厦门市人大常委会研究与宣传工作室编

 

内容概要：党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，将积极应对人口老龄化上升到国家战略，这在历次党的全会文献中尚属首次。根据市人大常委会工作要点，今年将继续审议《厦门经济特区老年人权益保障若干规定（草案）》，现将《广州市养老服务条例》（草案）的相关内容摘录如下，供参阅。

 

一、关于广州市养老服务工作的几个问题

 

目前，广州市人大常委会正在审议《广州市养老服务条例》（草案）（以下简称《条例 (草案)》）。根据工作实际和立法调研反映的情况，广受关注的主要有以下几个问题。

1、关于养老方式问题。在很多人的印象中，养老就是在养老院养老，因此只要解决了养老机构的建设、养老床位的设置问题，就可以“一举”解决养老问题。这一问题在《条例 (草案)》的立法调研过程中体现得非常明显。一直以来，养老方式都包含“机构养老”“居家社区养老”等。再加上近些年来借助科技和社会的发展，“家庭养老床位”等新兴的养老方式也在各地蓬勃发展，这在中央、省的相关文件中以及各地实际操作中均有了明确的规定。例如：早在2005年，就有地方提出`了“9073”的养老服务目标(即：90％的老年人由家庭自我照顾，7％的老年人享受社区养老服务，3％的老年人享受机构养老服务)，广州市目前的目标是“9064”。本次《条例(草案)》秉承《广东省养老服务条例》的框架体系，将居家社区养老和机构养老并列章节，由此可以看出国家、省、市对于居家社区养老方式的重视程度，而且更加注重居家社区机构相协调，大力推动居家社区机构“三位一体”养老服务供给。并且从目前全市的实际情况来看，居家社区养老的方式所占比例远远高于机构养老，并将越来越高。因此，养老方式不仅仅限于“入住养老院”。

 

2、关于“家庭养老床位”问题。何为“家庭养老床位”？顾名思义，“家庭养老床位”即养老服务组织把养老床位建在老人家里，通过专业的养老服务组织对老人居住地进行适老化、智能化改造，并由养老服务组织按照养老机构的标准提供专业化、稳定化的服务。这种养老方式既保障了服务质量，又不让老人离开熟悉的环境，兼具“机构养老”和“居家养老”的特点，或许是今后一种比较有发展潜力的养老方式。据悉，广州市自2019年8月在“越秀、海珠、荔湾”三个老城区试点以来，短短一年间建床数已达 900多张，形成了可复制可持续的服务模式，受到老年人的欢迎。

3、关于养老保障体系问题。提到养老保障，很多人首先想到的就是“三支柱”，即：政府统一的基本养老保险、企业年金(或职业年金)、个人储蓄性养老保险和商业养老保险。在调研过程中，很多人都担心自己的收入是否能够满足养老需求。其实，除了上述的养老保障“三支柱”外，还有另外一种补充保障体系，就是政府补贴(资助)体系。近些年来，为了提升养老服务水平，政府提供了多方位的补贴或优惠，为经济困难的老年人兜底、扶持并积极引导社会力量参与养老服务。从补贴(资助)的主体来看，主要分为三种：第一种针对老年人。例如：对于年满70周岁的老年人每月予以发放“长寿保健金”；对—些特殊困难群体，政府还在适老化改造、居家养老服务等方面给予财政资助。第二种针对养老服务从业人员。按照就业或者服务情况，给予就业补贴或者岗位补贴。第三种针对养老服务组织。对于养老服务组织按照服务性质分别给予建设补贴、服务补贴或运营补贴等。除此之外，还对一些符合条件的养老服务组织在用地、租赁、税费、用水、电、燃气等方面给予优惠，扶持养老服务组织的发展。上述的这些内容，在广州已有了较为成熟的做法，通过本次《条例 (草案)》的立法，将成熟经验上升成为法律，为以后工作开展提供了法律依据。这些补贴或者优惠政策，共同构建起了我市的养老服务补贴体系，提升老年人的养老服务水平，最终使广大老年人受益。《条例(草案)》贯彻国家要求，探索搭建包括“兜底性”“普惠型”的“基本养老服务体系”，进一步加大对广大老年人的保障力度，确保 “老有所养”。

4、关于医养康养结合问题。很多人认为，老年人一定要住得离医院近或者个人配备有专职的护理人员。这种观点不能说不对，毕竟老年人对于医疗的需求确实比年轻人来得“刚需”。而对于条件允许的老年人，配备专职的扩理人员更加能够提高养老服务水平。但这种观点也较为片面。一方面，按照“老有所养、老有所医”的观点，医疗卫生机构在养老服务中的作用确实不容忽视。但实质上医院不可能只为老年人服务，更多的还需要承担社会责任；另一方面，在现实中，配备专职护理人员成本较高，并不是每个人都可以负担的。即使是可以负担的，有没有必要也是一个问题。因为就病情来讲，很多老年人需要的是护理而不是医疗，需要照护但不一定是专职的护理人员。对于这个问题，可以通过在养老机构或者从事居家社区养老服务的组织内部设置医疗卫生机构或者引入医疗资源与医疗卫生机构开展协议合作等力式，提升养老机构或居家社区养老服务组织服务能力的方式解决。本次《条例(草案)》设立了“医养康养结合”专章，对于“医疗卫生机构设立养老机构”“养老机构设立医疗卫生机构”等问题给予“认证”， 在一定程度上可以缓解老年人对于医疗资源需求的压力，还可以盘活社会资源，为老年人享受医疗服务降低成本。

5、关于养老“主力军”的问题。对于谁是养老“主力军”的问题，看法不一、众说纷芸。传统观念是“养儿防老”或者说“政府主导”。但从实质上来说，养老应该是全社会的共同责任。首先，养老不能脱离家庭。无论是老年人权益保障法还是民法典，都对家庭成员在养老中的作用进行了明确规定。其次，养老不能脱离社会，毕竟社会才是人力资源和服务资源的主要来源。最后，养老需要政府的统筹。无论是养老政策的出台、标准的制定、社会力量的孵化和培育、市场的监管等，都离不开政府的统筹作用。因此，从这个角度来说，养老确确实实是全社会共同的事情。《条例(草案)》明确提出了“政府主导、家庭尽责、社会参与、市场运作、保障基本、适度普惠的原则”，并在相应的条款中作了明确的规定，对这个根本性的问题作了回应。

6、关于养老行业地位的问题。立法调研过程中，提升一线从业人员的待遇、加大养老服务组织的扶持力度等问题一直是听到的最多的建议。这也反映了当前养老行业的现状。即：目前的养老行业还处在起步阶段，需要全社会给予呵护。对于这一点，《条例(草案)》也给予了较大的篇幅。一是设立“养老产业促进”专章。对于发展“银发经济”、促进养老行业的重点领域发展以及相应政府部门的职责都有了详细的规定；二是设立“扶持和保障”专章，结合其他一些章节的条款，对财政投入、市场准入、补贴补助、优惠政策等都有了更加明确的规定；三是设立“养老服务从业人员”专章，对养老服务从业人员的待遇、就业保障、人才管理等也做了一些详细规定。这些措施整合起来可以有效形成合力，助力养老服务行业的培育和发展，共同构建我市养老服务体系，打造养老服务行业标准。

　 （来源：《强音》，作者：广州市民政局）

 

二、养老服务立法应做到“四个坚持”

 

长期以来，广州市养老服务坚持居家社区机构相协调，医养康养相结合，养老事业和养老产业相协同发展，并着力于构建全覆盖、多层次、多支撑、多主体的养老服务体系，努力破解“大城市大养老”难题。目前，《广州市养老服务条例》（草案）（以下简称《条例 (草案)》）积极应对人口老龄化，进一步规范养老服务工作，促进养老服务市场健康发展，保障我市老年人的合法权益，为实现老有颐养提供法治保障。

1、坚持以人民为中心，聚焦解决群众养老关切。按照政府主导、家庭尽责、社会参与、市场运作、保障基本、适度普惠的原则，条例立法始终坚持以人民为中心，聚焦回应解决我市养老服务中的现实需求。始终坚持问题导向、目标导向、结果导向。条例立足本市实际，深入调研，多次召开座谈会征求政府有关部门、养老机构、居家社区服务机构负责人以及一线养老服务工作人员的意见建议，并多次公开征集意见建议，不断修改完善，增强立法的民主性、针刘性、科学性和实操性。着力在政府职能分工协作、养老设施体系规划建设、居家社区机构养老、医养康养结合、人才培养、产业促进、扶持保障、服务监管等方面展开，力求解决实际问题。例如，实施老年人照护需求综合评估全市统一、结果通认等制度，彻底解决多机构重复评估造成的资源浪费以及“折腾”老人的问题。

2、坚持系统思维，构建完善的养老服务体系。一般认为，养老服务体系应该是由养老服务需求体系、养老服务供给体系、养老服务管理体系、养老服务支持体系等部分构成的一个系统，包含服务战略与规划、法律法规、政策制度、服务技术与标准、服务设施与队伍、服务保障、监督和评价等元素。养老服务体系作为养老保障制度的重要组成部分，需要基于需求力、承受力、获得力以及资源配置力共同作用而构建起来。《条例(草案)》抓住老年人多层次养老服务需求，完善养老服务多主体、多方式供给方式，多渠道加强对养老服务组织的监督管理，大力度支持服务技术和产品创新，多方面开展产业扶持、服务保障和人才队伍建设，系统打造具有广州特色的养老服务体系。

3、坚持全面可持续，助推养老服务健康发展。条例立法明确养老服务设施的规划要求、用地保障、建设标准，加强养老服务设施保障和调配存量资源，维持基本养老服务和普惠性基本养老服务的持续供给，助力公益性养老服务组织的发展，保障全民基本养老服务的获得。发展医养康养相结合服务，支持和引导养老机构和医疗机构在养老业务上相互合作、相互渗透，同时在长期护理险、医保政策和专业技术人员扶持上提供配套。

4、坚持前瞻规划，引领养老行业未来发展方向。条例立法明确大力发展智慧养老产业，鼓励发展银发经济，培育养老新兴业态，依靠科技、制度、业态、管理等全方位创新，推动人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术在养老服务领域的应用，提高养老产品科技含量，增加养老产品的有效供给，推动养老事业和养老产业协调发展，满足老年人多层次、多样化的养老产品和服务需求。支持养老服务产业与健康、养生、家政、旅游、文化、健身、休闲等产业融合发展，支持金融机构开发满足老年人需求的多样化养老金融产品，增加社会养老财富储备，提升养老服务支付能力，促进养老普惠金融发展等均体现条例立法的前瞻性，为“十四五”期间养老行业高质量发展指明了方向、提供了法治保障。

(来源：《强音》，作者：闫生宏)