历史文化遗产，是城市文化的源泉，彰显着城市的精神、气质与价值内核，是城市软实力的基础。在积极推进高质量发展的新时期，文化已成为城市更为深沉而持久的发展动力。以历史文化名城保护工作为抓手，守护文化遗产，传承历史文脉，凸显城市内涵特色，激活城市文化基因，提升文化软实力，增强文化自信，已经成为了新时代城市发展的重要使命。

习近平总书记对历史文化保护工作高度重视，多次就文化遗产保护工作作出重要指示批示。习近平对文化遗产保护及其与发展经济、城市建设之间关系的思考，高屋建瓴，振聋发聩，闪耀着思想的光辉，是我们做好历史文化保护工作的根本遵循和行动指南。2002年4月，时任福建省长习近平欣然为知名学者、福州市文物局原局长曾意丹所著《福州古厝》一书作序：“发展经济是领导者的重要责任，保护好古建筑，保护好传统街区，保护好文物，保护好名城，同样也是领导者的重要责任，二者同等重要。”2014年2月，习近平总书记在北京考察时提出，“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。”2017年7月，欣闻鼓浪屿申遗成功，习近平总书记作出重要指示：“申遗是为了更好的保护利用，总结成功经验，借鉴国际理念，健全长效机制，把老祖宗留下来的文化遗产精心守护好，让历史文脉更好地传承下去。”

为深入贯彻落实习近平总书记关于历史文化保护的重要讲话和重要指示批示精神，市人大法制委成立课题组，在常委会分管领导直接指导下，通过实证分析和调研，对历史文化名城保护的立法思路和框架体系提出建议方案。

一、对历史文化名城进行立法保护的制度价值

作为拥有五千年灿烂文明的古国，我们拥有着丰富的历史文化遗产资源。如何对这些珍贵的历史遗存实施有效保护，是一个庞大的课题。伴随着时代和实践的发展，我们的保护理念和保护体系在不断进步，从仅注重对文物等单体保护，到关注格局、风貌和空间尺度的保护，从重点保护物质形态到兼顾物质与非物质形态、城市特色，从静态的止损型保护到动态的活化利用传承发展，特别是以1982年首批国家历史文化名城公布、文物保护法将历史文化名城作为文化遗产内容纳入保护范畴为重要节点，标志着我们国家历史文化遗产保护在保护的思路、对象、范围和方式上都有了质的飞跃。

结合文物保护法及其实施条例、历史文化名城名镇名村保护条例等相关规定，历史文化名城是指，依法核定公布的、保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、保留着传统格局和历史风貌、具有重大的历史文化价值或者革命纪念意义的城市。可见，历史文化名城是一个包含了文物、建筑、风貌、格局等城市特有文化遗产的多层次、全要素的资源集合体，其保护体系是一个至少涉及历史学、文化遗产学、建筑学、文学、美学、规划学、城市管理学、生态环境学、经济学、社会学、法学等多个领域的、兼具理论性与实践性的庞大课题。

历史文化名城具有巨大的历史价值、社会价值、文化价值、美学价值、生态价值，国家与社会各界保护历史文化名城的目的具有多向度性；既着眼于人类的可持续发展和代际公平，也为了城市的特色发展并保护文化的多样性，还通过保护历史文化名城发扬人类的真善美等等。因此，对历史文化名城进行整体保护，需要统筹保护与发展，兼顾宏观和微观，积极促进以下文化遗产保护价值目标的实现：一是控制，保持城市肌理，要素保护优先，有效防止在城市建设中对街区格局风貌和空间尺度的撕裂性破坏；二是发展，打造产业经济，以发展促保护，着重通过发展文化产业解决保护资金保障等可持续性问题；三是平衡，保留古城功能，完善基础设施，充分照顾原住民的居住权益及参与保护工作的获得感，让名城保护工作获得更扎实的民意支撑。

历史文化名城保护作为一项长期性、系统性的工程，是全社会的共同责任。仅有城市管理者的重视和投入是不够的，但因多元主体的参与而必然存在着不同的保护目标、利益诉求，在推动这项工作的同时，也可能产生一定的相互紧张关系，要实现对这些价值目标、利益诉求的调和，确是极不容易的，而法治因其在定纷止争方面所具有的“稳定性与连续性、严谨性与科学性、普遍性与公平性、明确性与公开性”等特点，能够通过科学、民主的立法决策过程，推动文化遗产保护三大价值目标的协调实现，自然而然成为了历史文化名城保护的重要手段与方式。

对历史文化名城进行立法保护，可以从行为规范、理念引导方面入手，系统高效的解决历史文化名城保护中的诸多症结性问题，第一，借助于科学民主、公开透明的立法决策过程，有效促进各方共同关注与意见交换，推动形成全社会对于历史文化名城保护工作重要性的更多认同，以及对相关利益决策机制的最大共识，真正将历史文化保护优先的理念植入人心；第二，通过立法加强顶层制度设计，督促政府、推动社会，加大对历史文化名城保护工作的支持和投入力度，特别是在强化规划法定效力、加强部门管理联动、夯实资金人才保障等方面，形成长效机制；第三，经过科学论证和协调，有针对性地解决历史文化名城保护、街区更新以及历史建筑活化利用等方面的政策和技术障碍；第四，对多元主体在历史文化名城保护相关工作中的权利义务进行“决断”，并明确相关违法行为后果，引导各方在法治轨道上有序参与名城保护。

历史文化名城保护法规不仅是管理部门‘利剑’，更应是历史文化名城保护的社会共识‘路标’。历史文化名城保护法规不仅仅是对破坏行为的禁止与惩处，更应建构起城市历史文脉传承发展的良性循环机制，达到激活历史空间、复兴传统文化的最终目标。

二、历史文化名城立法保护的实证分析

我国历史文化名城保护法制进程走过了初创、发展和完善三个时期。初创之际，1982年历史文化名城概念的提出和文物保护法保护范畴的明确，我国文物遗产保护制度逐渐进入到文物保护与名城保护的“双元”结构，为名城保护提供了一定可依据的法律规范。发展时期，历史文化名城定义逐渐明晰，内涵演绎成单体文物、历史文化保护区、历史文化名城等三个层级的保护体系。完善时期，名城保护三个层级更加明确，文物、历史文化名城、历史文化街区、历史建筑、“非遗”等有了比较系统的法律法规体系。至2015年，我国已基本建立富有中国特色的名城保护法律框架，为名城保护和管理提供了重要的法律依据。

在这个为历史文化名城编织的“保护网”中，有宪法，有民法典、刑法等基本法律，有文物保护法、城乡规划法、非物质文化遗产法、环境保护法、环境影响评价法等单行法律，有历史文化名城名镇名村保护条例、文物保护法实施条例等行政法规，有城市紫线管理办法、历史文化名城保护规划规范、历史文化名城名镇名村保护规划编制审批办法等部门规章、规范标准等，还有我国加入的各项国际法律文件，以及地方制定的历史文化名城保护法规、规章等。

（一）国家立法情况

在1982年的文物保护法中，历史文化名城首先就作为一个法律概念被提出，证明名城保护问题从一开始就与相关法律制度建设有着密不可分的关系。同时，文物保护法还对国家历史文化名城的核定条件及程序等进行了初步规定。

规划控制是名城保护最关键的抓手，也很快就得到了立法确认。1984年的国务院《城市规划条例》首次将名城纳入城市总体规划之中，要求继承与发扬其优秀的历史文化特点和传统风貌；对于旧城区的改造，应当有计划、有选择地保护一定数量代表城市传统风貌的街区和建筑物、构筑物。2003年建设部颁布规章《城市紫线管理办法》，从城市规划管理层面明确了对历史文化街区和历史建筑的保护规定，突出强调保护规划的编制和调整程序的严肃性，着力强化对名城风貌进行整体性保护的有关要求。2005年建设部颁布国标文件《历史文化名城保护规划规范》，明确名城保护是一个多层次的体系，应当包括对历史文化名城、历史文化街区以及文物保护单位的保护，并有针对性的对名城保护领域的若干重要问题——保护界线划定、建筑高度控制、道路交通、环境保护等进行规定。现行的城乡规划法规定，制定和实施城乡规划，应当保护历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌；自然与文化遗产保护等应当确定为必须严格执行的强制性内容；旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模。

历经16年的探索和打磨，2008年国务院颁布了专门的行政法规《历史文化名城名镇名村保护条例》，对名城名镇名村保护的职责分工、资金来源、申报批准、保护规划、保护措施、法律责任等都进行详细规定。

该条例的颁布标志着文物保护的理念在发生深刻的变化，即由以往重视保护文物保护单点到立体保护历史文化遗产，使得历史文化名城的“整体保护”有了明确的法律依据，是一次名城保护发展经验的总结，加大了地方政府的规划、编制和保护的责任，改变了过去名城保护无法可依的局面，为解决名城、名镇、名村保护中的危机问题提供了强有力的法律支撑，有着重大的意义。

（二）地方立法情况

我国幅员辽阔地大物博，华夏文明源远流长，造就名城众多却又风格迥异。国家法的适用范围决定了相关制度设计具有一定的框架性和指导性，不可能事无巨细的考虑到名城个体的所有情况和法治需要，因此，有必要通过地方立法做出执行性规定，结合经济发展水平、地域风土人情等进行细化落实，增强国家相关制度具体落地的针对性和可操作性；有必要通过地方立法做出创制性规定，将地方在历史文化名城保护实践探索中的有益经验进行固化和总结，也为国家法的完善提供可借鉴的制度方案，从而形成中央与地方在历史文化名城治理上的积极、良性互动机制。2020年的《国家历史文化名城申报管理办法》对此提出要求，要完善名城保护相关管理规定，除了开展好规划编制工作外，还需要“在历史文化名城保护规划为基础上，以地方性法规、政府规章或规范性文件的形式，制定相关保护管理办法并实施，明确保护目标、保护对象、保护范围、保护利用和建设控制具体要求、各保护主体的权力责任、奖惩措施等”。由此可见，加强历史文化名城的地方立法保护，具有重要理论和实践意义。

历史文化名城保护立法其实是一个集合性概念。从立法名称看，关于名城、历史街区和历史风貌区等的立法都属其中。据课题组初步统计，截至目前国家历史文化名城有137座，其中标题冠以“名城（古城）”的专项法规有63个，法规标题中含有“历史文化街区”“历史风貌建筑”“历史风貌区”“历史文化遗产”的也有近20个，还有的地方制定了名城保护的规章。

值得一提的是，《福州市历史文化名城保护条例》的制定是全国历史文化名城保护领域的率先之举，其立法过程具有非常特殊的历史意义。在时任福州市委书记、市人大常委会主任习近平的直接关注指导下，1995年10月27日，福州市第十届人大常委会第十九次会议审议通过了这部法规。

从立法实践来看，各地颁布的名城保护地方立法，在协调名城保护和经济发展、约束各类破坏行为、弘扬优秀传统文化、构建鲜明历史文化名城形象等方面发挥着重要作用。其中，江苏省、广东省广州市等地做法具有比较强的代表性。

1、江苏省。江苏的国家历史文化名城数量众多，据统计，共有13个（市域10个，县域3个），针对名城的地方立法也较普遍。据初步统计，除了省域立法《江苏省历史文化名城名镇名村保护条例》，10个市域名城中也有9个各自出台了历史文化名城法规或规章，既能紧扣上位法规定要求，又积极开展因地制宜的创新尝试，整体呈现出较高的立法水平。

2003年，苏州市政府颁布《苏州市历史文化名城名镇保护办法》，针对苏州古城和苏州市域内的历史文化名镇，设定保护范围和保护措施。2018年，《苏州国家历史文化名城保护条例》颁布实施。该条例对保护重点、保护要求、保护措施等进行了具体规定，可操作性比较强。一是在保护重点方面，是一城（护城河以内的古城）、二线（山塘线、上塘线）、三片（虎丘片、西园留园片、寒山寺片）；二是在保护要求方面，突出“苏式”风貌要素，规定保持历史城区内水陆并行、河街相邻的格局和小桥流水、粉墙黛瓦、史迹名园的风貌；三是在保护措施方面，要求建立保护名录制度，对保护对象实施分类保护；建立历史城区保护补偿机制；实行交通总量控制和分区交通管理；引进培育规划、古建修复、苏工苏作、古树名木复壮等专业人才等。

《扬州古城保护条例》于2017年颁布实施。该条例一是明确了“扬州古城”界址，对扬州城各个历史时期演进形成的城市遗存进行范围划定。二是开创性规定设立“扬州古城保护委员会”这一专门机构，并明确了规划、建设、文物等相关部门的职责分工。三是对于部分长期闲置的文物和历史建筑，提出活化利用具体方法；鼓励古城区原住居民从事符合古城保护要求的经营活动等。

2、广州市。《广州历史文化名城保护条例》于1999年颁布实施，2015年修订。该条例建立了历史文化名城保护名录制度，在上位法有关历史文化街区、名镇、名村的认定的基础上，补充了历史建筑、历史风貌区和传统村落保护名录的确定和调整规定。设立了预先保护机制，对在普查中发现并经专家论证具有保护价值的建筑遗产实施预先保护，将历史文化遗产普查工作法定化，未经普查不得征收，从源头控制城乡建设项目对保护对象的误拆。明确了保护规划优先的法律效力，解决与控制性规划、村庄规划关系不明晰而导致的保护要求难以落实等问题。加强了保护范围内的建设限制，强化了在历史地段、历史建筑的保护范围内的建设活动的限制条件，除了对自然损害进行预防以外，还禁止对保护对象物质要素完整性、格局风貌进行破坏的活动以及危害其安全的活动。建立了保护责任人制度和横纵结合的行政保障体系，切实落实保护要求。

（三）可资借鉴的域外立法情况

1、法国。法国是文化遗产大国，也是文化遗产保护强国，保护理念和保护措施比较先进，立法也是比较完善的。《历史性建筑法案》《历史文物建筑及具有艺术价值的自然景区保护法》《马尔罗法》《城市规划法》等构建了法国综合健全的古城保护法律体系。法国的历史文化名城保护法律体系主要有以下四个特点：一是体系不断完善。每增添一个保护对象，便会随之增加一系列法律法规，对国家、地方政府、所有者等各个涉及层面做出相应规定，及时确保该对象的保护成为政府和居民重要的日常职能，这是法国历史文化遗产保护体系的成功之处。二是国家立法为主。以国家立法为核心，中央从保护范畴、保护模式、保护机构到地方政府职能、资金和人才政策都给予了详尽规定，而地方政府主要负责执行、解释这些法律条文，并通过制定本地区的规划和规范性文件来做有限的补充与深化。通过立法明确“保护与价值重现规划”是唯一由国家统一编制和审批的、历史地区唯一遵循的城市规划文本，并在国家监管下统一实施；设立“国家建筑师”制度对保护区的保护进行技术把控。三是保护措施严格。注重法律的严肃性和裁决性，法律体系是古城保护与改建活动的支撑和衡量标准。四是重视资金保障。关于古城区资金保障的法律条文十分详细而落实，明确规定了资金投入的对象、提供资金的机构、不同情况的金额和比例等。

2、日本。日本在历史文化名城保护方面，主要使用“历史风土保存区域”的概念，虽然用词不尽相同，但在对特定历史文化区域的保护背景、理念和对象等方面，与我们有更多相通之处。1950年的《文化财保护法》比较全面系统，是日本文化遗产保护的根本性法律，1966年的《古都保存法》重点保护作为日本固有历史文化资产的8市1町1村的历史风土，对其开发规制、所有者补偿等进行规定。《景观法》《历史城镇规划法》等也是历史文化名城保护领域的重要法规。总的来看，日本的国家立法保护对象比较明确且有限，地方在历史文化遗产保护方面发挥积极作用，对不属于国家法保护对象的历史风土保存区域，由地方通过另行制定法规进行补充，地方法规体系相当健全。国家及地方政府在行政管理机构、资金保障比例等方面，责任和分工比较明确。

三、厦门的历史文化名城保护实践以及立法构想

（一）厦门历史文化名城申报基本情况

2017年，习近平总书记在金砖国家领导人厦门会晤致辞时评价，“厦门是著名的侨乡和闽南文化的发源地，中外文化在这里交融并蓄，造就了它开放包容的性格和海纳百川的气度。”“厦门自古就是通商裕国的口岸，也是开放合作的门户，正所谓‘厦庇五洲客，门纳万顷涛’。”得天独厚的自然环境，海洋文明和多元文化所造就的丰富历史文化遗产，城市自然山川形胜与人文历史环境的有机融合，共同形成了厦门独具特色的历史文化名城体系。

厦门于2019年启动申报国家历史文化名城工作，并已于2020年11月获评“省级历史文化名城”。厦门市“十四五”规划也明确提出要“推进国家历史文化名城建设”。目前市规划部门已经编制完成《厦门市申报国家历史文化名城文本》《厦门市历史文化名城保护规划》，一个是对厦门地方历史与文化遗产价值的全面挖掘和总结，一个是从宏观层面建构了我市历史文化保护体系的技术支撑和规划统领；编制完成鼓浪屿、中山路、集美学村的历史文化街区保护控制性规划，鼓浪屿历史风貌建筑保护与利用导则等。同时，传统村落的普查筛选及规划保护、历史风貌建筑等保护对象的测绘建档挂牌、历史文化资源数据信息平台建设等基础性工作也都在开展中。

（二）厦门历史文化遗产立法保护现状

法治先行，一直以来都是厦门历史文化遗产保护的重要基石和鲜明特色。厦门积极通过立法，特别是加强经济特区立法权的运用，找准都市未来愿景与城市传统肌理之间的结合点，建立健全历史文化遗产保护长效机制，形成一套比较完善的历史文化遗产保护法规体系，为延续历史文脉、保护文化基因、塑造特色风貌注入充满时代温度的法治力量。

厦门市现行有效的保护历史文化遗产的专门立法，主要包括：《厦门经济特区闽南文化保护发展办法》《厦门经济特区历史风貌保护条例》《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》《厦门经济特区鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》《厦门老字号保护发展办法》；《厦门市风景名胜资源保护管理条例》《厦门市城乡规划条例》《厦门经济特区旅游条例》《厦门经济特区园林绿化条例》《厦门经济特区户外广告设施设置管理办法》等法规也有部分或个别条款涉及历史文化遗产保护。特别是，《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》紧紧围绕落实习近平总书记的重要指示批示精神进行全面、系统的制度设计，在总结成功经验，借鉴国际理念，健全长效机制方面凸显了世遗立法的鲜明特色；《厦门经济特区闽南文化保护发展办法》是全国首部对地方文化进行专门立法的地方性法规；《厦门老字号保护发展办法》是全国首部促进老字号保护与发展的地方性法规，在保护理念和具体做法上，体现了敢为人先的首创精神和一定的前瞻性。

总的来说，厦门的历史文化遗产保护法规体系有以下特点，一是立法起步较早，1994年厦门获得经济特区立法权，第二年就制定了《厦门市城市规划条例》，强调从规划角度对历史文化遗产要素进行保护，在第二十三条第三款规定“旧区改建应注意保护文物古迹、传统风貌建筑和旧城特色。中山路、思明北路、思明南路（镇海路口以北）改建应保持原街景风貌”。二是立法活动频繁，在近三十年的时间里，现行有效法规其实已是经过多轮更迭，被修改、废止的法规为数不少，也都曾在特定历史阶段发挥过重要作用。三是立法覆盖面广，上述法规的保护对象几乎涉及历史文化名城保护的方方面面，建立起全覆盖、多层次的严密保护体系，以《厦门经济特区闽南文化保护发展办法》为例，第十二、十三条规定的保护对象覆盖面就极广，涉及“体现闽南文化，具有历史、文学、艺术、科学价值或者代表性的文化表现形式或者载体”，具体形态包括但不限于历史风貌建筑及历史风貌区、人文景观、特色街区镇村、老字号、记忆遗产、传统方言、传统技艺等等。四是保护重点突出，鼓浪屿被习近平总书记誉为“女王皇冠上的宝石”，2017年成功纳入世界文化遗产，一直以来都是厦门市历史文化遗产保护立法的重中之重，在这不到2平方公里的土地上，专属“保护法”就有三部，立法对世界文化遗产地保护的投入密度和强度可谓史无前例。五是保护措施得当，坚持问题导向，对症下药解决保护中的瓶颈性问题，以《厦门经济特区历史风貌保护条例》为例，为调动保护责任人的积极性，建立政府引导、市场参与的模式，完善奖励补偿制度的对象、范围、基本方式等，明确通过年度考核的方式对进行积极保护利用的行为进行奖励，很有针对性。六是实施效果显著，建立健全历史文化保护的长效机制，培育形成历史文化传承的广泛共识，有效促进城市历史文脉的保护、人文底蕴的挖掘、文化基因的生动延续，不断增强城市文化自信和文化自觉。

（三）厦门历史文化名城保护立法构想

目前，厦门还没有专门的历史文化名城保护法规。名城保护相对于单体保护、特殊区域保护、物质与非物质形态保护，在保护对象上有所重合，又具有很高的整体性、系统性、前瞻性要求，需要立法在不同的价值目标中寻找平衡，可能产生与现有的单要素保护规定的重复或者冲突，因此，如何与现有法规进行协调，平衡相关法益，实现法规体系的自洽，立法技术处理的难度较大。总体上看，需要从以下几个方面考虑，做出相应的整体设计和制度安排：

第一，立法体例方面，要对名城保护的整体规划、部门职责、保护对象、保护要求、保护措施、利用促进、法律责任等进行细化完善，有效填补名城保护空白、理清模糊地带，进一步明确名城保护的管辖范围，提升执法体系的覆盖面和效率，实现更好的保护、管理和利用。

第二，篇章结构方面，要结合地方特色，坚持问题导向，不照搬照抄上位法，除总则、法律责任和附则为常规必备内容外，保护对象、保护要求、保护措施、利用促进应为立法重点内容。

第三，保护重点方面，要结合文化资源特色，按照名城保护规划明确的文化遗产要素将厦门的名城保护对象法定化，避免抄袭与雷同，比如，可以选择通过直接列举的方式，明确保护重点，使地方立法特色更突出，更有针对性和可操作性强。

第四，保护措施方面，要坚持问题导向，结合保护重点和保护实践中遇到的症结问题，制定有针对性的对策措施，比如，明确规划优先法律效力，加强城市建设控制，对在名城保护中做出牺牲和贡献的居民进行反哺，强化对非遗技艺传承的补贴补助力度等等。

第五，公众参与方面，名城保护离不开社会力量的支持，要积极引导公众参与保护、合理利用名城资源，促进名城持续良性发展。因此，立法应当进一步明确公众参与名城保护的各项权利，增设引导公众参与条款，提高公众参与积极性和获得感，营造全民参与名城保护的良好氛围。

第六，责任形式方面，要提升立法精细化水平，对不同违法行为分类施治，在法定权限范围内，按照过罚相当、教育惩戒相结合的原则设定违法责任，建立名城保护预防、教育、纠正、惩戒的长效机制。