2017年12月30日，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，开启了人大及其常委会监督国有资产的新征程。这是以习近平同志为核心的党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署，标志着人大国有资产监督职能向系统化、制度化、常态化、实质化迈出了重要步伐。本文通过我市人大常委会三年来开展国有资产监督工作实践，分析当前监督工作中存在的困难和问题，提出完善人大对国有资产管理情况监督的建议，为更好地履行人大对地方政府国有资产的监督责任，守护全体人民的共同财富建言献策。

一、人大加强国有资产管理情况监督的背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，强调不忘初心、牢记使命。人民的信赖、支持和拥护，始终是国家根本政治制度的深厚力量源泉和牢固政治基础。“政之所兴在顺民心、政之所废在逆民心”。加强人大对国有资产管理情况的监督，就是从深入贯彻以人民为中心的发展思想出发，是实现人民当家作主宪法原则在国有资产管理事务方面的具体体现，是保障人民当家作主重要制度设计的组成部分。

党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十七条提出要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，把人大监督国有资产的职能与人大的预算决算审查监督职能同等并列，把监督国有资产的职能置于人大权限之内，这是推进人民代表大会制度与时俱进的主要内容之一。第六条提出“以管资本为主加强国有资产监管”成为新时期指导国有资产监管工作的新要求。因此，人大应当也必须肩负起党中央赋予的监督国有资产职责。

习近平总书记高度重视建立国有资产管理情况报告制度，在十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）时发表重要讲话，作出重要指示，确定了《意见》的主要精神和重要原则。2017年12月，《意见》由中共中央印发，部署建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，既是贯彻落实党的十八届三中全会的重要决策部署，又是以习近平同志为核心的党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署。《意见》全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，对国务院报告国有资产管理情况的报告方式、报告框架、报告重点、全国人大常委会的审议程序、审议重点、组织保障等作出了具体部署，对地方建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度也提出了明确要求。

2018年4月，十三届全国人大常委会第二十八次委员长会议通过了《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划（2018-2022）》，明确提出，经过5年努力，全面摸清国有资产家底，理清国有资产管理体制机制，建立健全国有资产管理情况报告和监督制度，为向全国人民交出国有资产“明白账”、“放心账”奠定坚实基础。同年12月，中共福建省委印发了《中共福建省委关于建立省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，提出“2018年设区市要建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度（平潭综合实验区参照执行），2019年扩大到有条件的县，2020年实现全覆盖。”

2019年，中共厦门市委印发了《中共厦门市委关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，进一步明确“2019 年起各区要根据本意见和工作实际建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度，实现全覆盖。”同年，厦门市人大常委会印发《关于贯彻实施〈中共厦门市委关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉的若干意见》，对人大依法加强国有资产管理情况监督提出了“明要求”，排好了“时间表”，将市政府每年向市人大常委会报告国有资产管理情况确立成为一种制度，市人大常委会对市政府国有资产管理实施监督也步入常态化。

2020年12月，十三届全国人大常委会第二十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》，从人大立法工作实际出发，进一步健全国有资产监督法律制度，使党的主张通过法定程序成为国家意志，将党中央的要求转化为法律规范的重要举措。这是依法履行人大国有资产监督职能、做到依法监督正确监督的内在要求，是推进国有资产治理体系和治理能力现代化的法制保障。

二、厦门市人大加强国有资产监督的实践

　　国有资产属于国家所有即全民所有，是全体人民共同的宝贵财富。只有敢亮“家底”，才能向人民交出一份“明白账”。几年来，厦门市人大常委会按照党中央、省委和市委的要求，积极开展国有资产监督工作，推进国有资产保值增值，更好地服务我市经济社会发展。

(一)突出重点，摸清“家底”。为认真贯彻落实中共中央、省委、市委意见精神，摸清政府“家底”，发挥国有资产在经济社会发展中的积极作用，市人大常委会于2018年、2019年、2020年分别对企业（不含金融类）国有资产管理情况、金融企业国有资产管理情况、行政事业性国有资产管理情况进行了专题审议，同时每年书面审议国有资产管理情况综合报告，掌握各类国有资产总量、结构、变动、收益、负债情况，了解加强国有资产管理的措施、成效和存在问题等情况。

2018年，听取和审议企业（不含金融类）国有资产管理情况专项报告，摸清企业国有资产“家底”：按照从实际出发、先易后难、稳步推进的原则，将企业（不含金融类）国有资产管理情况作为人大监督国有资产的切入点和突破口。2017年末，全市国有企业共1944户，资产总额10,687.3亿元；市属一级国有企业共38家（所属全资、控股企业1661户），资产总额9,522.7亿元。在常委会会议审议中，直指调研过程中发现的国有资产底数不清，国有资产管理职能分散、管理层次多、主业不突出，国有资本布局有待优化、企业转型升级有待加快，企业内部管理和风险防控意识有待强化，企业激励约束机制有待完善等问题，要求市政府及其职能部门正视存在问题，完善国有资产管理机制、提高国资监管质量和水平，优化国有资本布局、服务厦门产业发展，加快国有企业改革、激发国企发展活力，鼓励国有企业科技创新，提升核心竞争力。

2019年，听取和审议金融企业国有资产管理情况专项报告，摸清企业国有资产“家底”：2018年末，全市国有金融企业62户，资产总额4,451.8亿元；市属国有金融企业56户，资产总额4,421.1亿元。在审议中，市人大常委会同样对调研发现的国有金融企业资产总量小且散，资产质量和效益不高，资产监管体制未完善，企业服务实体经济能力有限，风险管控能力待提高等问题，提出了具有针对性的意见建议，要求市政府及其职能部门优化国有金融资本布局、整合国有金融资源，增强金融服务功能、加强并改进国有金融机构服务实体经济的薄弱环节，完善国有金融资本管理体制、强化出资人监督，建立健全风险防控体系，维护国有金融资本权益。

2020年，听取和审议行政事业性国有资产管理情况专项报告，摸清行政事业性国有资产“家底”：截至2019 年末,全市纳入报告范围的行政事业单位1634个，资产总额1,974.8亿元；市本级行政事业单位423个，资产总额1,454.9亿元。审议中，对调研发现的行政事业性国有资产管理体制机制有待优化、资产管理工作基础较为薄弱、基建项目管理和产权管理不到位等突出问题，有针对性的提出强化主体责任、完善制度建设，夯实行政事业性国有资产管理基础工作，强化基本建设项目管理和产权登记管理，强化对行政事业性国有资产管理情况的监督等意见建议。

2018-2020年，市人大常委会已连续三年分别书面审议了2017年度、2018年度和2019年度的四大类国有资产管理情况的综合报告。从三年的国有资产数据看：企业（含金融类）国有资产管理相对较集中，体现的国有资产数据相对较全面；行政事业性国有资产种类较多、管理部门较分散，纳入报告中的资产种类逐年完善，2018年度比2017年度增加反映了“等级公路、等外公路、城市道路桥梁、可移动文物和不可移动文物”的资产情况，2019年度又比2018年度增加了“直管公房、保障房和公共基础设施”的资产情况；国有自然资源资产2018年度比2017年度增加了“水库、溪流及其一二级支流”的存量情况等。国有资产的“家底”不断全面地向人民展示出来了。

(二)多措并举，形成合力。实践中，注重做到四个“结合”：一是注重与发挥审计部门作用相结合。依据2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，审计部门成为人大国有资产监督的最重要抓手。通过审计部门对国有企业、国有资本以及国有企业领导人履行经济责任情况等审计，使人大国有资产监督深入到企业国有资产管理的各个重要环节。二是注重与发挥纪检监察和巡察部门力量相结合。国务院办公厅印发《关于加强和改进企业国有资产监督，防止国有资产流失的意见》指出增强纪检监察和巡视的监督，有利于切实加强和改进企业国有资产监督。因此通过了解纪检监委和巡察部门发现和处理的国有资产管理问题，使人大掌握了国有企业重点领域的典型案件和管理薄弱环节，增强调研和监督的针对性。三是注重与预算联网监督相结合。将国有资产相关数据纳入预算联网监督系统，利用大数据技术，了解国有资本经营预算资金来源及投向，使国有资产监督与人大预算决算审查监督有机结合。四是注重与发挥人大代表专家作用相结合。开展国有资产监督调研和审议国有资产报告时，邀请部分人大代表、财经专家参与并提出意见建议，充分发挥代表的主体作用和专家智囊作用。同时，为加强人大国有资产监督工作，解决人员不足和专业能力限制问题，2020年根据四类国有资产的特点，分别从高校、行政事业单位、市级国有企业、其他类型企业、会计师事务所、资产评估事务所等单位遴选专家，设立了国有资产监督专家库。

 (三)注重沟通，加强协作。重视加强与市政府国有资产管理部门的沟通联系，及时就有关问题做好协调，形成工作合力，共同研究解决国有资产管理基础薄弱、底数不清、资产权属不清、统计会计口径和标准不统一等问题，努力提高报告质量。重视与市财政局、市国资委、市资源规划局、市机关事务管理局等部门的沟通协调，对报告征求意见稿从体例结构到报告内容等提出详细、全面的意见。从企业国有资产、办公用房用车、国有自然资源、国有林场、农垦国有土地、水资源等方面，丰富国有资产管理情况综合报告内容。市政府及其有关部门高度重视，认真吸纳意见，提高了报告质量。

(四)严格把关，督促整改。针对审议、调研中发现的突出问题，加强跟踪监督和日常监督，通过拓展和延伸国有资产管理情况报告的监督链条，保持监督的经常性和持久力。国有资产报告制度实施三年以来，在广泛汲取各方面意见建议基础上，提出了27个方面，87条意见建议，督促市政府及有关部门在摸清家底、完善体制、激活机制、加强管理、控制风险、推动改革、保值增值等方面，推动国有资产管理水平再上新台阶。人大持续加大监督力度，促使政府及其部门切实增强了国有资产管理的责任感、使命感，推动部门把国有资产管理工作与其他中心工作统筹谋划和部署，健全管理制度，落实管理责任，加大监督问责力度。推动政府及其部门明确各类国有资产的定义和范围，完善涉及国有资产的会计制度和统计制度，统一细化资产核算口径、范围，夯实国有资产管理基础。推动政府及其相关部门严格按照市十五届人大常委会确定的年度议题安排，稳步推进建立全口径全覆盖的国有资产管理情况报告体系，有序推进国有资产管理监督情况向社会公开，保证了国有资产管理与监督工作在阳光下运行。

三、目前人大国有资产管理情况监督面临的困难和问题

(一)人大监督国有资产的法律框架不够完善。从宏观的制度设计看，目前中央已出台建立国有资产报告制度的指导意见，全国人大常委会出台了人大国有资产监督的五年规划和加强国有资产管理情况监督的决定，明确了国有资产报告制度和人大重点审议的内容。但是尚未出台人大国有资产监督的法律法规，人大暂时依据监督法、预算法开展国有资产监督工作。涉及人大监督四类国有资产的法律法规，目前只有《中华人民共和国企业国有资产法》（2008年）和《行政事业性国有资产管理条例》（2021年国务院令第738号），且企业国有资产法规定的监督主体仅限人大常委会，对监督主体的设置存在狭隘性，监督方式较单一，仅有听取和审议专项工作报告和执法检查。另外对金融企业国有资产和国有自然资源的国有资产管理还没有相关法律规范，人大国有资产监督的法律制度有待完善，同时综合性国有资产（资本）管理立法也亟待加强。

(二)国有资产管理体制机制不顺，管理职能交叉分散。国有资产管理职能分散在多个部门，存在多头管理、职能错位的“九龙治水”现象。企业（不含金融类）国有资产分散在国资、建设、资规、财政、科技、文旅、公安、民政等多个部门管理，金融类企业国有资产管理也分散在财政和国资部门，都尚未实现集中统一监管。自然资源国有资产分属资规、水利、农业、市政园林等多个部门管理，资产产权缺乏集中统一管理。由此造成管理缺位、错位、越位等问题，容易出现部分国有资产监管职责上相互冲突、推诿扯皮的现象，难以保证国有资产统计数据的准确性、防范资产流失和实现保值增值。

(三)国有资产报告的基础薄弱，统计会计口径和标准不统一，存在底数不清、重复统计等问题。一是全口径国有资产数据库和信息共享平台建设滞后，缺乏基础统计数据。二是金融类企业国有资产报告范围和口径需进一步明确。政府出资的各种基金，以及政府出资控股、相对控股或参股的非金融企业投资金融类企业而形成的资产是否纳入报告范围仍不明确。三是行政事业性国有资产统计还不全面。行政事业单位国有资产缺乏有效监管与会计核算，出现错报、漏报等现象，资产年报数据与决算资产数据不一致。财政投融资项目未形成全过程的会计核算，财务竣工决算工作尚需进一步加快。部分单位存在重资金轻资产，重使用轻登记，重购建轻管理等问题。四是森林资源和水资源等资产情况难以摸清，统计不够完整；自然资源资产和文化遗产类国有资产缺乏科学合理的价值计量方法，或者计价难度较大。

(四)国有资产报告质量还不够高。一是缺乏政府国有资产管理评价指标体系，难以有效反映政府管理国有资产的目标、方式、成效。人大国有资产监督未形成资产管理绩效评价指标和评价标准，无法准确分析国有资产管理的绩效，只停留在看数据的初级阶段，还不能上升到分析数据背后中所隐藏的绩效的高级阶段。二是国有资产报告的体例、报表体系及数据指标等有待规范，不同层级政府的国有资产管理情况报告缺乏衔接。现阶段国有资产报表侧重于从价值和实物等方面反映国有资产存量情况，没有体现资产变动情况。企业国有资产（含金融企业）和行政事业性国有资产报表尚未细化到行业，市级国有资产相关报表也未分企业、部门和单位编列。

(五)国有资产的预算监督有待完善。一是国有资本经营预算主要是经营性国有资本的情况，不包含非经营性国有资产、行政事业性国有资产和自然资源资产，也未反映预算资金形成的基础设施、政府投资基金、政府和社会资本合作项目等相关资产，因此对国有资产监督还需处理好国有资本经营预算和公共预算的衔接关系。二是国有资本经营预算往往年初安排预算支出时未能按国有资本布局、国企改革任务等安排具体支出项目，在预算执行中缺乏约束性，预算支出的效果难以评判。

(六)国有资产监管力度有待加强。一是整改问责机制尚未健全。加强整改问责是中央《意见》一项创制性制度安排，但政府方面责任划分还不够，对于出现何种情况、应该追究哪个部门或单位责任、采取哪种处理方式等缺少系统、明确的规定，有效的问责机制还没有建立，未引起足够重视。二是国有资产监管力量不足。国有资产管理和监督具有较强的专业性和技术性，但现有人员的配置、业务素质、知识结构、工作能力等与监管要求还有差距。资产使用部门基本上没有设置专门的资产管理机构，人员力量配备较弱，对资产的日常管理和监督不到位。人大代表兼职的特点，不可能具备各种监督工作需要的知识和技能，代表培训内容较少涉及针对国有资产管理监督的专业内容，代表监督国有资产所需的能力较弱。各级人大未设置专门的国有资产监督机构，具体工作由财经委、预算工委承担，缺乏足够的专业力量开展监督。

四、完善人大对国有资产管理情况监督的思考

(一)完善相关法律法规，明确人大国有资产监督职能。一是修改相关法律。为突出人民代表大会监督国有资产权力和监督预算权力的平等性，落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，建议修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，在人大审查批准预算的基础上，增加人大监督国有资产的职能。修改《中华人民共和国企业国有资产法》，在规定人大常委会审议同级政府履行出资人职责情况和国有资产监督管理情况的基础上，增加各级政府向本级人民代表大会报告国有资产管理情况。修改《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，将人大常委会监督国有资产的权力明确写进监督法第三章。二是通过立法强化人大对国有资产的监督权。虽然全国人大制定了《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》，但从中长期考虑，应在现有法律法规的基础上提高、拓展、创新，制定出台《国有资产监督法》，从法律层面明确人大及其常委会对国有资产监督的职责。同时在立法工作中，做好各类国有资产管理、监督有关法律的衔接与配套，确保国有资产监督有法可依、有力有效。三是近几年来，我市人大在国有资产管理监督实践中也探索形成了一些好的经验和做法，可以进一步加以总结规范和提升，研究出台《厦门市人民代表大会常务委员会关于加强国有资产产管理情况监督的决定》，使中央的决策部署和制度安排转化为我市法律规范，加强人大依法履行国有资产监督职能。

(二)构建国有资产监督与预算决算审查监督的衔接机制。一是在一般公共预算决算的编制和审查中应反映基础设施建设、政府投资基金、政府和社会资本合作项目的预算资金安排、使用、成效等情况，确保国有资本安全和保值增值。二是将行政事业单位资产管理融入预算编制、预算执行的各环节中。预算编制时应根据单位资产的存量情况和单位的需要来决定新增预算购置资产。预算执行时应加强资产预算执行的制约监督，形成资产管理各主体之间、部门内部完整的工作机制和工作流程，使资产得到最佳的使用效率。三是重视和完善决算审查监督，重点监督国有资产的预算与决算偏差，关注财务与实物资产的衔接，审查资产会计确认规范和资产及时入账。四是改进国有资本经营预算决算审查，尤其是国有资本经营预算执行的过程监督，将预算执行情况作为评价国资委等管理部门及控股公司经营业绩的重要依据之一，实现对国资委等管理部门和控股公司在国有资本运营中的重大决策及其执行过程的监督，防止造成国有资产流失的重大风险。

(三)探索建立人大国有资产监督评价体系。围绕各类国有资产性质、管理目标和考核机制的不同，探索建立各有侧重点的评价体系，为人大常委会监督国有资产提供更科学、系统、全面和细致的分析依据。一是企业类国有资产管理评价体系可以从企业性质（如竞争类企业、非充分竞争类企业、公益类企业）的不同、企业行业的不同，以及集团型企业多业态等方面综合考虑设置定量的财务评价指标和定性的管理评价指标。财务评价指标可以从企业盈利能力状况、资产质量状况、债务风险状况和经营增长状况等方面反映企业的经营绩效情况。管理评价指标可以从战略管理、发展创新、经营决策、风险控制、基础管理、人力资源、行业影响、社会贡献等方面反映企业在一定经营期间所采取的各项管理措施及其管理成效。二是金融类企业国有资产可以从企业的盈利能力、经营增长、资产质量和偿付能力等方面设置财务指标，从企业管理者政治素质、领导能力、廉政建设、团队建设等方面设置非财务指标，逐步实现对企业经营的过程和结果进行全方位评价。三是行政事业性国有资产可以从单位资产制度建设、管理机构设置、资产配置、资产使用、资产存量盘活、信息化建设等方面设置定量指标和定性指标。定量指标可以包括闲置资产变化率、通用资产增长率、超最低使用年限资产利用率、信息化应用率、资产共享共用等内容。定性指标可以包括资产的制度管理、使用管理、配置管理、产权管理、统计管理等方面。四是自然资源国有资产的评价体系需反映社会与经济发展、自然资源保护和环境质量等各方面相互协调关系，可以从反映自然资源利用方式对人民生活质量影响的社会指标、自然资源可持续生产方式下资源的生产力和经济效益等的经济指标、以及自然资源利用方式对生态环境影响的环境指标等三方面来体现自然资源的多种功能和综合效益。

(四)突出监督实效，延伸监督广度深度。一是加强对国有资产管理重大事项（决策）的监督。进一步健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的制度，更为清晰界定国有资产管理改革和发展、国有资产处置等方面的重大事项，充分发挥人大依法行使重大事项决定权的积极作用，为有效防止国有资产流失贡献力量。二是探索拓展和延伸国有资产管理的监督链条。可以结合我市重大产业项目和基础设施建设的推进落实，以及国有企业改革等重点工作开展监督，对国有资产管理体制完善、国有资本保值增值、国有资产处置及收益分配情况进行监督，使国有资产监督更具针对性、经常性和持久力。三是注重与绩效监督相结合，加强对各类国有资本资产使用绩效管理的监督，探索建立第三方评价机制，在关注发挥国有资产的公共功能的同时，还要关注国有资本资源配置效率的提升。

(五)发挥多种监督方式的协同效应。一是发挥审计监督对人大国有资产监督的支持作用，明确国有资产管理情况的审计作为人大常委会听取和审议国有资产报告的前置程序，将审计情况专项报告作为人大审议国有资产报告的重要依据，也可以将审计专项报告作为政府向人大常委会提交的年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告的子报告，有助增强人大国有资产监督的实效。二是将国有资产管理纳入党委巡察和纪检监察内容，抓住国有资产管理的主要问题、突出问题，以问题为导向，更准确地把握国有资产监督重点。三是通过建立各类国有资产数据库，将四类国有资产信息纳入人大预算联网监督系统，逐步完善预算联网监督系统和国有资产数据信息的互联共享，夯实人大国有资产监督基础。四是加大国有资产管理情况的公开和国有资产审计信息公开，将报告原文通过新闻媒体向社会公开，推进国有资产管理监督工作公开透明。

(六)健全人大监督意见和建议的落实机制。人大既有国有资产监督职权，也有预算决算审批职权，要建立二者的衔接机制，从根本上还需要增强监督实效性。一是人大结合国有资产管理报告和监督情况，提出对相关预算决算审查监督的意见建议。预算决算监督国有资产管理部门应及时落实人大监督意见和建议，按照意见处理时限和程序，及时向人大反馈并向社会公开。二是对于国有资产管理中涉嫌违法违纪的，要加大问责力度和重大决策终身负责制，追究违法违纪责任人相应的法律责任和行政责任。三是可以尝试设置与预算问责相适应的经济补偿责任，通过追究相关责任主体的经济责任来减少国有资产流失风险，恢复受损的社会公共利益。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考资料：

1、厦门科学建立四类国有资产管理评价体系研究（刘晔）

2、国有资产监督与预算决算审查监督的衔接机制探究（孙伯龙）

3、地方人大国有资产监督研究（邝艳华）