黄鸣鹤

　　一、立法过程中的沟通与协调

　　（一）外部沟通：纵向沟通和横向沟通

　　纵向沟通。以《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》的立法为例，纵向沟通包括与全国人大常委会的沟通、中央综治办的沟通、最高人民法院的沟通与福建省人大常委会的沟通等；横向沟通包括与多元化纠纷解决机制可能涉及的职能主体如政法委、法院、检察院、公安、司法局的沟通，另外文本中涉及行政调解与行政裁决，涉及到经费保障，就必须与政府法制局、财政局等多个部门沟通。

　　与全国人大常委会的沟通是厘清特区授权立法权限边界的问题。经济特区授权立法，虽由全国人大授权，可根据法律与行政法规的基本原则，制定变通性规定，在经济特区范围内施行，实现“立法试验田”之对错或适应性检测功能。然《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》立法，厦门系全国首创，无成例可供借鉴，且多元化纠纷解决，涉及诉讼与非诉讼相衔接，而司法制度属全国人大立法法律保留的领域，地方立法条款中是否可以涉猎，以管理体系看，综治办作为多元化改革之牵头部门最为妥适，但综治办毕竟是党的办事部门，在地方立法规定其职责是否可行？许多问题需要解决。沟通的方式是，在条例草案起草过程中，小组成员两次奔赴北京，面对面沟通与请教，得到肯定的答复，指明了立法的方向，坚定了立法的信心。第一次赴京，还委托最高人民法院司改办代为召集专家论证会，专家许多中肯、专业的意见，被吸纳到条例案的修改。而第二次赴北京，向中央综治办的领导作了立法进程的专项汇报。纵向沟通的成功，除疑难问题迎刃而解外，也得到来自上级部门的许多有力支持。

　　横向沟通。徒法无以自行。立法过程中，横向沟通很重要，因为条例制定后，能否真正贯彻施行，取决于相关职责部门的主观能动性，若立法过程中不能充分聆听相关职能部门意见，做好意见沟通，则立法后可能面临“柔性抵抗”的困局，立法无法落地生根，成为“纸面作业”，故横向沟通十分重要。横向沟通之要义，在于认真聆听不同意见，在于分析相关部门拒绝或坚持某立场的“潜在动机”，发现“被隐藏的利益、诉求与顾虑”，其真正解决的办法，并不是强行上马，或摁牛低头逼其喝水，而是对症下药，寻找破解之道。比如在最高人民法院会同最高检察院、公安部、司法部四家到厦门调研台籍被告人缓刑宣告难问题，调研中发现缓刑宣告难在于监管难，监管难在于一些“两不管”地带的推诿扯皮。在建议性解决方案中，某区委政法委坚决反对在其辖区设立台籍犯罪人缓刑集中监管，在私下沟通中，发现其顾虑在于缓刑监管涉及社区矫正，人力物力投入倒在其次，但若被监管人脱矫或重新犯罪，则在综治考评中属扣分项目，真的是做的越多错的越多，故抵制情绪强烈。商议后由市综治办明确被监管人居住地不在该辖区的，不属扣分范围，其次，集中监管增加责任义务，以机制创新适当加分，权责利相统一。规则明晰后，该区领导欣然接受，集中监管机制数年运行良好，故良好的沟通，在于问题发现与合理解决方案的提出。

　　（二）内部沟通：投票人沟通

　　与审议代表的沟通。法规案最终需终人大代表投票表决后方可施行，其间一般需要二次或三次提交审议，所以，与投票权人的有效沟通相当重要。以《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》为例，在法规案三次提交审议时，代表提出各种问题：有纠纷为什么不到法院起诉？为什么要鼓励调解？为什么调解还要收费？问题五花八门，委员们来自各行各业，并不是法律专家，其所提质疑，依日常经验法则所生成，情理之内，所以沟通十分重要。从一个侧面也说明厦门虽然于2005年10月出台《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，多元化纠纷解决机制改革也在行政、社会、行业各领域如火如荼，品牌纷呈，但这并不意味着多元化纠纷解决的理念完全被社会所接受。沟通的方式是，在审议过程中的分组讨论，立法起草小组成员即分散到各小组，现场回答委员提问，答疑解惑，到2015年4月1日提交表决前，更特意邀请最高人民法院司改办蒋惠岭副主任，长期致力中国大陆多元化改革的专家学者到厦门给人大代表授课，正是有效的沟通，消除了误解，解决了分歧，最后，《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》在表决时全票通过。有效的沟通，可以避免代表对法条本意及制度设计的误解、误读与犹豫怀疑，促成共识的达成。同时，立法过程中对不同意见的聆听、吸收，也为立法通过后的贯彻施行，减少主客观障碍。

　　（三）利益协调：原则性与灵活性的结合

　　人是理性决策的动物，单位由人组成，因而也具有人格属性。立法过程中，立场无论支持抑或反对，诉求无论表面视之如何荒诞无稽，均有其内在合理性或者被表面所掩盖的潜在动机，如西方哲人萨特所云：存在即合理。立法中利益协调的过程，就是通过利益衡平或调整、寻找共同利益的耦合点或博弈利益的平衡点，以促成一致行动。2009年，笔者参加最高人民法院赴欧盟司法考察团，到英国、德国考察ADR（即非诉讼纠纷解决机制），在各界对纠纷非诉解决交口称赞的同时，一位律师却严厉批评ADR，认为其在鼓励当事人通过放弃对权利的抗争来促成纠纷的解决，实际上是牺牲了社会正义，影响了司法公信。这位律师代表发表的不仅是个人的观点，也是一个行业的焦虑。[ 这位英国律师批评ADR组织的调解员未受过系统的法律训练，不能正确理解法律的要义和规则设计的初衷，而只是不断地游说当事人通过权利让步促成调解。同时，这位律师认为，法律是一项神圣的事业，律师必须经过系统的法学院训练，通过司法资格考试才能取得律师执业资格，法官的选任更是精英化，或随便什么人都可以担任调解员，主持纠纷解决，考虑到法学院高昂的学费，这实际上把律师放在一个不公平竞争的博击台上。我们发现这位律师的最后一句话才是其反对ADR的真正原因所在，因为利益受到损害而焦虑，这种焦虑弥散在整个行业中。]考虑到律师在法治国家中重要的影响力，一国ADR运动，若不能得到律师的支持与积极参与[ 在成熟法治国家，律师不仅是法律服务的提供者，成功律师被提名任命为法官或转型从政，法律人群体对国家立法和公共政策的制定、司法裁判的把握，有远远胜出于其他职业的控制力。]，则多元化纠纷解决机制，缺失重要一环，在德国的考察中，司法部官员再证实此节并提出了解决方案[ 离开英国后，考察团到了德国。在德国，司法部官员告诉我们，ADR的发展，离开律师行业的支持是不可想象的，所以德国在制度设计中，就通过律师协会引导律师积极参与纠纷协商、谈判、第三方斡旋、调解的全过程，其中的收费制度，确保了律师从纠纷及时解决中的经济获益，并不少于诉讼案件的委托代理。]。在厦门多元化改革实践中，通过制度设计保证律师的利益分配，保障了律师对纠纷解决的积极参与。[ 厦门地区的多元化纠纷解决机制改革实践中，律师的参与度极高，比如律师进驻法院的诉讼服务中心提供法律咨询、诉讼辅导和调解；律师在厦门市医患纠纷调解中，以调解员和法学专家的身份参与；厦门仲裁委的仲裁员名库中，执业律师占有相当的比例，等。]

　　二、立法团队管理

　　（一）分工合作：如何确保团队的高效运作

　　立法工作涉及宏观与微观、抽象与具象，涉及到团队的分工协作，涉及到任务清单与日程规划。若团队长安排不妥当，则团队多人同时从事某项工作，或部分人因无法明确自己该帮什么而无所适从，造成人力资源浪费；或指令不明确，部分任务被忽视，成为“影响木桶成型的短板”，因此，如何打造一个高效的立法工作团队，其关键在于团队长的指挥与协调。首先，团队长必须对立法任务有一个整体规划、从具体时间表到任务分解，进度控制，团队内部人员的合理分工，其工作方式是制定系统的工作树，通过工作清单将具体任务分散，责任到人，同时通过督导、跟进、质量管控，确保任务的具体落实；适时组织团队讨论，发现问题，发现可能的障碍存在；保持与上级领导的及时沟通，使上级领导的意图或指令，能转化为明确而具体的工作指导，纳入团队成员的工作清单。同时，团队保持某种几何图形的工作分工，如确立内勤，负责会议通知、讨论记录、观点归集、资料保管等非常必要的辅助性工作事项。

　　比如笔者在参与《厦门经济特区加强民事执行工作若干规定》的法规案起草中，即要求以编印《执行地方立法简报》的形式，在座谈会完毕的当日，负责记录的团队成员即根据笔录整理成观点归集形式的简报，简报在次日在参与团队中流转，参与者根据自己记录可增补。《简报》的形式，有效在记载了座谈会中观点碰撞的过程，同时在立法进行中后续阶段中，《简报》也是立法团队记忆模糊时的资料检索依据。

　　（二）时间管理：如何做到不窝工、不赶工

　　立法是个慢工出细活的过程，所谓慢工，并不是磨洋工，也并不意味着法规案若无法达成共识可无限期拖延。故，立法虽不如行政执法或司法活动有严格的期间明确限制，但科学的时间管理，也是立法高效、高质的保障。以《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》为例，从起草小组第一次集结到表决通过，历时八个月，这八个月中，除两度赴北京，一次赴福州汇报外，还包括三次提交审议，三次起草小组集中改稿，三十七场座谈会和数轮的书面征求意见活动。这其中，时间安排必须紧凑，意见的汇总，问题的梳理，难点的突破，都需要合理且科学的时间安排。其中市人大两个月开一次常委会全体会议，若错过一次会议，则立法进程则必然至少迟滞两个月，故起草小组的工作进度，大则必须踩在节点上配合审议部门的时间表，小则必须考虑到各相关部门的协同进度，科学管控时间，合理安排工作。

　　（三）知识管理：成功的百分之五十

　　有立法研究者断言，一部法规案之优劣，起草人的综合素质，起到超过百分之五十的决定性作用。优秀的法规案，起草人知识结构对于法规案的影响度，比例或应更高。无法评判这个推断是否具有普遍性，但的确，法规案主要执笔人的知识储备、逻辑思维能力，对于法规案科学性和结构美学，起着重要的影响作用。

　　笔者曾参加《厦门市多元化纠纷解决机制促进条例》地方立法起草时，2008年参加最高人民法院相关多元化司法政策文件起草、2012年以来作为最高人民法院诉调对接改革试点法院工作的推进者，与多元化改革多年的近距离接触、感受，参加数十场关于多元化改革的理论研讨会和经验交流会、工作推进会，知识储备和经验积累，都裨益工作，加之主要起草人厦门人大的李明哲处长和市司法局的林险峰处长，是2005年《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》文本的主要执笔人，与多元化的接触比笔者更早。起草人团队丰富的理论积累和实践经验，是法规案草拟的重要知识储备；而来自不同岗位的观察视界，则有益于集思广益，经验互补；几位中年男人因多年工作而恬淡的性格，开放的心态，有利于对各种意见的聆听与吸纳。

　　三、意见的吸纳：开门立法与民主立法

　　（一）海纳百川：聆听者是个空杯子

　　应该说，起草小组成员的入选者，定然在该领域有过人之处或前期已经取得一定的研究成果，或有一定的心得。这是立法者的优势，但立法最忌“闭门造车”，也忌“一家之言”，忌“武大郎开店-比我高的都不能进来”的心态，以往参加高校学术研讨会，发现许多学者对自己的观点敝帚自珍，总是“誓死捍卫”，经常吵得面红耳赤，其中许多只是意气之争、门户之见，争执反而导致“一叶障目，不见泰山”的结果。笔者在参与《厦门经济特区加强民事执行工作若干规定》，在《简报》的发刊词中，即要求工作团队应当“将脑袋放空，放弃固定思维，对一切问题不要存有成见，哪怕你自信真理在手，哪怕你认为发言人水平不如你高，不能全面了解情况甚至观点错误。无论如何，请你注意聆听，因为我们邀请到的都是来自业务一线、对执行难问题最有感触、最有体会的群体。这种尊重，不仅是做人起码的礼仪，也是一种有效的工作方式。你应该努力让自己成为一个空杯子，接纳各种观点，让它们在你的空杯子中碰撞、发酵，我并不是要你放弃你的观点，相反地，你的观点也可以参与头脑风暴。我们将保证你发言的机会，那就是座谈会结束后对各种观点的归集、梳理和团队间的讨论。”在立法征求意见的过程中，小组成员都坚持此原则，效果很好。

　　（二）会议效率：座谈会的准备与现场驾驭

　　接前面的话题，当然，注意聆听，不随意打断发言并不意味着座谈会的“无序随意”，相反地，我们十分注重座谈会的效率：一是在座谈会参与人员的选定时，我们注重一线工作人员，特意选择一些平日喜欢观察思考、工作中点子多有创新的中青年法官；二是控制参会人员数。一般而言，两个小时的座谈会，人数控制在十人以内，既能保障观点充分表达、问题发现和有效讨论解决方案；三是将讨论提纲提前发给参会人员，并附带一些参考性资料，让他们有发言准备的提前量时间，并知道会讨论些什么；四是主持人及时梳理问题，防止讨论议题的走偏；座谈会后对观点及时梳理，整理成《简报》存档，避免有效信息的流失；五是对一些还需要深入研究的问题和应当全面掌握的情况，通过任务分解和要求各区法院报送数据，进行数据汇总、态势分析和问题跟进。

　　这些措施，有效地提升了座谈会的效率，使座谈会真正成为一个聆听意见、了解实践中真实情况，吸纳不同观点的平台。

　　（三）少数意见：从反对声音中汲取营养

　　少数派意见也许最终未被采纳，但其对于多数派意见，却可以起到纠偏和补正的作用。例如中国最有名的水利专家黄万里，早年反对黄河三门峡水库建设，后期反对三峡大坝建设，均因属少数派意见未被采纳，二者的区别在于，三峡大坝虽未因黄万里的反对而搁浅，但黄万里教授关于大坝排沙、滑坡治理、生物洄游等建议，却被大坝的设计者们所合理采纳，并制定可行的解决方案。无论三峡大坝建设的是与非，但尊重少数派意见，从中发现其合理化成分并吸纳到决策方案中，对多数派意见可以起到纠偏或补正的功能，这也是少数派意见的独特价值。或许说，少数派意见虽然站在你的对立面，但你应该把它当成一面镜子而不是当成拦路的玻璃，方是正确的心态和妥适的处置方式。

　　（四）兼听则明：对立意见的平衡

　　利益决定立场，立场决定观点。或许，也存在一些无利害关系人或中立第三方，或有些具有科学思辨精神的人可以一定程度“摆脱利益这一地心引力”，但我们应当假设，人类或许有利他性，但更多的是自利性，所有意见应该得到自由表达，“兼听则明、偏听则暗”，但对其中的辨析、梳理并形成最终判断，却必须依赖“价值理性”，而立法者的价值指引，当然是法律所守卫的“自由、正义、秩序”三大价值，即立法必须符合公共利益，符合法治所守护的社会核心价值，运送正义，分配公平，救济权利，扶助弱者。

　　一个例证是，《厦门经济特区加强民事执行工作若干规定》中，在律师专场中，谈论到“法院开据调查令”时，与会人员均主张应该加大调查令的适用范围，并列举国外律师调查令的普遍适应，多名与会者抨击金融机构不愿配合律师调解令，其原因在于担心得罪优质客户，故意为调查人为设置障碍，具体的事例让参会者接纳了他们的观点，在归集讨论中，立法团队认为将调查令适当范围适当扩大是可接受、可操作的，并考虑对金融机构的不协助行为依法追责。

　　但在下午企业法务的专场座谈会中，同一问题，我们听到截然不同的声音。某银行法务告诉我们，对法院调查令的配合度不够，并不是银行的私心杂念，而是制度隐患的存在和可能产生的赔偿责任的担忧。毕竟，当事人所委托的律师是代表当事人一方利益，如何保证其调查的客观、中立和全面，律师会不会为了维护当事人利益，调查过程中有预设立场、对证据取得有取舍？取得证据后，是否可能不当利用？发言人同时提供了广州法院的一个判例，律师对通过法院调查令取得的证据不当利用，导致对方当事人利益受损，法院判令律师承担责任，银行承担连带责任。

　　两种截然对立的意见使我们认识到事物的复杂性和两面性，这是好事，问题的存在并不代表着我们只能因噎废食，全面否定“调查令”这一制度，最终，立法起草小组找到了解决方案：一是严格限定调查令的适用范围，二是设立“中立调查员制度”，由律师协会和公证员协会负责管理[ 在“调查员制度”的设计中，一是调查员必须是执法律师或公证员，高资质门槛确保调查员的业务素质；二是调查员应与案件无利害关系，确保调查取证的中立、客观、全面；三是调查员有执业保险，确保若发生违反职业道德的不法损害行为，则对受害人具有赔偿能力；四是调查员名单库由律师协会和公证协会建立，并通过行业自律机制进行管理，节约了政府公共管理的成本。]。这一思路与厦门律师协会和厦门公证协会的负责人事先进行沟通，并取得认同。

　　四、执行力：如何真正舞动立法

　　（一）落地生根：配套政策的制定

　　立法是一个奇妙的过程。一是从实践中提炼理论，二是让理论重回实践，指导实践，这是一个辩证唯物主义的方法论。地方性法规要有生命力，就得接地气，法规通过后，必须得落地生根，而不是束之高阁，这就需要制度配套、任务分解、责任到位。以《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》为例，地方立法涉及到党、政、群、社会各个方面，条例通过后，厦门市政法委则牵头制定了“一府三院”贯彻意见[“一府三院”指的是厦门市人民政府、厦门市中级人民法院、厦门市人民检察院、厦门海事法院。]，厦门法院制定了两份贯彻意见[ 厦门法院两份贯彻文件之一的《厦门法院关于贯彻〈厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例〉的实施细则》主要针对如何构建诉讼与非诉讼的矛盾纠纷化解机制、完善特邀调解制度、立案阶段的诉讼辅导等、创新纠纷解决机制等进行规范细化。其中有许多创新举措，如特邀调解员角色冲突避免、一站式纠纷解决服务平台建设等，被2016年最高人民法院所发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》所吸收采纳。]，其重点在于实现人民法院在多元化纠纷机制中的司法引领、司法推动和司法保障[ 另一份配套文件是《厦门法院关于支持商事调解与商事仲裁行业发展的若干意见》，主要针对厦门建设“区域性国际商事纠纷解决中心”的战略布局而出台的政策支持文件，其制度创新点之一就是对涉仲裁司法审查案件实行集中审理原则，一是有利集约使用司法资源，二是统一司法审查标准。]的功能。

　　（二）自带动力：执行推力的机制设计

　　动车速度快，其运行原理之一在于传统的火车依靠的是机车牵引，机车自身重量很大，牵引启动均需要较大摩擦力，能耗大。而动车的原理在于将火车的动力由一个单元变成多个单元组合，动力被设计在车组的不同部位，协同发力。借此理比喻法规案之施行，在《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》起草过程中，立法小组即考虑到施行过程中可能的困难，在火车头设计上，明确综治办为主要责任部门，综治办设在同级政法委，长期负责社会综合治理管理领域的协调工作，有强大的领导力和资源动员力，作为社会矛盾化解纠纷解决的牵头单位责无旁贷，同时，司法机关、政府各职能部门、群团组织均被确定具体职能，成为多元化改革的推动和动力源。制度设计使多元化改革采用的是多单元组合的动力模型。

　　另外，在制度保障上，综治办将多元化改革的贯彻落实纳入年度平安综治考核目标，分解为具体的综治考核评分项目，使多元化改革成为岗位职责硬任务，考核机制成为落实多元化改革的“鞭子”和“测评仪”；在保障措施中，明确规定公共性质调解所需经费由地方政府纳入财政预算予以保障，公益性调解由公共财政予以补贴，市场化营运之纠纷解决组织，提供良好之营商环境，此即“钱袋子”保障；此外，加强纠纷解决组织及人员建设，加强业务培训、强化职业伦理建设，此即“纠纷解决主体建设”即“人的建设”，以上多项措施均为地方立法为多元化改革设计的“拉力”和“推力”动力系统，以期形成协同力。

　　（三）执行监督：立法评估和执法检查

　　2009年，最高人民法院在英国考察ADR发展时，英国司法部官员介绍英国公益性调解的发展，经验之一就是采取政府购买服务的方式，即编制预算、评估纠纷总量和发展态势和通过政府采购确定中标单位、签订服务合同，当问及如何评估服务单位的绩效时，英国官员回答：当服务期即将届满时，我们会委托中立第三方进行评估，根据评估报告决定是否继续签订服务合同。评估机构由专家及专业人员组成，有一套科学的评估方法论，受服务对象的获得感是重要的评估指数。

　　作为借鉴，地方人大立法后的施行效果评估，除执法检查听取职能部门专项汇报外，委托专业评估公司进行科学、中立的第三方评估，也是立法施行效果评估好方法。

　　结语

　　将时间花费在有意义的事情上，是最好的人生规划。笔者有幸，有参与最高人民法院多元化改革多份文件的起草与修订，参与厦门地方立法，如今更有幸成为十五届厦门人大代表、法制委委员，参与度更深，机会弥加珍惜。多年前，笔者以中国法治伟大进程的观察者、思考者、记录者和力所能及的推动者自我定位，有机会思行合一，幸也，笃行之，止于至善。