厦门市信访地方立法的若干思考

　　市人大常委会信访局课题调研组

 

　   市委、市政府历来高度重视信访工作，在全面推进经济特区科学发展跨越发展的进程中，始终把加强信访工作作为保障改善民生、构建和谐社会、创建“平安厦门”的一项重要工作，坚持科学发展、以人为本，坚持民生为先，和谐为重，把信访工作放在发展大局中谋划、部署和推进，较好地维护了社会和谐稳定。主要表现在：领导干部接访下访扎实推进；矛盾纠纷排查形成常态；信访积案化解彰现成效；敏感节点秩序保障有力。全市信访形势总体保持平稳态势，没有发生影响社会稳定的重大群体性案（事）件，我市进京赴省上访人数在全省9个设区市中最少。在肯定成绩的同时，我们清醒的看到我市信访工作也存在着不少问题：

　　一、厦门信访工作中存在的主要问题

　　一是矛盾纠纷错综复杂。所受理的信访纷争，不仅涉及企业生产经营的各个层面，也涉及到群众生活的各个方面。特别是由交通、医疗、作业安全引发的意外事故，拖欠工资、民商事纠纷、房地产纠纷等事项，当事人不愿意通过法律途径解决，往往通过大规模过激上访给政府施压，反复上访、多头上访。

　　二是集中反映倾向明显。一些涉及群体利益的诉求，信访人往往相互串联、联名上诉、聚集上访，成为有组织的群体。

　　三是敏感节点上访多发。全国、省、市三级“两会”期间、九八投洽会、国庆等重要时期都是上访高发期。今年市“两会”期间，大会信访组的上访量相当于一个月受理的信访总量。省“两会”期间，我市有13批21人次赴省上访，还有80多人包乘了两部大巴准备到省政府上访被及时劝访。全国“两会”期间，我市共发生进京上访9人次。每月15日、每周一市领导接待日，受理的上访量占上访总量的40%。

　　四是过激行为时有发生。上访人聚集围堵政府大门，拉标语、打横幅、呼口号、发传单，恶意侮辱、漫骂、攻击工作人员，滞留信访场所的事情时有发生。

　　五是工作存在薄弱环节。表现在领导干部接访工作开展不平衡，交办督办工作跟进不及时，市一级领导接访日常常排成长队，区一级领导接访数量偏少，镇一级领导接访数寥寥无几，形成“倒金字塔”畸形现象。在处理信访事项中，个别单位没有把调解化解贯穿于始终，缺乏实体处理程序，处理答复不到位，把矛盾问题上交到复查复核程序；个别单位对信访隐患排查不深、不实、不细，底数不清、情况不明、信息不灵，超前化解力度不够，掌控全局和应对复杂的能力不足；个别单位没有把信访工作真正纳入领导工作的责任范围，信访干部队伍的建设与形势任务不相适应。同时，信访工作中，还暴露和存在着信访机制和体制不健全，职责不够明确，难以形成合力等问题。如何从规范和细化信访人权利和义务，理顺信访工作机构职能，结合省委实施依法处理信访事项“路线图”，建立分工合作、分类处理、统筹兼顾的信访工作机制，进一步整合信访资源、构建大信访格局，最终促成工作合力机制等方面入手，制定信访法规，规范程序运作成为信访工作当下一项亟待解决和思考的问题。

　　二、厦门信访地方立法的必要性探讨

　　信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径，在正确处理人民内部矛盾、维护社会和谐稳定、加强党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用。

　　（一）社会转型时期各种社会矛盾不断出现，探索与完善信访法律制度对化解社会矛盾、创新社会管理机制将起到积极作用。

　　信访制度一定意义上是社会的安全阀,对社会的稳定起着很大的作用。但近年来,随着社会主义市场经济的建立和发展,人们利益关系的调整和变化,出现了一些新情况、新问题，需要和值得对信访工作和问题通过立法加以规范。

　　首先，一方面，无序、盲目、散乱的和不规范甚至违法的信访行为会影响国家机关的正常工作秩序，在一定程度上造成公共资源的浪费，因此，有必要通过立法对信访人的信访行为进行规范和引导，以帮助信访人正确行使其信访权利。另一方面，信访活动与相关行政、司法机关的作为有关，最终利益的调整或问题的解决有赖于行政和司法机关，应当通过信访立法将信访程序与其他行政、司法程序有机地衔接起来。

　　其次，我国的经济和政治体制正在变革过程中，各种深层次的社会矛盾层出不穷，在信访活动中，信访人往往是权利受到损害而请求救济的一方，其所控告和检举的对象往往是行使国家公共权力的机关或个人，信访人处于相对弱势地位。由于其控告和检举行为必然会触犯行使公共权力的有关机关和个人的利益，信访人较易受到压制和打击报复，需要通过信访立法为相对弱势的社会群体提供更为规范、有效的救济程序选择，对于保护我国的公民权利，监督和约束公共权力的行使，对于缓解社会矛盾和维护社会稳定，将起着积极的作用。

　　（二）国家层面的上位法缺失，现行的国务院《信访条例》和相关规定不适应大信访格局的建立。

　　近年来，我国信访制度在规范化和法制化建设方面取得了长足进展，国务院《信访条例》的出台推动了我国行政信访制度的发展，使我国行政信访制度得到进一步完善。但迄今为止，我国尚未有统一的信访立法，现有的《信访条例》和有关部门规章主要以行政部门的信访工作为调整对象，不能涵括权力机关和“两院”等涉法涉诉问题的司法职能单位的信访；而大量的信访诉求涉及司法领域的问题，难以简单或参照适用《信访条例》进行调整。而且，《信访条例》作为国务院行政法规，存在法律地位低、约束力度小，实践中还存在规定过于原则，可操作性和执行力弱等方面的问题和缺陷。《信访条例》主要侧重规范信访工作秩序，没有太多涉及信访工作体制。例如一级政府信访工作机构的法律地位、信访工作机构之间的法律关系等问题不是很清楚，尤其是关于政府信访工作机构和同级人大、法院、检察院信访工作机构之间的法律关系，该条例没有涉及，作为行政法规也不可能涉及，而这个问题在信访工作实践中急需要予以明确。此外，在信访活动中，信访法律关系涉及到信访人、接待和受理信访的机关和个人、被控告和被检举的机关或个人、以及负责处理信访案件的机关和个人等多个法律主体，这些法律主体既可能是个人，也可能是行政机关、检察机关或审判机关，它们在工作上既存在分工和配合，也存在互相监督和约束关系。为防止权责不清，互相推诿，需要通过立法对他们的法律地位予以明确规定。

　　因此，在国家层面上目前还无法做到的情况下，厦门有必要先行先试，通过地方立法，确立统一适用的信访条例，改变信访制度仅依靠行政法规、部门规范性文件调整的现状，将“一府两院”和人大机关的信访工作统一纳入法制化轨道，真正实现信访制度法制化、程序化和规范化。

　　（三）行政化的信访处理模式并不适应所有机关和相关职能单位的信访工作机构，应当建立与各类信访工作机构相适应的信访问题处理模式。

　　长期以来，各类信访工作机构对信访件的处理基本上采用的是国务院《信访条例》所规定的政府信访工作机构所采用的转办、交办等单一的行政化处理方式、手段和方法，不能有效解决缠访、老访以及涉法涉诉等处理难度大的问题，甚至是造成这类问题的因素。同时，这一模式也不适应所有的信访工作机构。

　　1、人大信访工作的特点有别于其他行政机关的信访模式。

　　人大信访工作是党和国家信访工作的重要组成部分，人大信访不同于党委、政府信访，也不同于“两院”信访，既有共性，又有其自身特殊性。人大信访部门作为人大常委会的工作机构，其主要职能是：一是积极受理群众来信来访，综合分析信访信息，为本级人大常委会依法履职当好参谋、提供服务；二是向有权处理机关转办、交办并重点督办信访人反映的问题、诉求、意见、建议，其中对涉法涉诉信访问题交由司法机关启动内部监督机制解决；三是协调、配合有关责任主体做好信访稳定工作，维护人大机关及其重要活动的正常信访秩序。吴邦国委员长曾经提出：“要把人大信访工作与人大监督工作结合起来，把人民群众反映强烈的热点问题和带有普遍性的问题作为监督工作的重要内容，督促有关方面及时解决问题，切实维护人民群众的合法权益。”人大信访是国家权力机关密切党同人民群众联系、体察民情、反映民意、集中民智的重要渠道，是人大及其常委会依法履职的基础性工作，在为人大依法行使职权提供服务的同时，依托人大法定职能推动解决信访人的合理诉求。人大信访工作要在本级党委的领导下，纳入“大信访”的格局，并与人大常委会行使法定职权的工作紧密结合起来，具体受理、转办交办、重点督办属于人大常委会职权范围的信访事项。要坚持站在贯彻监督法加强人大监督工作的高度来认识、定位和设计人大信访工作，坚持有所为，有所不为。需要有别于党政机关及其他部门的信访工作，体现人大信访工作的特色和规律，才能发挥其应有的作用。

　　2、涉法涉诉信访案件的不断上升迫切需要有与之适应的明确的法律规范。

　　据不完全统计，我市人大信访机构受理的信访件中涉法涉诉的信访件约占总量的60%，这其中有关两级法院审判机关的涉诉案件约占80%。涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系,针对人民法院审判和执行案件的行为或结果,要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。其内容既包括人民群众对人民法院裁定不予受理的案件要求予以受理,也包括当事人对已经发生法律效力的判决或裁定向人民法院提出申诉和申请再审;既涉及案件的实体处理问题,也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风,以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。近年来,作为信访重要组成部分的涉诉信访同样呈高发态势,同时呈现出上访人数多、规模大、秩序乱、持续时间长、遣返难、组织化倾向明显、异常上访问题突出等特点,部分上访行为激烈,成为困扰政法机关工作的一个难题、社会关注的热点。究其原因是多方面的,从立法层面而言,相关法律的滞后和缺失是导致涉诉信访产生消极作用的主要原因,所以完善相关法律制度,推动涉诉信访工作尽快走上规范化、制度化、法制化轨道,成为当前乃至今后一个时期的一项重要而紧迫的工作任务。

　　（四）利用特区立法权优势开展厦门信访立法工作是信访工作实践的需要。

　　国务院《信访条例》适用于全国，主要针对全国范围内信访工作带有普遍性的问题作出统一规范。我市信访工作在国家统一规定的基础上有许多制度创新，例如党政主要领导接访制度、信访督察专员制度、信访问题专项审议、信访评估、信访听证和信访调解等做法和经验需要通过立法给予明确。我国目前正处于社会转型的关键时期，改革中产生的许多问题如政策偏失、法律不完备、执法不严、司法不公等等，这些问题都通过不同渠道汇集到信访部门，将信访工作机构推向处理各种纠纷和矛盾的第一线，但现有的信访制度由于机制还不够完善、程序不规范、职责不明确，加上力量不足、手段不够等原因，难以适应新形势对信访工作的新要求，需要通过运用特区立法权，在国务院《信访条例》基础上针对上述情况进行必要的补充和完善，制定厦门信访地方法规。

　　三、关于厦门信访立法的几点思考

　　1、立法的组织工作。

　　厦门市2013-2017年五年立法规划已经发布，《厦门经济特区信访条例》正式列入五年立法规划，为更好的开展信访立法工作，建议大胆运用特区立法权，在不违背信访的根本制度和原则前提下，以立法来改革和完善信访制度。由市联席办牵头成立由市法制局、市信访局、市人大、市中级法院、市检察院等单位参加的法规起草工作小组，深入开展法规的调研工作和法规起草工作，组织赴外省市学习考察信访立法的经验做法，同时到国家信访局、全国人大办公厅信访局等国家机关听取意见建议，为法规的起草打下良好的基础。

　　2、兄弟省市信访立法值得借鉴的经验。

　　据考察了解深圳、重庆市制定了信访法规，《深圳经济特区信访条例》于2011年10月1日正式实施。《重庆市信访条例》于2001年9月市人大常委会审议通过，后经2009年3月重新修订。

　　《深圳经济特区信访条例》共有10章59条，修订后的《重庆市信访条例》共有8章59条，主要由总则、信访人的权利和义务、信访工作机构和职责、信访渠道与信访事项的提出、受理与办理、信访秩序、法律责任等内容组成。深圳信访条例还规定了信访听证、信访工作保障与监督的内容。深圳信访条例的主要亮点：建立了重大事项信访评估机制，联系会议制度、国家机关负责人接待信访人制度、信访救助制度、信访督察员制度和建立信访工作年报制度。重庆信访条例的亮点是：规定信访工作应遵循预防和化解矛盾相结合、以人为本，为民便民利民原则，在地方立法中首次规定信访调解制度，受到国家信访局的充分肯定。法规还规定要设立来访联合接待场所、建立信访工作信息系统等内容，进一步畅通信访渠道。

　　3、厦门立法必须明确的内容。

　　一是关于法规的调整范围。要着力创新体制机制，着力完善工作格局，整合信访资源，构筑大信访的平台和格局。进一步强化统一领导、部门协调，各负其责、齐抓共管，增强解决信访问题的合力。条例应根据厦门信访工作的实际情况，将人大、政府、法院和检察院的信访工作都纳入其中予以规范调整，形成职责明确、运转协调、行为规范、监督有效，既有分工、又有合作的大信访工作格局。

　　二是明确信访机构的职责。应从程序和实体两个方面对国家机关的信访工作责任加以具体规范，制定严格规范的信访工作程序、方式，通过信访处理程序和标准的法定化，保证信访事项的正确处理和处理意见的公平公正。以法规形式明确信访部门的职责权限，包括信访事项受理权，向有权部门交办权，对跨地区跨部门信访事项组织会办权，对信访事项办理情况进行督查通报权，对政策完善、工作改进、责任追究提出建议权等。

　　三是保障信访人的合法权益。畅通信访渠道，规范信访工作，保障信访人的合法权益是立法的一项重要目的。法规应明确信访人在信访过程中的权利和义务，规定信访人依法进行的信访活动受法律保护，任何单位和个人不得压制和打击报复。应该明确国家机关设立或者指定信访接待场所，接待信访人、受理信访事项，并设立公开电话、开通电子信箱、公开信访信息，为信访人提供良好信访环境。

　　四是进一步完善信访工作机制。要建立健全信访工作综合协调机制、信访问题排查化解机制、信访信息汇集分析机制和信访督查工作机制。为从源头上预防和减少信访问题的发生，要切实推行信访评估制度，通过信访渠道广泛听取群众意见，及时制定或完善相关政策，进一步提高科学决策、民主决策、依法决策的水平。探索建立信访听证制度、"信访代理"制度和信访救助制度。

　　五是科学界定信访与法制的关系。由于信访问题涉及面广、成因复杂，与行政复议、诉讼、仲裁等相关法律法规的界限还不清晰，导致有些问题在这几个渠道之间反复进行，甚至最后都涌入信访渠道，出现“信访是个筐，什么都往里装”的情况，造成信访处理结果与法律程序及处理结果冲突，影响了司法权威，增加了解决问题、化解矛盾的难度。建议信访立法中要科学界定信访与其他法定渠道受理范围之间界限，对信访工作法定程序、信访处理意见的法律效力等重要问题予以明确。

　　4、立法中需探索解决的难题。

　　一是完善信访终结制度。信访终结制度就是指信访案件在经过办理、复查与处理程序后，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的，信访人仍然存在缠访、闹访现象的，各级信访部门将不再予以受理、交办、通报的制度。国务院《信访条例》中信访终结制度的法律地位尚不够明确，终结措施、手段不具备可操作性。近年来重复信访占的比例达50%左右，信访人“信访不信法”的心态、重复信访增多和信访“没完没了”，信访权遭遇滥用等问题，在一定程度上可以说是因为没有科学完善而具有强制性的信访终结制度所致。因此，在立法上必须明确认可信访终结制度的性质和地位，通过对信访终结制度的确立来宣示终结制度是信访制度的重要组成部分。只有建立健全科学合理的信访终结机制，提高各级政府依法行政的水平，才能从源头上解决重复信访“顽症”。对信访人在终结信访程序之后的“闹访”、“重复访”和其他滥用信访权之行为，应课以相应的法律责任，构成犯罪的，要追求其刑事责任。

　　二是规范信访秩序。有序信访是新时期信访制度功能实现的前提条件，也是厦门稳定、和谐发展的重要因素。而目前少数人的非正常访、过激访使信访机构和国家机关耗费了大量的人力、物力资源，并在一定程度上扰乱了社会正常秩序。宪法规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。明确了维护国家机关正常的工作秩序是信访人的法定义务。针对当前逐步增多的非正常信访现象，要在立法上旗帜鲜明地加以规范和制止，引导人民群众依照法律规定的途径和形式依法信访，以理性合法的方式表达个人诉求，对违法的信访行为应在法规中明确严格的法律责任，依法处理。