关于科学推进翔安新城规划建设的几点思考

　　翔安区人大常委会课题调研组

 

　　翔安设区已近十年，经过几年的开发建设，翔安新城的雏形已逐渐展现在我们眼前。随着厦门新机场落户翔安、两岸新兴产业和现代服务业合作示范区加快建设，翔安新城势必面临总体规划的进一步调整和完善，新城建设的标准也将进一步提升。本文回顾总结了翔安新城在初期规划及城市管理方面的得失，对进一步做好新城规划建设与管理提出建议，以期能更科学高效地推进翔安新城的开发建设。

　　一、翔安设区以来造城运动的历史回顾

　　2003年10月19日翔安区挂牌成立以后，围绕着行政中心的选址，一场轰轰烈烈的造城运动就此展开。当时从便民、快捷且减少基础设施大投入等因素考虑，选择了在距离新店镇区最近的祥吴社区宋坂自然村征用约50亩的土地，以翔安中学的名义立项，使用功能上以近期满足行政办公需求、远期可改为一所完全中学的设计思路进行现行政中心的规划建设。随后从行政中心向外拓展，形成了北接火炬高科技产业区、南临新店旧镇区的2.66km2的新城起步区，之后再逐步向南推进，开发建设了4.2km2的新店旧城改造及文教园区以及现在正开发建设中的9.5km2的南部新城核心区。

　　1、翔安新城起步区：规划人口为2万人，全部建设成后将成为集行政、办公、商业、文化、体育和居住为一体的综合型社区，届时该区将是目前翔安基础设施最完善、公建配套投入最大的区域。

　　目前，新城起步片区内的主要公建项目已基本建成。包括区临时行政中心、公共卫生大楼、人力资源大厦、体育中心、法院、检察院、文化艺术中心、实验学校等。这批公建项目的建成和投入使用，使该片区一跃成为翔安最具新城形象的片区。片区内的美地雅登、东方新城、南（北）区安置房、汇景新城中心等房地产项目的开发建设为该片区带来了活跃的人气和浓厚的商业气息，其中汇景新城商业面积达6万㎡，是目前岛外商业面积最大的项目。

　　2、新店旧城改造和文教区：主要包括海洋学院在内的五所高校和新店旧镇区，该区域人口较密集，配套较完善，商业氛围较浓厚，将着力打造成具有鲜明文教特色、优质居住和商业繁荣的区域。

　　目前片区内已有海洋学院、厦门技师学院、南洋学院、华天涉外学院、安防科技学院五所院校的一期已建成入驻，学生达25228人。另外，片区内的几个商住地块已挂牌出让，其中：首开•领翔国际项目（建筑面积40万平方米）、联合博学园项目（建筑面积8万平方米）已动工建设，片区内翔安洪前安置房项目（面积286156.591平方米）已基本建成。

　　3、翔安南部新城核心区：规划面积9.5km2，人口约10万人。由于其独特的地理区位——距离岛内仅6公里、8分钟即可到达，目前正按市委提出的“四高”要求，努力建设成为生态宜居的滨海新城。从2010年到2012年翔安新城核心区及周边已先后启动建设项目70个，总投资约173亿元。

　　二、南部新城规划建设思路的变迁及反思

　　随着翔安隧道通车日期的日益临近，如何更便捷地承接来自岛内的经济辐射、加快推进区域产业发展和岛内外一体化进程，成为翔安区急于破解的首要课题。于是在2010年初，翔安南部新城的开发建设便提上了议事日程。

　　关于南部新城核心区的首期开发区选址，最早提出的第一个方案是以永久性行政中心（即小东山南麓）的建设为原点，划出一定区域先进行高强度开发，进而再逐步向南部及两翼拓展。后来由于考虑到永久性行政中心偏离翔安大道较远，而且受土地报批、建设周期等因素的制约较多，不利于新城的迅速崛起和人气聚集。因而，采用了现在的方案，即：在翔安大道以东、西滨立交的南北两侧划出1平方公里作为首期开发区，先规划建设集行政办公、商务办公、城市综合体、商住、市民广场及文化场馆为一体的综合配套齐全、功能完备的小区作为南部新城首期开发区。

　　反思首期开发区选址的变迁，现在的选址的确可以给从隧道出来的人以一种翔安新城崭新形象的震撼，对积聚新城的人气、商气，吸引投资具有极大的正面作用。但是，目前的选址也给翔安新城现阶段的开发建设加大了难度。按照市委提出的要求，新城的建设应“始终坚持高起点、高标准、高层次、高水平，着力提高新城规划、建设和管理水平，不断丰富新城内涵、突出风格特色，真正体现一流水平、一流品位”。而翔安区的现状是：区域城市化水平全市最低，32万常住人口中90%仍然是事实上的农业人口；文教、卫生及基础设施配套远远落后于全市的其他区。在这种条件下要实现首期开发区的规划定位，不论从招商还是从建设，其难度是不言而喻的。因此，我们认为，翔安新城的建设首先应吸取其他新城建设的经验和长处，但绝不应再走其他新城建设的老路，要充分发挥自己的后发优势，在规划建设中精雕细琢，注意挖掘并突出自身特点，以达到体现一流水平和一流品位的目的。

　　三、当前新城规划建设存在的问题与对策

　　经过近十年的不懈努力，翔安新城建设已经取得了长足的进步，但在城市的规划建设与管理方面仍存在许多亟待解决的问题。要按照“四高”标准推进新城开发建设，首先要处理好以下几个问题：

　　1、新城招商与高标准建设的问题

　　在建区之前，翔安属于同安区的东部，“风头水尾”四个字就基本概括了其先天不足的地理环境。尽管有建区以后的高强度开发，但目前文教、卫生、体育、交通、市政配套等各方面条件在岛外四个区中仍处于末位；加之目前翔安的常住人口还有90%属于农业人口，大片可供开发的土地仍为农业用地，要吸引有实力的开发商进来投资、进行大规模城市建设的气候尚未形成。如果继续筑巢引凤、待价而沽，将大大增加土地开发的成本，新城的开发建设处于两难的境地。

　　2、新城的建设范围与建设时序的问题

　　建区之初，翔安基本是一张名符其实的“白纸”，因此，设区之后便规划了“五大基地、一座新城”的宏伟蓝图，在短时间内水、电、路等基础设施齐头并进，纷纷开工建设。如今翔安基本的道路框架已经形成，宽敞、大气的翔安大道已然成为厦门的一张亮丽名片。按照目前的财政投资体制，基础设施的投资资金基本来自两个渠道：一是各级财政直接投资；二是来自片区的土地招拍挂收益，纳入各片区平衡。水、电、通讯等专业部门的专项投资则由各专业主体自筹资金解决。受限于国家的土地政策和招商引资的现实，翔安的基础设施投资除财政直接投资的一块以外，其他部分还基本处于净投入的阶段。扣除土地收储的部分暂时不计，目前水和电的投入仍处于入不敷出的状态：建设的污水厂的污水量不足、设备闲置，建设的变电站用电负荷不足、容载比偏大、投资的收益率低等等。因此，各专业部门后续投资建设的积极性普遍不高。

　　此外，目前南部新城核心区9.5km2的规划范围是否科学也是一个值得商榷的问题。核心区三年来开发建设的实践表明，由于翔安区的基础设施极其薄弱，如果局限于9.5km2的规划范围，则核心区的众多市政道路和管线将因为不能闭合而无法发挥作用，必然为将来建成后的核心区留下严重的隐患。因此，如何科学、合理地界定新城建设的范围，规划控制好近、中、远期的新城建设规模，为新城更多地积聚人气、培育商气，值得我们认真思考。

　　3、新城建设的功能定位与产业布局的协调问题

　　实事求是地讲，目前翔安新城的开发建设还未形成清晰的规划目标和功能定位。因此，在结合厦门城市发展总体框架要求的前提下，深入分析翔安新城功能定位、空间布局、产业结构和建设用地规模以及开发时序、统筹协调老镇区与新城区的功能分工和对接等问题，是摆在我们面前亟待解决的紧迫问题。

　　新城的建设离不开产业的有效支撑。翔安如果想仅仅依靠吸引岛内的就业人口到岛外来居住，这远远不足以支撑未来城市发展的需要。因此，当务之急应当是积极寻求引进适合翔安发展需要的产业，再辅以对应的扶持政策（如土地、税收、交通、教育等方面的优惠政策），以产业繁荣来增加翔安的地方税收和就业机会，进而推动城市建设的大发展。此外，作为城市快速路的翔安大道虽然方便了翔安的南北交通，却也人为地把翔安分为联系较为不便的东、西两个片区：东部已集中了绝大部分的城市建设，西部则基本仍是大片待开发的农业用地。可以考虑在西南部集中引进一些节能、低碳、环保的产业作为东部城市建设的有效支撑。

　　4、城市规划与城市品位的问题

　　要使新城的建设真正体现一流水平和一流品位，必须坚持规划先行，同时在规划批准实施后应维护执行的严肃性。虽然提出了新城建设的“四高”标准要求，但有关职能部门没有给出配套的、具体量化指标或设计导则，这在一定程度上给建设带来了许多盲目性。另外，作为新城配套的文化娱乐、商业服务等业态，由于招商的不确定性，一直处于反复、摇摆状态，这也直接影响到新城建设的正常推进。如重要道路沿线的市政景观、楼群的色彩、尺度等都是构成一座城市形象的重要元素，在规划方案确定前应深思熟虑、反复征求意见，方案一旦确定就必须维护规划的严肃性，严禁随意变更。

　　5、土地总体规划与新城建设用地指标的协调问题

　　土地是一项不可再生的资源，随着城市化进程的不断深入，建设用地指标的紧缺将越来越成为制约城市建设发展的一个瓶颈。要破解难题目前有两条途径：一是花钱向经济欠发达地区购买建设用地指标，以山海协作的形式实现双赢；二是利用我区丰富的海岸线资源，向海洋要地。对于翔安而言，还可探索解决建设用地指标的另一条途径：由于翔安东路以东、翔安南路以南的大片土地还处于城市规划区以外，目前正在实施的莲河片区造地工程也在该范围以内。因此，该项目完成后新增的土地也不能作为建设用地，但我们可以作为新增的农业用地为新城的建设置换出宝贵的建设用地指标。当然，随着两岸服务业示范区的规划得到国务院的批准，土地指标紧张的局面也有望得到实质性缓解。

　　但无论采用何种途径，首先需要取得市一级政府部门的大力支持和政策倾斜；其次对于翔安区而言，应对需要用地的项目进行仔细的筛选，按照轻重缓急和各时期工作重点的不同作必要的取舍。因此，尽管翔安拥有着全市最多的可利用土地，但科学规划、合理集约地使用土地应是翔安开发建设中必须遵循的原则。

　　6、关于商品房政策导向问题

　　建区之初，房地产商看上的是翔安在隧道通车以后便捷的交通和良好的区位，在没有适当政策引导下，纷纷透支了隧道通车的概念，在隧道通车前已将房价推高到超过临近的同安区，直接导致了许多翔安本地的潜在购房者纷纷放弃就地购房的想法，而选择了到同安或岛内购房。虽然政府从房地产的销售中，一时也能获取了不菲的税收，但对长远而言，这无异于杀鸡取卵、竭泽而渔。

　　因此，如何激发目前在翔安工作的广大机关事业单位工作人员置业翔安的想法，吸引流失到同安的购房者回流翔安，留住潜在的购房者等等，这都需要制定相关的政策给予扶持。我们不能强迫到翔安来投资的外来企业牺牲自身的利益来服务地方的大局，但是我们却可以要求区属国企为地方的经济繁荣做贡献，如可以探索以保障性商品房的方式，定向卖给翔安区的在职工作人员，企业仅按成本计提的管理费，不赚取额外利润。以国企暂时的利益损失，换取翔安长久的经济繁荣，才是利在当代、功在千秋的放水养鱼之策。

　　7、关于新城开发建设兼顾地方民生的问题

　　目前，翔安区负责在翔安建设的所有项目的征地拆迁工作，而按目前现行的征地拆迁补偿标准，仅可勉强应付被征地块的土地征收及地上物的补偿。至于由于土地被征所衍生的其他涉及民生的支出则往往需要区、镇两级财政予以补助。如今，翔安新城核心区的土地收储部门均为市土总，土地将来招拍挂的收入扣除成本以后的收益也将归市财政支配。因此，从减轻区、镇两级财政负担的角度，建议市里把土地的纯收益按适当比例分成给翔安区政府支配；或者在新城规划范围内划出一定区域，明确其土地收益归翔安区财政支配，以专门用于解决被征地农民的民生保障问题。