展，发挥综合治理、诉非联动作用等建议。

3.推动开展联合治理。2020年上半年的年报推动开展“规范民间借贷 维护金融秩序”专项普法活动，区法院与区司法局共同编印《翔安区民间借贷“以案释法”典型案例汇编》、《预防民间借贷风险法律指引》等普法材料，除了由普法人员深入社区开展民间借贷专题普法活动，还通过微信公众号等新媒体同步发布。“数助决策”工作可以帮助明确社会哪些领域风险指数较高，为了解社会普法需求以及普法决策提供了科学依据，有助于“精准普法”，最终达到促进社会治理。

　  四、“数助决策”工作开展的瓶颈

　　辖区法院在开展相关“数助决策”工作过程中也发现因为基础数据问题、数据对接等问题而使工作止步不前的情形，急需破解。

　　（一）数据收集不尽理想

在法院内部关系上，数据收集机制缺乏整体设计，数据与司法活动的结合不够全面，对人员、程序、流程等要素考虑不足，造成数据的完整度不高。但是，随着数据收集程度的提高，数据环境亦变得更加复杂，这又对加强数据流程和司法活动监控的精准性、及时性提出了更高的要求。总而言之，如何建立对司法活动和数据过程的科学管理体系，目前尚缺少系统的架构。实现数据的有效收集成为“数助决策”的首要任务。

　　（二）数据壁垒造成数据孤岛

在法院内部关系上，多头数据中心的存在和相对独立直接造成司法大数据内的差异和冲突。在法院外部关系上，不同层级、区域的法院之间、法院与其他部门之间存在数据壁垒，一些与法院密切相关的数据缺失，甚至产生数据冲突，正如司法行政部门的调解数据与人民法院的案件受理数据的矛盾。这就导致数据相对封闭，无法整合成为数据网络。如何改造数据为开放数据、实现数据共享交流成为法院迫切应对的问题，目前区法院借助诉非联动工作开展拟将“好厝边”诉前解纷平台打造成一个开放性平台以突破该瓶颈。

　　（三）大数据小效用

法院参与社会治理的最大优势在于案例，但实际决策中常常忽视案例的深度运用，忽略案例基本情况、代表趋势尤其是解决纠纷的方法和一致性，影响案例数据的效用。此外，“数助决策”可能带来案例数据和业务数据之间的高频流转，受主体等因素作用，各类数据爆发式增长，造成数据总量繁多、类型复杂，直接影响数据的效用，并可能延伸出数据沉余等问题。另外，打破数据壁垒之后可能带来的数据混杂、交叉重复、价值密度低等问题也直接影响数据的利用效果。  

　　（四）数据安全存在多类隐患

　　在法院运用数据参与治理过程中存在着不同类型的风险隐患，既包括数据泄漏、流失、误用、分化等常见问题，也包括数据中的隐私侵害和数据管理失职、渎职带来的危机和损失。这些延伸问题的出现使数据安全成为“数助决策”应当考虑的内容。

　　五、“数助决策”工作的提升路径

对司法大数据的功能分析不仅局限于理论层面的探讨，更多的是依赖于司法大数据在现实生活中的运用状况。司法大数据功能的充分实现，还须解决一系列体制机制障碍。

(一) 完善司法大数据的立法规范

司法大数据作为一种重要的公共信息资源，其在收集、加工、运用及公开等各个环节既涉及大数据的产权及使用规则问题、也涉及相关当事人的隐私权与公众知情权、司法公开义务等各种权利义务的平衡问题，另外还涉及司法审判秘密及信息安全问题。一旦造成司法大数据不当使用或被不法分子不当利用，极有可能对当事人隐私权等合法权益造成侵害，也严重损害司法公信力。对此，有必要解决《政府信息管理条例》，由最高人民法院制定专门的司法大数据方面的

司法解释或提请全国人大常委会制定相应的法律规范，对司法大数据在进行分类的基础上进行有效公开，将内部公开与外部公开有机结合起来，明确数据管理者的义务责任，对数据公开类别及公开限度、公开流程等问题作出明确规定。原则上，对外公开的裁判文书应隐去当事人的姓名等身份信息，但对被执行人等“老赖”信息，应全面公开身份信息及照片等内容。

(二) 做好司法大数据的收集与加工

司法大数据是司法机关在司法活动中收集、加工形成的信息资源，是对原始数据的再造。目前，对什么是司法大数据及司法大数据的内涵外延等问题，无论是学术界还是实务界，均未形成系统化的论述。未经司法机关参与形成的数据不能称之为司法数据，司法机关在司法大数据的收集与加工方面具有主导地位。司法大数据的收集与加工体现在量的多少与质的优劣上，这是其功能实现的前提和基础。司法机关应充分认识司法大数据不仅仅是为了服务于当事人，实现人民群众对司法工作的监督制约，更为主要的在于其直接服务于参与案件办理的法官，通过建立以实体审判为主的大数据系统，为法官提供精准的、实时的、有效的服务，有效减轻法官不必要的工作量。在数据的收集上，应树立重视数据、尊重数据思维模式，尽可能将在司法活动中形成的所有数据收集起来，实现量的宽泛性、全面性。对数据的加工应坚持准确、全面、客观原则，让数据成为司法活动的镜子，通过数据能够准确还原具体案件之司法活动全貌。在大数据背景下实现司法统计方式的革新，以注重司法统计数据的原始性为核心，严格落实案件流程跟踪管理机制，注重从抽样到总体的统计思维方式转换，加快提升司法统计信息化水平，实现司法统计工作的职业化、专业化和正规化水平，有效解决司法大数据收集与加工方面人财物保障不足的问题。

(三) 提高司法大数据的智能化程度

司法大数据并非数据的简单加法，而是应建立在数据“乘法融合”，其核心不在于数据量的多少，而是数据的智能化程度之高低。当前，司法大数据利用的智能化程度有待提高，由数据系统直接生成动态的立体化司法运行状况还未能实现，数据服务还无法满足于个人定制模式，数据检索项设置还比较简单，关键词检索还不够智能，在一定程度上影响了数据库的使用效能。司法大数据的智能化要求实现大数据与互联网、人工智能等现代科技手段融合发展，共同运用到司法实践中，实现人工智能在司法领域的深度应用，深入开发法官办案智能辅助、裁判文书智能分析、法律文书自动生成及纠错系统、案件类型特点及成因自动分析等人工智能产品，打造“智慧法院”生态体系。

(四) 实现司法大数据的开放与共享

在互联网时代，数据的开放与共享必然成为经济和社会发展的重要动力。司法大数据助力社会治理功能的实现要求打破部门信息壁垒，确保不同法院之间及法院与公安机关、检察机关及其他行政机关信息资源共享，实现部门内部上下级之间数据的对流和交换，促成不同部门之间横向的数据开放与交流。司法大数据的开放与共享涉及多部门的协作问题，既包括大数据收集中的分工合作及数据在不同行业部门的相互转化问题，也涉及各数据共享的衔接程序及责任明确问题。司法机关是司法大数据的收集加工者，其在司法大数据的开放与共享方面应负监督职责。建议最高人民法院出台司法大数据共享制度规范，明确司法数据开放共享的对象、范围、类别、次序、程度、程序及司法数据的保管、使用、撤回、删除制度。