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地方立法质量提升工作模式研究

--沟通协调、团队管理、公众参与和执行力

 
来源:厦门人大
      
2017-11-03 09:19:00
      
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  黄鸣鹤

  一、立法过程中的沟通与协调

  (一)外部沟通:纵向沟通和横向沟通

  纵向沟通。以《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》的立法为例,纵向沟通包括与全国人大常委会的沟通、中央综治办的沟通、最高人民法院的沟通与福建省人大常委会的沟通等;横向沟通包括与多元化纠纷解决机制可能涉及的职能主体如政法委、法院、检察院、公安、司法局的沟通,另外文本中涉及行政调解与行政裁决,涉及到经费保障,就必须与政府法制局、财政局等多个部门沟通。

  与全国人大常委会的沟通是厘清特区授权立法权限边界的问题。经济特区授权立法,虽由全国人大授权,可根据法律与行政法规的基本原则,制定变通性规定,在经济特区范围内施行,实现“立法试验田”之对错或适应性检测功能。然《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》立法,厦门系全国首创,无成例可供借鉴,且多元化纠纷解决,涉及诉讼与非诉讼相衔接,而司法制度属全国人大立法法律保留的领域,地方立法条款中是否可以涉猎,以管理体系看,综治办作为多元化改革之牵头部门最为妥适,但综治办毕竟是党的办事部门,在地方立法规定其职责是否可行?许多问题需要解决。沟通的方式是,在条例草案起草过程中,小组成员两次奔赴北京,面对面沟通与请教,得到肯定的答复,指明了立法的方向,坚定了立法的信心。第一次赴京,还委托最高人民法院司改办代为召集专家论证会,专家许多中肯、专业的意见,被吸纳到条例案的修改。而第二次赴北京,向中央综治办的领导作了立法进程的专项汇报。纵向沟通的成功,除疑难问题迎刃而解外,也得到来自上级部门的许多有力支持。

  横向沟通。徒法无以自行。立法过程中,横向沟通很重要,因为条例制定后,能否真正贯彻施行,取决于相关职责部门的主观能动性,若立法过程中不能充分聆听相关职能部门意见,做好意见沟通,则立法后可能面临“柔性抵抗”的困局,立法无法落地生根,成为“纸面作业”,故横向沟通十分重要。横向沟通之要义,在于认真聆听不同意见,在于分析相关部门拒绝或坚持某立场的“潜在动机”,发现“被隐藏的利益、诉求与顾虑”,其真正解决的办法,并不是强行上马,或摁牛低头逼其喝水,而是对症下药,寻找破解之道。比如在最高人民法院会同最高检察院、公安部、司法部四家到厦门调研台籍被告人缓刑宣告难问题,调研中发现缓刑宣告难在于监管难,监管难在于一些“两不管”地带的推诿扯皮。在建议性解决方案中,某区委政法委坚决反对在其辖区设立台籍犯罪人缓刑集中监管,在私下沟通中,发现其顾虑在于缓刑监管涉及社区矫正,人力物力投入倒在其次,但若被监管人脱矫或重新犯罪,则在综治考评中属扣分项目,真的是做的越多错的越多,故抵制情绪强烈。商议后由市综治办明确被监管人居住地不在该辖区的,不属扣分范围,其次,集中监管增加责任义务,以机制创新适当加分,权责利相统一。规则明晰后,该区领导欣然接受,集中监管机制数年运行良好,故良好的沟通,在于问题发现与合理解决方案的提出。

  (二)内部沟通:投票人沟通

  与审议代表的沟通。法规案最终需终人大代表投票表决后方可施行,其间一般需要二次或三次提交审议,所以,与投票权人的有效沟通相当重要。以《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》为例,在法规案三次提交审议时,代表提出各种问题:有纠纷为什么不到法院起诉?为什么要鼓励调解?为什么调解还要收费?问题五花八门,委员们来自各行各业,并不是法律专家,其所提质疑,依日常经验法则所生成,情理之内,所以沟通十分重要。从一个侧面也说明厦门虽然于2005年10月出台《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》,多元化纠纷解决机制改革也在行政、社会、行业各领域如火如荼,品牌纷呈,但这并不意味着多元化纠纷解决的理念完全被社会所接受。沟通的方式是,在审议过程中的分组讨论,立法起草小组成员即分散到各小组,现场回答委员提问,答疑解惑,到2015年4月1日提交表决前,更特意邀请最高人民法院司改办蒋惠岭副主任,长期致力中国大陆多元化改革的专家学者到厦门给人大代表授课,正是有效的沟通,消除了误解,解决了分歧,最后,《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》在表决时全票通过。有效的沟通,可以避免代表对法条本意及制度设计的误解、误读与犹豫怀疑,促成共识的达成。同时,立法过程中对不同意见的聆听、吸收,也为立法通过后的贯彻施行,减少主客观障碍。

  (三)利益协调:原则性与灵活性的结合

  人是理性决策的动物,单位由人组成,因而也具有人格属性。立法过程中,立场无论支持抑或反对,诉求无论表面视之如何荒诞无稽,均有其内在合理性或者被表面所掩盖的潜在动机,如西方哲人萨特所云:存在即合理。立法中利益协调的过程,就是通过利益衡平或调整、寻找共同利益的耦合点或博弈利益的平衡点,以促成一致行动。2009年,笔者参加最高人民法院赴欧盟司法考察团,到英国、德国考察ADR(即非诉讼纠纷解决机制),在各界对纠纷非诉解决交口称赞的同时,一位律师却严厉批评ADR,认为其在鼓励当事人通过放弃对权利的抗争来促成纠纷的解决,实际上是牺牲了社会正义,影响了司法公信。这位律师代表发表的不仅是个人的观点,也是一个行业的焦虑。[ 这位英国律师批评ADR组织的调解员未受过系统的法律训练,不能正确理解法律的要义和规则设计的初衷,而只是不断地游说当事人通过权利让步促成调解。同时,这位律师认为,法律是一项神圣的事业,律师必须经过系统的法学院训练,通过司法资格考试才能取得律师执业资格,法官的选任更是精英化,或随便什么人都可以担任调解员,主持纠纷解决,考虑到法学院高昂的学费,这实际上把律师放在一个不公平竞争的博击台上。我们发现这位律师的最后一句话才是其反对ADR的真正原因所在,因为利益受到损害而焦虑,这种焦虑弥散在整个行业中。]考虑到律师在法治国家中重要的影响力,一国ADR运动,若不能得到律师的支持与积极参与[ 在成熟法治国家,律师不仅是法律服务的提供者,成功律师被提名任命为法官或转型从政,法律人群体对国家立法和公共政策的制定、司法裁判的把握,有远远胜出于其他职业的控制力。],则多元化纠纷解决机制,缺失重要一环,在德国的考察中,司法部官员再证实此节并提出了解决方案[ 离开英国后,考察团到了德国。在德国,司法部官员告诉我们,ADR的发展,离开律师行业的支持是不可想象的,所以德国在制度设计中,就通过律师协会引导律师积极参与纠纷协商、谈判、第三方斡旋、调解的全过程,其中的收费制度,确保了律师从纠纷及时解决中的经济获益,并不少于诉讼案件的委托代理。]。在厦门多元化改革实践中,通过制度设计保证律师的利益分配,保障了律师对纠纷解决的积极参与。[ 厦门地区的多元化纠纷解决机制改革实践中,律师的参与度极高,比如律师进驻法院的诉讼服务中心提供法律咨询、诉讼辅导和调解;律师在厦门市医患纠纷调解中,以调解员和法学专家的身份参与;厦门仲裁委的仲裁员名库中,执业律师占有相当的比例,等。]

  二、立法团队管理

  (一)分工合作:如何确保团队的高效运作

  立法工作涉及宏观与微观、抽象与具象,涉及到团队的分工协作,涉及到任务清单与日程规划。若团队长安排不妥当,则团队多人同时从事某项工作,或部分人因无法明确自己该帮什么而无所适从,造成人力资源浪费;或指令不明确,部分任务被忽视,成为“影响木桶成型的短板”,因此,如何打造一个高效的立法工作团队,其关键在于团队长的指挥与协调。首先,团队长必须对立法任务有一个整体规划、从具体时间表到任务分解,进度控制,团队内部人员的合理分工,其工作方式是制定系统的工作树,通过工作清单将具体任务分散,责任到人,同时通过督导、跟进、质量管控,确保任务的具体落实;适时组织团队讨论,发现问题,发现可能的障碍存在;保持与上级领导的及时沟通,使上级领导的意图或指令,能转化为明确而具体的工作指导,纳入团队成员的工作清单。同时,团队保持某种几何图形的工作分工,如确立内勤,负责会议通知、讨论记录、观点归集、资料保管等非常必要的辅助性工作事项。

  比如笔者在参与《厦门经济特区加强民事执行工作若干规定》的法规案起草中,即要求以编印《执行地方立法简报》的形式,在座谈会完毕的当日,负责记录的团队成员即根据笔录整理成观点归集形式的简报,简报在次日在参与团队中流转,参与者根据自己记录可增补。《简报》的形式,有效在记载了座谈会中观点碰撞的过程,同时在立法进行中后续阶段中,《简报》也是立法团队记忆模糊时的资料检索依据。

  (二)时间管理:如何做到不窝工、不赶工

  立法是个慢工出细活的过程,所谓慢工,并不是磨洋工,也并不意味着法规案若无法达成共识可无限期拖延。故,立法虽不如行政执法或司法活动有严格的期间明确限制,但科学的时间管理,也是立法高效、高质的保障。以《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》为例,从起草小组第一次集结到表决通过,历时八个月,这八个月中,除两度赴北京,一次赴福州汇报外,还包括三次提交审议,三次起草小组集中改稿,三十七场座谈会和数轮的书面征求意见活动。这其中,时间安排必须紧凑,意见的汇总,问题的梳理,难点的突破,都需要合理且科学的时间安排。其中市人大两个月开一次常委会全体会议,若错过一次会议,则立法进程则必然至少迟滞两个月,故起草小组的工作进度,大则必须踩在节点上配合审议部门的时间表,小则必须考虑到各相关部门的协同进度,科学管控时间,合理安排工作。

  (三)知识管理:成功的百分之五十

  有立法研究者断言,一部法规案之优劣,起草人的综合素质,起到超过百分之五十的决定性作用。优秀的法规案,起草人知识结构对于法规案的影响度,比例或应更高。无法评判这个推断是否具有普遍性,但的确,法规案主要执笔人的知识储备、逻辑思维能力,对于法规案科学性和结构美学,起着重要的影响作用。

  笔者曾参加《厦门市多元化纠纷解决机制促进条例》地方立法起草时,2008年参加最高人民法院相关多元化司法政策文件起草、2012年以来作为最高人民法院诉调对接改革试点法院工作的推进者,与多元化改革多年的近距离接触、感受,参加数十场关于多元化改革的理论研讨会和经验交流会、工作推进会,知识储备和经验积累,都裨益工作,加之主要起草人厦门人大的李明哲处长和市司法局的林险峰处长,是2005年《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》文本的主要执笔人,与多元化的接触比笔者更早。起草人团队丰富的理论积累和实践经验,是法规案草拟的重要知识储备;而来自不同岗位的观察视界,则有益于集思广益,经验互补;几位中年男人因多年工作而恬淡的性格,开放的心态,有利于对各种意见的聆听与吸纳。

  三、意见的吸纳:开门立法与民主立法

  (一)海纳百川:聆听者是个空杯子

  应该说,起草小组成员的入选者,定然在该领域有过人之处或前期已经取得一定的研究成果,或有一定的心得。这是立法者的优势,但立法最忌“闭门造车”,也忌“一家之言”,忌“武大郎开店-比我高的都不能进来”的心态,以往参加高校学术研讨会,发现许多学者对自己的观点敝帚自珍,总是“誓死捍卫”,经常吵得面红耳赤,其中许多只是意气之争、门户之见,争执反而导致“一叶障目,不见泰山”的结果。笔者在参与《厦门经济特区加强民事执行工作若干规定》,在《简报》的发刊词中,即要求工作团队应当“将脑袋放空,放弃固定思维,对一切问题不要存有成见,哪怕你自信真理在手,哪怕你认为发言人水平不如你高,不能全面了解情况甚至观点错误。无论如何,请你注意聆听,因为我们邀请到的都是来自业务一线、对执行难问题最有感触、最有体会的群体。这种尊重,不仅是做人起码的礼仪,也是一种有效的工作方式。你应该努力让自己成为一个空杯子,接纳各种观点,让它们在你的空杯子中碰撞、发酵,我并不是要你放弃你的观点,相反地,你的观点也可以参与头脑风暴。我们将保证你发言的机会,那就是座谈会结束后对各种观点的归集、梳理和团队间的讨论。”在立法征求意见的过程中,小组成员都坚持此原则,效果很好。

  (二)会议效率:座谈会的准备与现场驾驭

  接前面的话题,当然,注意聆听,不随意打断发言并不意味着座谈会的“无序随意”,相反地,我们十分注重座谈会的效率:一是在座谈会参与人员的选定时,我们注重一线工作人员,特意选择一些平日喜欢观察思考、工作中点子多有创新的中青年法官;二是控制参会人员数。一般而言,两个小时的座谈会,人数控制在十人以内,既能保障观点充分表达、问题发现和有效讨论解决方案;三是将讨论提纲提前发给参会人员,并附带一些参考性资料,让他们有发言准备的提前量时间,并知道会讨论些什么;四是主持人及时梳理问题,防止讨论议题的走偏;座谈会后对观点及时梳理,整理成《简报》存档,避免有效信息的流失;五是对一些还需要深入研究的问题和应当全面掌握的情况,通过任务分解和要求各区法院报送数据,进行数据汇总、态势分析和问题跟进。

  这些措施,有效地提升了座谈会的效率,使座谈会真正成为一个聆听意见、了解实践中真实情况,吸纳不同观点的平台。

  (三)少数意见:从反对声音中汲取营养

  少数派意见也许最终未被采纳,但其对于多数派意见,却可以起到纠偏和补正的作用。例如中国最有名的水利专家黄万里,早年反对黄河三门峡水库建设,后期反对三峡大坝建设,均因属少数派意见未被采纳,二者的区别在于,三峡大坝虽未因黄万里的反对而搁浅,但黄万里教授关于大坝排沙、滑坡治理、生物洄游等建议,却被大坝的设计者们所合理采纳,并制定可行的解决方案。无论三峡大坝建设的是与非,但尊重少数派意见,从中发现其合理化成分并吸纳到决策方案中,对多数派意见可以起到纠偏或补正的功能,这也是少数派意见的独特价值。或许说,少数派意见虽然站在你的对立面,但你应该把它当成一面镜子而不是当成拦路的玻璃,方是正确的心态和妥适的处置方式。

  (四)兼听则明:对立意见的平衡

  利益决定立场,立场决定观点。或许,也存在一些无利害关系人或中立第三方,或有些具有科学思辨精神的人可以一定程度“摆脱利益这一地心引力”,但我们应当假设,人类或许有利他性,但更多的是自利性,所有意见应该得到自由表达,“兼听则明、偏听则暗”,但对其中的辨析、梳理并形成最终判断,却必须依赖“价值理性”,而立法者的价值指引,当然是法律所守卫的“自由、正义、秩序”三大价值,即立法必须符合公共利益,符合法治所守护的社会核心价值,运送正义,分配公平,救济权利,扶助弱者。

  一个例证是,《厦门经济特区加强民事执行工作若干规定》中,在律师专场中,谈论到“法院开据调查令”时,与会人员均主张应该加大调查令的适用范围,并列举国外律师调查令的普遍适应,多名与会者抨击金融机构不愿配合律师调解令,其原因在于担心得罪优质客户,故意为调查人为设置障碍,具体的事例让参会者接纳了他们的观点,在归集讨论中,立法团队认为将调查令适当范围适当扩大是可接受、可操作的,并考虑对金融机构的不协助行为依法追责。

  但在下午企业法务的专场座谈会中,同一问题,我们听到截然不同的声音。某银行法务告诉我们,对法院调查令的配合度不够,并不是银行的私心杂念,而是制度隐患的存在和可能产生的赔偿责任的担忧。毕竟,当事人所委托的律师是代表当事人一方利益,如何保证其调查的客观、中立和全面,律师会不会为了维护当事人利益,调查过程中有预设立场、对证据取得有取舍?取得证据后,是否可能不当利用?发言人同时提供了广州法院的一个判例,律师对通过法院调查令取得的证据不当利用,导致对方当事人利益受损,法院判令律师承担责任,银行承担连带责任。

  两种截然对立的意见使我们认识到事物的复杂性和两面性,这是好事,问题的存在并不代表着我们只能因噎废食,全面否定“调查令”这一制度,最终,立法起草小组找到了解决方案:一是严格限定调查令的适用范围,二是设立“中立调查员制度”,由律师协会和公证员协会负责管理[ 在“调查员制度”的设计中,一是调查员必须是执法律师或公证员,高资质门槛确保调查员的业务素质;二是调查员应与案件无利害关系,确保调查取证的中立、客观、全面;三是调查员有执业保险,确保若发生违反职业道德的不法损害行为,则对受害人具有赔偿能力;四是调查员名单库由律师协会和公证协会建立,并通过行业自律机制进行管理,节约了政府公共管理的成本。]。这一思路与厦门律师协会和厦门公证协会的负责人事先进行沟通,并取得认同。

  四、执行力:如何真正舞动立法

  (一)落地生根:配套政策的制定

  立法是一个奇妙的过程。一是从实践中提炼理论,二是让理论重回实践,指导实践,这是一个辩证唯物主义的方法论。地方性法规要有生命力,就得接地气,法规通过后,必须得落地生根,而不是束之高阁,这就需要制度配套、任务分解、责任到位。以《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》为例,地方立法涉及到党、政、群、社会各个方面,条例通过后,厦门市政法委则牵头制定了“一府三院”贯彻意见[“一府三院”指的是厦门市人民政府、厦门市中级人民法院、厦门市人民检察院、厦门海事法院。],厦门法院制定了两份贯彻意见[ 厦门法院两份贯彻文件之一的《厦门法院关于贯彻〈厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例〉的实施细则》主要针对如何构建诉讼与非诉讼的矛盾纠纷化解机制、完善特邀调解制度、立案阶段的诉讼辅导等、创新纠纷解决机制等进行规范细化。其中有许多创新举措,如特邀调解员角色冲突避免、一站式纠纷解决服务平台建设等,被2016年最高人民法院所发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》所吸收采纳。],其重点在于实现人民法院在多元化纠纷机制中的司法引领、司法推动和司法保障[ 另一份配套文件是《厦门法院关于支持商事调解与商事仲裁行业发展的若干意见》,主要针对厦门建设“区域性国际商事纠纷解决中心”的战略布局而出台的政策支持文件,其制度创新点之一就是对涉仲裁司法审查案件实行集中审理原则,一是有利集约使用司法资源,二是统一司法审查标准。]的功能。

  (二)自带动力:执行推力的机制设计

  动车速度快,其运行原理之一在于传统的火车依靠的是机车牵引,机车自身重量很大,牵引启动均需要较大摩擦力,能耗大。而动车的原理在于将火车的动力由一个单元变成多个单元组合,动力被设计在车组的不同部位,协同发力。借此理比喻法规案之施行,在《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》起草过程中,立法小组即考虑到施行过程中可能的困难,在火车头设计上,明确综治办为主要责任部门,综治办设在同级政法委,长期负责社会综合治理管理领域的协调工作,有强大的领导力和资源动员力,作为社会矛盾化解纠纷解决的牵头单位责无旁贷,同时,司法机关、政府各职能部门、群团组织均被确定具体职能,成为多元化改革的推动和动力源。制度设计使多元化改革采用的是多单元组合的动力模型。

  另外,在制度保障上,综治办将多元化改革的贯彻落实纳入年度平安综治考核目标,分解为具体的综治考核评分项目,使多元化改革成为岗位职责硬任务,考核机制成为落实多元化改革的“鞭子”和“测评仪”;在保障措施中,明确规定公共性质调解所需经费由地方政府纳入财政预算予以保障,公益性调解由公共财政予以补贴,市场化营运之纠纷解决组织,提供良好之营商环境,此即“钱袋子”保障;此外,加强纠纷解决组织及人员建设,加强业务培训、强化职业伦理建设,此即“纠纷解决主体建设”即“人的建设”,以上多项措施均为地方立法为多元化改革设计的“拉力”和“推力”动力系统,以期形成协同力。

  (三)执行监督:立法评估和执法检查

  2009年,最高人民法院在英国考察ADR发展时,英国司法部官员介绍英国公益性调解的发展,经验之一就是采取政府购买服务的方式,即编制预算、评估纠纷总量和发展态势和通过政府采购确定中标单位、签订服务合同,当问及如何评估服务单位的绩效时,英国官员回答:当服务期即将届满时,我们会委托中立第三方进行评估,根据评估报告决定是否继续签订服务合同。评估机构由专家及专业人员组成,有一套科学的评估方法论,受服务对象的获得感是重要的评估指数。

  作为借鉴,地方人大立法后的施行效果评估,除执法检查听取职能部门专项汇报外,委托专业评估公司进行科学、中立的第三方评估,也是立法施行效果评估好方法。

  结语

  将时间花费在有意义的事情上,是最好的人生规划。笔者有幸,有参与最高人民法院多元化改革多份文件的起草与修订,参与厦门地方立法,如今更有幸成为十五届厦门人大代表、法制委委员,参与度更深,机会弥加珍惜。多年前,笔者以中国法治伟大进程的观察者、思考者、记录者和力所能及的推动者自我定位,有机会思行合一,幸也,笃行之,止于至善。

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