市人大常委会研究室课题组

　　   全面依法治国，作为“四个全面”重大战略布局的重要一环，以治国重器的崭新面貌开启了中国特色社会主义法治道路新征程。新时期、新形势、新任务要求地方人大常委会敢于担当重大责任，充分发挥在全面推进依法治国中的重要作用。特别是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”发挥在立法中主导作用，已成为地方人大在当前和今后一个时期全面推进依法治国的一项重要任务。为此，市人大常委会研究室组成课题调研组，就发挥地方人大立法主导作用开展调查研究，从实务出发，客观分析当前发挥人大立法主导作用存在的问题，厘清当前存在的几种错误认识，从而导出进一步发挥地方人大在立法中主导作用的着力点和努力方向。

　　一、当前阻碍地方人大发挥立法主导作用的三个突出问题

　　无论是国际通行的政治权力运行规则，还是我们国家的宪法以及地方组织法、立法法等法律有关规定，立法职权都归属于民意机关（在我国是人大及其常委会，在国外称为议会）。因此，人大常委会在立法中发挥主导作用本应该是无可厚非、没有争议的一项法定职权。但是在实践中，这种主导作用在地方人大却显得发挥的不够突出和理想，所以党的十八届四中全会才特别强调要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。当前地方人大在发挥立法主导作用主要存在以下突出问题：

　　1、在法规立项过程中的主导作用发挥不够。一般情况下，年度立法计划的“出炉”，首先是由法制委（或称法工委）向 “一府两院”、人大内设机构、常委会委员和人大代表、政协委员以及社会各界公开征求下一年度的立法项目建议，经整理汇总、内部协商后提交主任会议审议通过，最后以人大党组名义报地方党委常委会研究同意。从表面上看，年度立法计划已经做到由人大为主负责，能够征求各方面的意见建议。但在具体操作上，人大常委会还是存在主动性、民主性和科学性不足：一是向社会公众征求立法项目意见，往往是在当地党报、人大官网等上发一则征求立法项目意见公告，受制于报纸、网站的受众面、影响力，能看到的市民有限，关心此项工作的市民则更少，能够提出高质量的立法项目建议则少之又少，结果导致征求公众意见流于形式。二是向人大代表、政协委员征求意见建议，由于代表和委员属于“单兵作战”，同时能力参差不齐，很难能收集到好点子和金点子。三是向“一府两院”征求立法项目建议，由于涉及到自身部门利益如扩权、卸责等，单个政府部门会有积极性，而对关系全局、涉及多个部门的事项，政府部门积极性就不是很高，这就容易造成部门利益色彩较重的法规可能被纳入年度立法计划。四是人大常委会对收集到的立法项目建议，没有进行深入的调研论证，只是沟通协商后的简单“拼盘”，使得一些立法可行性、必要性缺少科学的论证。形成年度立法计划的初步意见后，也没有向代表、委员和公众进行二次征求意见，造成民主性也有所缺失。

　　2、在法规起草过程中的主导作用发挥不够。法规起草是整个立法过程中的基础性工作，涉及到法规的质量好坏以及后续程序的顺利进行。从目前各地的情况看，法规起草一般存在三个主体：政府部门、人大以及委托第三方起草。但是，这三个法规起草主体以及发挥人大主导作用方面都存在以下问题：一是如果是政府部门为主起草，有利条件是政府部门处于行政管理的第一线，知识性、专业性强，最清楚法规应该制定什么，但难免为自己争利、揽权、卸责，甚至为个别特殊利益群体立法。同时，虽然人大派员会提前介入政府部门起草工作，但由于没有法律法规明确规定，提前介入不够主动、及时，随意性较大。二是如果是由人大为主自己起草，存在情况了解并不比政府熟悉，专业性、知识性不见得比政府强，如果没有政府部门的支持和配合，即使法规获得通过，以后的法规执行效果也必将大打折扣。另外，人大常委会自己起草、自己审议通过，再加上如果统筹协调力度不大，就难免给人以“既当运动员又当裁判员”的感觉。三是如果是委托第三方起草，第三方一般是指科研院所、高等院校，优点是第三方立场相对中立、理论性较强，但缺点也相对明显，脱离实际情况、实践操作性不强，起草的稿子很难得到其他各方的认同，人大在修改稿子、协调各方利益等方面无疑会牵扯相当大的精力。

　　3、在法规审议过程中的主导作用发挥不够。法规的审议一般情况下实行三审，都是在人大常委会的主持下进行。但在审议环节上人大常委会的主导作用容易在以下环节出现问题：一是负责一审的专工委与负责二审统一审议的法制委（法工委）容易存在衔接上的脱节，虽然法制委（法工委）已经提前派员介入法规的起草工作，但专工委主要更侧重于法规的必要性、可行性、更趋向于实务操作的规定，而法制委（法工委）更加注重法源、法理以及法言法语等，二者的理念、思路不尽相同，容易引发冲突和不必要的内耗。二是在审议过程中，常委会组成人员之间，组成人员与政府部门之间，组成人员与法制委（法工委）之间意见对立或者分歧较大，如何取舍？谁来取舍？各地都没有形成一个比较系统完善的制度性安排。三是审议时对重大条款的修改还缺少征求民意的过程。在一审之前，人大会在党报、人大网站上公开征求市民意见，但在此后的审议过程中就重大条款修改并没有向社会公众继续征求意见，在广泛性、民主性上存在瑕疵。此外，法规向社会征求意见，一般都是“洋洋洒洒”全文刊登，在当今“快餐”阅读的时代，关键的那几条又没有作必要的解读，没有多少人能够认真阅读和研究，征求意见的效果差强人意。

　　二、需要厘清的四种错误认识

　　当“发挥人大在立法中的主导作用”写入党的十八届四中全会文件后，学者和业界对此无不感到精神振奋，从不同角度提出加强人大立法主导作用的观点或论断，但从实务出发，实际上部分学者和业界所提出的观点或论断已经偏离或误解了党的十八届四中全会提出发挥人大立法主导作用的本意，在此列举在学者和业界中常见的四种重大误区。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　1、人大主导立法就是人大领导立法。“主导”和“领导”虽然只有一字之差，但意思却是明显差别。从文字上看，按照1998年商务印书馆出版的《现代汉语词典（修订本）》， “主导”是指主要的并且引导事物向某方面发展，“领导”是指带领并引导朝一定方向前进。“领导”侧重于“带领”，而“主导”侧重于“为主”。显然，领导力度比主导大，同时领导具有唯一性，而主导则还需要其他方面的共同参与。从我国的国情上看，中国共产党是我国执政党，是中国特色社会主义建设的领导核心，包括立法在内的社会主义各项工作都是在中国共产党的领导下进行，人大主导立法也必须在党委的领导下进行，因此人大领导立法这种提法显然不妥。这里需要强调的是，一方面人大主导立法过程中，遇到重大立法决策事项，如年度立法计划或意见不一致的重大问题等，应积极主动并及时地通过常委会党组向党委请示汇报，请党委定夺；另一方面要求人大主导立法过程中必须坚守法治底线，按照立法工作规律办事，科学理解方针政策、决策命令与法规规范的区别联系，立务实管用之法，避免立宣誓性、倡导性、无实际内容之法。

　　2、人大主导就是人大包办立法工作。从立法工作的参与主体上看，立法的参与主体并不是人大一家“自弹自唱”，既不现实，人大也没这个能力和本事，事实上立法的参与主体包括了党委、人大、政府、司法机关、专家学者以及社会公众等等，它们都在立法过程中承担着不同的角色，都发挥着作用。从立法的程序上看，显然人大也不可能包办立法的全过程，如文章前面所述的立项及意见不一致的重大问题需经党委同意，法规起草论证阶段人大也难以全部包办，还需要专家学者与社会公众的参与并贯穿于立法的全过程等等。所以，人大包办立法工作这种提法显然违背了立法工作的客观规律。

　　3、人大主导就是人大起草法规草案。有的学者认为人大主导立法的关键就是由人大自主起草法规草案，这样才能避免政府部门通过立法来扩权、确权、固权，谋取部门利益。这种观点明显过于狭隘和脱离实际。首先，人大在立法中的主导作用不仅仅局限于立法的起草阶段，而是贯穿于立法的立项、起草、审议以及征求民意等全过程，项目起草只是其中的一个环节而已。其次，就是在法规起草阶段，也不仅仅只有人大自己起草才算是主导，在政府部门或委托第三方起草法规草案时，人大可以通过提前介入开展指导立法方向、把握立法原则等工作，也能起到主导的作用。最后，人大是法规草案的审议和最终决定机关，充分发挥人大作为民意机关的作用，集中各方意见建议、协调各方利益诉求才是人大主导立法真正使命，而不是谁起草就是谁来主导立法。

　　4、政府起草就是存在部门利益倾向。政府部门向人大提出立法议案是宪法和法律明确规定的一项职权，因此政府起草法规草案本身就是应有之义、无可厚非。只不过现在学界对政府起草的法规草案颇有微词，认为政府部门起草法规草案就是“狼来了”，就等同于保护部门利益，存在借法固权、依法扩权、凭法争权的现象。其实，这种观点明显偏激和不妥：一是从政府部门的职能上看，政府部门对于所要规范的领域有着相对丰富的管理经验，对于现实存在的需要规范的事项较为熟悉，对存在的实际问题也较为清楚，法规成效后最终还是靠政府部门来执行，所以政府部门起草法规草案具有“得天独厚”的优势，别的单位和个人都无法取代。二是法规草案的质量上看，由于政府部门普遍存在内设机构法制处（科），政府办还专设法制部门进行二次把关，最后还要经政府常务会议通过，实践中政府部门起草法规草案质量普遍较高。三是从人大的角度上看，当前政府部门起草法规草案存在的主要问题是民意基础不够、管理手段粗放、权责不匹配等，对于这些问题人大完全可以通过立法主导作用的发挥来得到有效的规制，充分发挥政府部门在立法中的长处，扬长避短、趋利避害。

　　三、发挥好地方人大主导立法作用的五点建议

　　从以上所述可以看出，人大常委会发挥立法主导作用，并不在于立法议案的起草主体，并不在于包办全部立法工作，也并不在于领导立法工作，而是将人大主导的理念、思路、工作方法贯穿于立法项目的确定，以及立法议案的审议、修改和表决等环节中，其最基础、最重要的工作方法就是组织协调好立法工作。抓住组织协调这个关键，夯实立法的民意基础，敢于在争议焦点、矛盾突出的“头上砍一刀”，这些都是人大发挥立法主导作用敢于作为、善于作为之所在，立法各种疑难问题自然迎刃而解。按照党的十八届四中全会要求，人大发挥立法主导作用应在以下6个方面发力：

　　1、完善法规立项机制。针对法规立项过程中存在的民意不足、论证不够、执行不力等问题，人大应发挥法规立项中主导作用：一是建立立法建议公开征集制度。必须拓宽立法建议的征集渠道，搭建包含报纸、电视、网站、手机APP、微信、微博等全媒体的立法建议征集平台，召开包括基层群众、各级代表参与的各种层次立法项目建议征求会，向社会公众广泛地征求立法项目建议，使每年的立法项目都建立在民意基础之上。征求建议的形式要丰富多样化，让人民群众喜闻乐见，吸引和引导更多的公众积极参与立法项目建议征集。同时，有必要通过新闻发布会或网站回复等多种途径向公众反馈建议的采纳情况。二是建立立法建议调研论证制度。常委会应成立专门的调研组，深入到政府部门、管理相对人、人大代表以及基层人大、基层群众开展立项项目调研，召开有关座谈会、论证会等，对立法建议进行科学分析、充分论证，尤其是要对立法的必要性、可行性以及实施后的社会效果等进行评估，从源头上保证立法质量。可以邀请第三方介入和参与立法建议论证的相关活动论证情况，有必要时也可以委托第三方（科研院所、高等院校或专家学者等）开展立法建议论证。三是建立立法计划和规划落实制度。制定并通过的五年立法规划和年度立法计划，必须以问题为导向，做到前瞻性系统性科学性相结合，推动经济社会发展与环境资源保护、民生改善相兼顾，理想与现实、创新与可行相统一，立良善之法、立管用之法，明确项目的责任单位、责任领导和完成时限。人大常委会须加强五年立法规划和年度立法计划的组织协调和督促指导，及时掌握进展情况，督促和推动规划和计划的落实。

　　2、完善法规起草机制。针对法规起草过程中存在的政府部门起草容易部门利益倾向、人大提前介入随意性大等问题，人大要发挥立法主导作用，应在以下两个方面加强组织协调：一是建立提前介入政府起草法规制度。人大常委会的相关专委会和法制委提前介入政府部门起草工作要制度化、规范化，明确提前介入人大方面以相关专委会为主，法制委为辅，确定提前介入的工作职责、时间节点、介入范围等等。相关专委会和法制委提前介入时，要把握方向、加强引导，避免“喧宾夺主”，主要任务是充分了解政府部门起草情况，掌握法规起草的难点，提供立法技术帮助，对草案涉及的法制统一、设立行政审批以及人民群众利益等重大问题发表意见，为今后法规的审议做好充分准备。二是建立法规草案集中起草制度。为了有效避免政府部门起草造成部门利益法制化问题，必须推行集中起草法规草案制度。如果是政府起草法规草案的，应由政府的法制部门负责集中起草；如果涉及多个政府部门，或政府部门不愿意承担的，人大常委会的相关专委会也可以负责集中起草。法规草案集中起草，其任务就是统筹整合立法资源，多种形式地组织相关政府部门、行政管理相对人、人大以及基层代表、人民群众等各方共同参与立法起草工作，尤其是充分听取和吸取利益相关方的意见建议，从而避免具体行政部门的利益法制化倾向。

　　3、完善法规审议机制。审议法规是人大行使立法权的重要环节，也是人大是否发挥立法主导作用的“主战场”。针对当前审议过程中存在的审次不合理、讨论不充分等问题，人大常委会应加强审议环节的组织协调：一是科学安排审次。加强法制委和各专委会之间内部沟通协调配合，避免“内耗”。进一步明确法规一审、二审、三审的审议标准。在各审次之间，就争议的焦点要组织精干力量继续开展深入调研，与行政部门、管理相对人以及常委会组成人员进行反复协商、充分论证。对情况复杂、争议较大的法规草案要适当增加审次。二是创新审议方式。采取分组审议和联组审议相结合，对于分组审议中有分歧的重大问题需联组进行集中审议。法规草提交常委会全体会议表决前，主任会议根据专委会或者组成人员对法规草案审议的情况，可以决定对个别重要条款进行单独表决，确保每位组成人员的意志都得到充分表达。三是建立沟通反馈制度。在审议中，对组成人员、专委会的审议意见以及政府、管理相对人等其他方面的意见建议，必须建立沟通反馈制度，进行逐项研究、充分采纳，对于没有采纳的审议或意见建议，必须在有关报告中作出说明，同时书面反馈相关单位或个人。

　　4、完善民主立法机制。立法必须恪守以民为本、立法为民的理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这就要求人大常委会要将民意贯穿于立法的全过程。一是建立立法协商制度。充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，把立法协商纳入立法决策程序，完善立法协商工作规程，规范立法协商的内容和环节，拓宽立法协商的范围和渠道。对于事关经济社会发展重大问题以及人民群众切身利益的立法，必须纳入立法协商的范围。在制定五年立法规划、年度立法计划以及法规一审前，人大常委会需采取书面或召开座谈会等形式征求政协等方面意见。二是完善代表征求意见制度。通过建立向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，多方面的征求基层人大和基层代表、群众的意见建议，提高立法精细化水平。健全法规起草征求代表意见制度，特别是形式上要多样，对于争议较大的条例可以做明确标示，引导代表关注和表达法规中的焦点问题，更多发挥人大代表参与起草和修改法规作用。三是健全公众有序参与立法制度。建立征求公众意见及其沟通机制，综合运用座谈会、听证会、论证会等多种形式，在法规的立项、起草、审议等各个环节中征求民意、集中民智，加强对意见的综合分析，合理吸收各方意见，建立公众意见采纳情况反馈机制，积极回应公众关切。

　　5、完善法规实施监督机制。法规重在实施。人大常委会必须在法规的实施和监督上发挥主导作用，确保每部法规都发挥应有的作用：一是完善法规实施检查制度。人大常委会要采取执法检查、听取和审议专项工作报告、专题视察等多种法定形式，加强对法规执行情况的监督，对实施效果不理想的法规，采取法定的质询等刚性监督手段督促实施部门加强和改进法规实施工作。二是建立立法后评估制度。积极开展立法后评估，通过检验立法中各项制度设计和程序规定是否合理、可行，发现其在实施过程中存在的主要问题，从而对现行立法做出全面的、科学的评价，为以后法规的立、改、废提供可靠依据。三是建立法规清理长效制度。通过加强法规的及时清理，实现法规清理与立法五年规划、年度立法计划编制工作有效衔接，使立法更系统、更与时俱进，更能充分反映经济社会发展的客观需求。四是建立法规普及宣传制度。将立法过程与普法工作有机结合起来，通过广泛有效地法规宣传，积极引导公众参与立法，使立法过程成为人民群众普法教育的过程，实现公众参与立法和自觉守法、用法的统一。人大常委会要发挥在立法宣传工作中的权威性、主导性作用，及时召开新闻发布会、专家解读会、开辟专栏专版等形式有针对性地开展宣传，说明和解读新颁布的法规，为法规正确实施营造良好的社会环境和舆论氛围。（执笔：温一鹤）