人大对政府、法院、检察院进行监督，是宪法赋予人大的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分。人大监督的目的，在于确保宪法和法律法规得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。社会上，人们常认为人大是“二线”，认为人大监督不过就是“走走过场”、“做做样子”。这些看法是对人大工作重要性的一种误解，但也在一定程度上说明人大监督刚性不足，影响了人大及其常委会监督的权威性和实效性。

　　一、增强人大监督刚性的重要性和必要性

　　（一）人大监督刚性的内涵

　　根据《辞海》的定义，“刚性”，物理学意义上是指两个物体相碰撞不会发生变形，因此两个刚体就不会占据同一个空间，微粒、原子就是这样的物质。而社会学意义上讲，是指不能改变或通融的。就人大监督而言，我们可以理解为人大及其常委会依照宪法和法律对“一府两院”进行监督，具有法律效力，非经法定程序不得随意改变和通融，否则应承担相应的法律后果。具体表现在以下方面：

　　1、 监督方式的自主性。作为最高国家权力机关的人大及其常委会，对于“一府两院”的工作有绝对的监督权力，经过全国及地方各级人大多年的探索和实践，逐渐形成了一些比较行之有效的监督方式。2007年开始实施的监督法规定了七种监督方式，即听取和审议“一府两院”专项工作报告、计划和预算监督、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定。人大有权根据监督内容的需要选择采取相应的监督方式，而且为了增强监督的力度和效果，还可以就一个监督内容综合采用多种监督方式。

　　2、 监督效力的强制性。人大的监督是依法进行的，而法律是以国家强制力为保障实施的行为规范。法律规范由行为模式和法律后果两个部分构成，法律后果又包含肯定性法律后果和否定性法律后果。不管是对行为人按照法律规范的行为模式的要求行为予以肯定，还是对行为人违反法律规范的行为模式的规定而行为导致的消极结果，都体现了国家意志力和强制力。因此，人大及其常委会根据监督法的规定进行的监督行为，是具有强制力的，对符合监督法要求的行为，将产生积极的结果；对违反监督法的行为，则会产生消极的结果，包括受到法律的制裁。比如，计划和预算必须经过人大及其常委会审议通过后政府才能执行；人大在监督过程中作出的决定政府必须执行，否则将被追究相应的法律责任。

　　（二）增强人大监督刚性的意义

　　我国社会主义政治制度不断发展完善，逐步形成了一套包括党的监督、人大监督、法律监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督、群众监督等在内的多形式、多层次、全方位的权力监督体系。而人大监督是代表人民进行的监督，是人民通过宪法和法律赋予的最为根本的监督，最全面、最直接地体现了一切权力属于人民的人民主权原则，因而在所有的监督中法律地位最高、监督范围最广，进而应当具有最高权威。人大监督的重要性和权威性决定了增强人大监督刚性具有重要意义。

　　1、增强人大监督刚性是宪法和法律得到正确实施的重要保证。实践中，一些地方和部门仍存在一些执法、司法不规范、不严格、不透明、不文明现象；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高，这些成为广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题。人大通过不断增强监督刚性，做好法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查等，加强对执法活动的监督，及时纠正违法行为，发现法律法规中存在的问题，维护法制统一，必将有效推动“一府两院”依法行政、公正司法。

　　2、增强人大监督刚性是国家治理体系与治理能力现代化的重要手段。推进国家治理体系和治理能力现代化要求我们建立决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，建设公正高效权威的社会主义司法制度，实现国家治理从一元单向治理向多元交互共治的结构性变化。增强人大监督刚性，强化权力运行的制约和监督，可以倒逼政府进一步转变职能，简政放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用；进一步健全决策机制，加强宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务，从而形成系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，提高国家治理体系与治理能力现代化水平。

　　3、增强人大监督刚性是扩大公民有序政治参与的有效保障。人民代表大会制度是人民管理国家的重要途径，因此，增强人大监督刚性，行使好人民赋予的监督权，通过推动人大监督公开，让权力在阳光下运行，有助于提升“一府两院”的服务意识、民主意识和法治意识，树立以人为本的执政理念。

　　二、近年来，厦门市人大常委会在增强人大监督刚性的探索与成效

　　监督法的出台使人大监督工作有了明确的法律依据和规范，使人大监督相关的法律规定更具有可操作性。近年来，全国及地方各级人大积极探索和实践，有效地增强了监督刚性。厦门市人大也积极探索，并及时制订或修改有关监督方面的法规，取得明显成效。

　　1、动真碰硬敢说“不”。近年来，议案、决议被人大常委会否决的情况偶有发生，对“一府两院”的工作敢于说“不”逐渐成了常态。一是预算审查动真格。厦门市人大常委会在全省乃至全国率先探索开展全口径预算审查监督，启动“四本账”的审查，并从今年起把听取和审议政府性债务列为常规议题，建立实时在线监督网络，每年选择10个部门开展部门预决算审签，努力实现预算监督的精细化和全覆盖，管好人民的“钱袋子”。2011年，常委会否决了政府提请审议的预算变更草案，要求政府根据实际情况重新调整预算，科学安排支出，避免突击花钱，将节余资金滚存到下一财政年度。2015年，常委会在审议预算变更草案时，还要求预算执行进度严重滞后的市政园林局等4个部门到会作说明，强调政府及各相关部门要尽快适应预算体制改革后的情况和问题，使事权、财权结合更加紧密，科学编制预算，抓好项目实施和及时进行结算。对审计报告中存在的对问题遮遮掩掩、不够明晰深入的问题，提出要加强对重大项目的审计，及时全面地披露审计中发现的具体问题和责任单位，严格抓好整改落实，对涉嫌违法犯罪的，要移送有关部门依法处理的意见。正是以这种较真的态度督促政府做好预算，用好纳税人的每一分钱。二是议案督办见实效。常委会高度重视代表议案建议督办，制定了议案建议办理办法，年初召开交办会，年中听取办理进展，年末表决办理结果，对于办理不到位的，表决时不予通过，次年继续督办，直至最后达到议案要求。如在多元化办医和五缘湾医院建设的议案督办过程中，连续两年因未达议案办理要求，常委会表决未通过，在后续的督办过程中，常委会主要领导带队到现场深入调研，明确问题症结，明确提出办理要求和进度期限，由相关专委会持续跟踪督促，确保征地拆迁工作顺利完成，项目得以如期动工建设。三是备案审查严把关。近年来，常委会还高度重视备案审查工作，增设了备案审查处，加大对“一府两院”规范性文件的审查力度，提出整改意见，对与法律法规有冲突的规范性文件，及时与政府法制部门和有关单位沟通，提出审查意见；对不及时整改的，果断予以撤销和废止。从源头把关，推动“一府两院”依法行政，公正司法，维护国家的法制统一。

　　2、创新方法出招“实”。近年来，市人大积极探索创新监督模式，率先对专题询问等进行了尝试，取得了良好成效。一是专题询问步步深入。市人大率先尝试结合听取专项工作报告、执法检查和议案办理等开展专题询问，市政府分管领导和相关部门负责人参加，现场回答常委会组成人员提出的问题，一问一答间彰显人大权威，体现监督刚性，并先后启动网络、电视直播，在社会上引起了强烈反响。二是满意度测评亮出新剑。常委会经过充分调研论证，出台了开展满意度测评工作暂行办法。2015年起，每年选择1-2件专项工作报告、代表建议办理情况进行满意度测评，并视情启动后续监督问责，切实推动审议意见和代表建议的落实，提高整改工作质量，减少“重答复轻落实”现象。三是多地联合视察频频发力。在连续多年与漳州、龙岩等市人大常委会开展九龙江流域治理三市联合视察的基础上，出台了九龙江流域环境保护的共同决定，形成共识，及时将流域保护工作成果上升为常委会决定，建立和完善了生态修复与补偿、联合督查、联系协调、信息通报等常态机制，增强了约束力和刚性，有力地保障了流域人民饮用水安全。

　　3、多管齐下威力“大”。一是综合运用求实效。对一些涉及全局发展、事关民生保障、群众关注度高的热点、难点问题，我们尝试综合运用专题调研、听取专项工作报告、督办代表议案、组织集中视察、开展执法检查、专题询问等手段，多方位、多角度、持续性地开展跟踪监督，直到确实推动相关问题的解决。二是监督公开巧借力。阳光是最好的防腐剂，公开是现代法治的特征。所以厦门市人大常委会把履职公开作为增强监督刚性的重要途径，从过去的厦门日报、厦门电视台新闻报道、深度解读发展到网络直播、电视直播，把代表、常委会组成人员在代表大会、专题询问会上的履职过程进行全程直播，公开履职过程，通过公众、媒体和有关部门的共同参与，形成监督合力。

　　在看到成绩的同时，必须清醒地看到人大监督刚性仍有不足，与全市经济社会发展的要求和人民群众的期盼相比，还有一定的差距。一是从监督方式上看，走马观花多，解剖麻雀少；建议性监督多，强制性监督少；程序性监督多，实质性监督少；和风细雨多，动真碰硬少。特别是询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督方式还很少使用，综合运用多种监督方式还有待于进一步研究。二是从监督效果上看，“弹性”监督多，“刚性”监督少；重形式轻落实，重过程轻结果，很多情况下是文来文往，停留在审议意见和书面报告的传递和反馈上，监督发现问题整改落实有待进一步加强。人事结合欠紧密，权责结合有空缺，缺乏对人大及其常委会任命干部的履职情况进行评议的体制机制；过于强调保障、支持和服务，监督滞后、虚化，对工作不力的（有没有做）或不能按要求完成的（做得好不好），缺少进一步问责问效。

　　分析监督刚性不足的原因，主要有以下几方面：

　　1、思想认识偏差。首先，现行体制下，人大领导大多数从党委、政府领导岗位上转岗而来，由于决策和举措具有时间上的连续性，这就导致陷入“自我监督”的怪圈。其次，人大的领导同志大都是党政部门任期届满或行将届满转到人大过渡的，年龄普遍比较大，难免有“船到码头，车到站”的消极思想，“多栽花、少栽刺”的思想顾虑，以及对工作程序方法不熟的畏难情绪。

　　2、法律后果缺位。监督法只规定了人大常委会如何开展人大监督，却没有规定相关法律责任。对于“一府两院”不依法接受监督，比如，对审议意见不予认真处理改进，习惯于文来文往，敷衍了事，财政预算超收收入的支出“先斩后奏”等等，应承担什么后果，法律没有作出规定，也没有授权人大常委会任何处罚措施。另一方面，如果人大常委会不依法开展监督，消极作为，履行监督职能不到位，也没有相应的问责规定，这导致监督刚性大打折扣。只有增加监督主体和被监督对象的法律责任，完善法律制度，才能确保法律的实施及刚性。

　　3、监督方式衔接不顺。监督法规定的七种监督形式应当是一个有机的整体，相互之间在一定情形之下可以转化。因为监督程序理论上应包含会议的组织进行程序、与“一府两院”的沟通协调程序、向社会公开通报程序、监督形式的相互转换程序、监督的绩效评估程序等，但目前法律规定未明确各种监督方式之间的转化条件和程序，没有形成相互衔接的链条和完整的体系。

　　4、监督能力还需提升。人大及其常委会行使重大事项决定权和监督权，应具备较高的能力和水平，才能监督得更加到位、有力。目前，人大代表的年龄层次、知识结构等方面虽逐步优化，代表集中学习也有效提升了履职能力，但由于人大工作政治性、法律性、程序性、专业性较强，大多数代表又是兼职的，来自各行各业，履职能力和意识不一，知识结构和对大局的了解把握不同，提出建议意见的针对性和可操作性不强，有“外行指导内行之嫌”，难免使监督的权威性受到影响。

　　三、进一步增强人大监督刚性的若干思考

　　党的十八大报告、三中、四中全会中，对发挥人大在全面依法治国战略中重要作用，保障人大依法开展监督方面作了重要阐述和部署，要以此为契机，进一步增强监督刚性，具体可以从以下几方面着手：

　　1、 要放下思想之“包袱”。人大领导干部要摒弃“二线”思想，要扬长避短，发挥熟悉党委、政府工作的优势，以人民利益为根本，以法律为准绳，敢于监督，敢于较真。当前，全市正全面实施美丽厦门战略规划，大力推动产业、城市、社会三大转型，全力推进自贸区改革创新，努力营造国际一流营商环境，人大及其常委会要勇于担当，体现作为，发挥好人大监督作用，督促政府转变职能，发挥市场在资源配置中的决定性作用，防止权力被滥用，以刚性监督切实保障我市改革发展沿着法治的道路顺利进行。

　　2、 要锻造监督之“利器”。人大要敢于监督，更要善于监督，在机制创新、方式手段创新上下功夫，敢于较真碰硬，以问题为导向，破解“瓶颈”，实现“破窗”效应。一是完善监督立法。重点是补足监督法中法律后果的缺位，对违反监督法规定的行为，明确法律责任，增强法律的可操作性，使人大监督的法律强制力能落到实处。二是加强各种监督方式之间的关联与衔接。目前综合运用常态监督方式做得比较好，今后重点要将常态监督方式与非常态监督方式有机衔接起来，形成完整的监督程序链。如听取和审议专项工作报告与满意度测评、审议意见督办等有效衔接，与执法检查、询问与质询、特定问题调查和撤职、罢免衔接。通过加强审议意见跟踪督办，督促政府认真研究，提出对审议意见的处理意见，并予以落实；必要时，还可以对专项工作报告作出决议。三是探索新的监督手段。可以参照和借鉴国外议会的听证会、辩论、不信任投票等，对于全国人大或地方各级人大在监督实践中的成功做法，也可以上升为法律规范。

　　3、 要激发代表之“作为”。一要通过制度设计，保障选民对人大代表的候选人的具有完全知情权、充分比较权、真正决定权及最终罢免权，使选举过程真正做到公开、公正、民主，真正把热心为群众服务的、有履职能力和专长的、有道德感和责任意识的人选为人大代表。二要进一步完善代表履职激励和约束、退出机制，组织代表向原选区选民述职，自觉接受选民监督，让怠于履职、不敢履职的代表能够及时退出。三要发挥人大代表、常委会组成人员的主体作用，变“被动”为“主动”，变“业余”为“专业”，变“荣誉”为“责任”，在知政、问政及履职上下功夫，主动参加视察、专题调研、执法检查等活动，多提一些有针对性、高质量的审议意见。

　　4、 要借助社会之“合力”。在加强人大监督自身的刚性的同时，还要发挥党的监督、舆论监督、群众监督等方面的作用，弥补人大监督的不足，形成整体合力和强大的威慑力。特别是要进一步加大监督公开力度，监督的内容、过程和结果全程公开，让权力在阳光下运行，借力媒体的传播力，进一步扩大公民的有序政治参与，有效吸收利益相关群众的意见建议，充分汲取群众的智慧和力量，不断提高监督的实效与刚性。