关于完善我市土地房屋征收工作的若干建议

　　市人大城建环资委课题调研组

　　目前，厦门正处在海峡西岸经济区建设、岛内外一体化建设、厦漳泉同城化建设的关键时期，交通基础设施、市政公用设施、保障性安居工程等各项建设都加快了步伐。土地房屋征收已成为城市建设的重要活动，其工作进度直接决定着供地快慢，影响到我市城市建设与发展的大局，并关系到社会的和谐稳定，成为倍受关注的一个热点问题。2011年1月国务院颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），国有土地上房屋的征收范围、征收主体、征收程序等规定都发生了重大变化，我市的土地房屋征收工作也随之面临着新的形势，呈现新的特点，遇到新的难题。为此，市人大城建环资委成立了课题组开展相关调研工作，走访了市国土房产、规划、建设等相关部门及各区政府，了解我市土地房屋征收工作的基本情况，分析存在的困难和问题，提出完善我市土地房屋征收工作的意见和建议。现将有关情况报告如下：

　　一、我市土地房屋征收工作的基本情况

　　（一）我市土地房屋征收的现行做法

　　1、法律法规依据

　　2003年5月市人大常委会审议通过经济特区法规——《厦门市城市房屋拆迁管理规定》，对规范我市的城市拆迁和旧城改造发挥了重要作用。但随着2011年1月《征收条例》的颁布实施以及国务院《城市房屋拆迁管理条例》的同时废止，我市的《拆迁管理规定》失去了上位法依据，由于目前国有土地上房屋征收方面还处于地方立法的空白阶段，为此仍保留适用《拆迁管理规定》中不与上位法相违背的条款和内容。为了贯彻落实《征收条例》，规范我市的土地房屋征收工作，更好地维护被征收人的合法权益，厦门市政府根据国务院《征收条例》和《土地管理法》等法律法规，于2011年4月6日和4月19日，分别出台了《厦门市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（厦府[2011]75号）和《厦门市集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》（厦府[2011]86号）。今年10月，市政府又出台了《厦门市人民政府关于进一步完善房屋征收包干办法的意见》（厦府[2012]404号）。

　　2、征收工作机制

　　（1）国有土地房屋征收。根据《征收条例》规定，市国土房产局已不能再以房屋拆迁管理部门的名义发布拆迁许可，应改由政府行使征收权。目前我市国有土地房屋征收实行市、区两级政府共同负责，以区为主的原则，市政府负责全市的房屋征收与补偿工作，区政府负责各自辖区内项目的房屋征收与补偿工作。市国土房产局（加挂市土地房屋征收办公室牌子）和各区土地房屋征收办公室或确定的房屋征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作。市、区分别成立土地房屋征收事务管理中心，作为征收实施单位，受房屋征收部门委托承担房屋征收与补偿的具体工作。在征收事务管理中心未成立之前，房屋征收部门可以委托街道（镇）及其他征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。

　　（2）集体土地房屋征收。市国土房产局（市土地房屋征收办公室）负责全市集体土地上房屋征收管理工作，各区人民政府土地房屋征收管理部门负责本辖区的集体土地上房屋征收管理工作。区人民政府负责发布本辖区集体土地上房屋征收公告，并组织实施征收工作。区土地房屋征收管理部门可以委托相关实施单位承担集体土地上房屋征收与补偿的事务性工作，土地房屋征收管理部门负责监督指导，并对其行为后果承担法律责任。

　　3、征收补偿标准

　　（1）国有土地上的房屋征收

　　一是对被征收房屋价值的补偿，被征收人可以选择货币补偿，也可以实行房屋产权调换。被征收房屋货币补偿标准不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，具体由相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，另外再按被征收房屋类似房地产市场价格计算，给予不高于10%的按期签约奖励和10%按期搬迁奖励。二是过渡安置补助费，法定期限内的过渡安置补助费，每平方米按公式（标准房市场评估价×0.4%＋２）计算，超过法定过渡期限的则按２倍计算。三是停产停业损失的补偿，除根据经营者在社会保障经办机构登记的职工人数、本企业上年度职工平均工资，给予经营者和职工六个月的补偿外，还应当根据经营者上年度月平均税后利润额，一次性给予六个月的经济补偿。四是搬迁奖励，对于在征收公告规定的最后搬迁期限内完成搬迁的，可按被征收房屋的建筑面积结合区位房屋补偿价的百分之十给予一次性搬迁奖励，奖励金额最高不超过十万元（根据厦府[2012]405号文件第3条规定精神，住宅货币补偿的不再适用该条款）。五是对低收入困难家庭设定基本保障建筑面积：⑴单个或二个成员家庭的基本保障面积为四十五平方米；⑵三个成员家庭的基本保障面积为五十五平方米；⑶四个及四个以上成员家庭的基本保障面积为六十五平方米。被征收人属低收入经济困难家庭的，被征收房屋是其唯一居住场所，未经析产或者变更房屋租赁关系，且建筑面积小于基本保障面积的，按基本保障面积给予产权调换、公有房屋安置或货币补偿。六是被征收人符合申请保障性租赁房、保障性经济适用房、保障性商品房等条件的，无需轮候，依申请优先给予配租、配售。

　　（2）集体土地及房屋的征收

　　根据《厦门市人民政府关于调整我市征地补偿标准的通知》（厦府[2011]41号），我市征地补偿标准如下表：

　　表一:我市征地补偿标准

　　类区 行政区 征地补偿标准（万元/亩）

　　区片综合地价 青苗、地上附着物及水利设施摊销费 按时交地奖励金 总包干补偿价

　　1 思明区 7.7 5 1 13.7

　　湖里区 7.7 5 1 13.7

　　2 集美区 6.0 3 0.8 9.8

　　海沧区 6.0 3 0.8 9.8

　　3 同安区 最高 6.0 1.9（含调剂费） 0.6 8.5

　　最低 5.1 1.9（含调剂费） 0.6 7.6

　　4 翔安区 最高 5.3 1.9（含调剂费） 0.5 7.7

　　最低 5.1 1.9（含调剂费） 0.5 7.5

　　各区可根据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障等因素，划分区片，在最低标准和最高标准之间制定具体区片的征地区片综合地价，报市人民政府审定后实施。

　　集体土地上房屋的征收，可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。房屋产权调换按“拆一补一”、不补差价计算；超面积安置的，超面积部分按安置房市场评估价计算；人均合法产权面积不足50平方米的，按人均50平方米给予安置。实行货币补偿的，补偿标准按上季度被征收房屋邻近的普通商品房均价，高于上季度区域住宅商品房（不含别墅）平均售价的按平均售价补偿。具有合法批建手续的住宅房屋，装修补偿按280元/平方米实行包干补偿。法定期限内房屋征收自行过渡的安置补助费，岛内两区为15元／平方米．月，岛外四区为1０元／平方米．月，超过法定过渡期限的则按２倍计算。

　　4、征收资金及审核

　　根据《厦门市人民政府关于进一步完善房屋征收包干办法的意见》，我市的土地房屋征收资金由市财政统一支付，按照事前审核、总额包干，超支不补、节余留用的原则，实行各区人民政府包干负责机制。一是房屋征收工作实施前，项目所在区政府根据房屋征收的相关规定及各区实施意见，组织入户调查、测算补偿安置费用，并对拟征收项目的人口数、房屋建筑面积及用途、地上附着物数量及种类等真实性负责。测算结果报市土地房屋征收事务中心、市财政审核中心审核。二是市土地房屋征收事务中心、市财政审核中心负责核定房屋征收包干费用，出具书面审核意见。三是包干费用实行专款专用。超支部分市级财政不补、节余部分区政府留用，各区自行平衡。节余资金应首先用于保障市级财政投融资项目的房屋征收补偿。四是房屋征收补偿安置协议由各区征收审核部门审核确认，作为项目终审凭据及办理安置房权属登记等相关手续的依据。五是房屋征收补偿安置费用终审由各区政府负责，市国土房产局、市财政局不再进行终审结算。六是审计机关应加强对房屋征收包干项目的审计监督，市、区审计部门应根据各自职责视情安排专项审计。

　　（二）我市土地房屋征收情况

　　据统计，我市近五年土地房屋征收情况如下表：

　　指标名称 计量单位 ２００８ ２００９ ２０１０ ２０１１ ２０１２年1—10月

　　征收 面积 万平方米 228.37 389.91 486.04 259.37 218.66

　　其中：城市 万平方米 33.12 30.11 44.77 6.65

　　征收户数 户 3211 4659 5206 2961

　　补偿安置 安置面积 万平方米 58.53 39.16 58.51 40.49 45.02

　　货币补偿 万元 142983 344019.5 458800 291293.1

　　征收决定 发布 个 111 74 68 45 44

　　裁决 受理 件 156 95 126 73 24

　　下达 件 55 18 33 22 10

　　强制执行 申请 件 24 9 3 12 13

　　实际 件 8 1 2 1 2

　　表二：2008年至今我市房屋征收情况表

　　表三：2008年至今我市征地情况表

　　指标名称 计量单位 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年

　　1—9月份

　　征地面积 公顷 2591.44 977.95 1388.32 946.49 1650.78

　　耕地面积 公顷 826.81 735.66 1225.62 813.98

　　土地补

　　偿费 万元 109014.36 113442.23 156400 116359.05 207998.28

　　发布征地预（通）告 个 127 154 162 193 160

　　二、影响我市土地房屋征收工作的困难和问题

　　1、关于征收补偿的法规及政策不够完善

　　随着2011年《征收条例》的颁布实施，城市房屋拆迁制度转变为国家征收制度，只能因公共利益需要才能启动征收，征收主体、征收程序以及征收补偿等内容都发生了较大变化。但是，《征收条例》只做了框架性、制度性的规定，将诸多操作性细则的制定权都交给省、自治区、直辖市统一行使，比如对被征收人优先住房保障的办法（第十八条）、房地产价格评估机构的选择办法（第二十条）、停产停业的损失补偿（第二十三条）。此外，《征收条例》许多内容的规定都较为原则，比如要求在做出房屋征收决定前要进行社会稳定风险评估，但对评估主体、评估指标、评估程序等都没有做详细规定，难以直接操作。目前无论是福建省还是厦门市，关于国有土地以及集体土地上房屋征收的地方立法方面还是空白，由于配套政策未出台，部分事项处于无法可依的状态。例如《征收条例》规定对停产停业损失的补偿由省、自治区、直辖市制定，因省里相关的配套政策仍未出台，我市只好暂时仍按原有标准进行补偿。因此，在实践中迫切需要省、市通过运用地方立法权，根据本地的实际情况，对《征收条例》做细化规定。

　　2、被征收人对征收补偿的预期不断攀升

　　城市房屋所有权是居民最主要的资产，土地是农民最重要的劳动资料，对土地、房屋的征收将会极大影响被征收人的生活和经济利益。从征收实践看，被征收人对现有补偿标准并不满意，这已成为房屋征收中产生各种纠纷的一个重要原因。尤其是近年来随着经济社会的持续发展和房地产市场行情的一路看涨，被征收人对征收补偿的价值预期不断攀升，心理期望值也不断调高，因此实际征收中难以按征收补偿标准顺利达成协议。为了在规定的时间节点顺利完成征收任务，征收单位会针对各个具体项目的特点，在违法建筑认定、户籍人口确认、困难群体补助、土地面积丈量、地上物清点、征收补助和奖励等方面，通过各种方式进行明补或暗补，以期与被征收人达成补偿协议，这就容易产生不同项目不同价、同地块不同价的情形，造成征收补偿标准的差异，同时也导致被征收人出现观望态度及相互攀比。

　　3、对弱势被征收人的社会保障有待健全

　　被征收人是因为公共利益而做出牺牲的一个群体，政府不但要进行征收补偿还要提供社会保障，尤其是对被征收人中的弱势群体，因为土地房屋的征收进一步加深了其弱势地位。对经济困难的城市居民而言，他们不但失去了住房还有各种无形的损失，一是许多人因为无法在原地段买到住房，原来在市中心的简单就业方式也因此被剥夺，从而丧失了生活来源，二是交通、就业、入学、医疗等也都因此产生不便，增加了生活成本，三是离开生活了一辈子的地方，对许多人来讲那种难以割舍的感情是难以用金钱衡量的。对于农民来说，土地是他最大的生活保障，由于土地被征用而被迫迁至市区生活，原有的生活技能得不到有效利用，再就业困难很大，难以维持长远生计。再加上一部分农民缺乏长远打算，在短期内把征收补偿款都消费光，容易沦落到生活无着落的境地。因此，为了保障弱势被征收人的长远生活，应为其提供全面的社会保障，可惜《征收条例》对此没有做过多规定，目前各地市在这方面都处于边摸索边总结阶段。我市虽然对低收入困难家庭设定了基本保障建筑面积、对符合申请保障性住房条件的被征收人进行优先配租配售，但离弱势被征收人的要求还有一定差距。

　　三、完善我市土地房屋征收工作的意见和建议

　　1、加快立法步伐，早日启动征收立法

　　为了更好地贯彻落实《征收条例》，规范和指导我市的土地房屋征收工作，应充分利用厦门经济特区立法权，遵循上位法的基本原则，结合厦门实际，早日启动征收立法工作。据悉市国土房产局从2011年起就启动了“国有土地上房屋征收与补偿规定”的立法调研工作，多次组织调研组赴北京、辽宁、湖南、陕西等兄弟省市学习经验，2012年该法规被列为市人大常委会的立法备选项目，目前已草拟了《厦门经济特区国有土地上房屋征收与补偿规定（草案）》，正在反复修改与论证。因此，建议将《厦门经济特区国有土地上房屋征收与补偿规定》列为2013年市人大常委会的立法正式项目，抓紧时间进行调研和论证，尽早启动法规审议。近年来市政府出台了许多关于征地拆迁的配套文件，如关于房屋拆迁过渡安置补助费、拆迁评估工作监督管理、安置房建设与管理等、直管公房退管房拆迁补偿安置等，应进行认真梳理，符合《征收条例》精神且经实践检验具有可操作性的，应吸收到法规中进行统一规定。此外，还要重视集体土地房屋征收与补偿规定的立法工作，开展前期调研，时机成熟再启动立法程序。

　　2、调整补偿标准，保护被征收人权益

　　征收说到底是利益问题，完善我市土地房屋征收工作的关键是制定一套公平合理的补偿标准，保证百姓生产、生活水平不因征收而下降，并能够适当改善居住条件。建议对我市的征收补偿标准做适当调整，一是对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日与被征收房屋类似房地产的市场价格。评估时被征收房屋成新率低于百分之五十的，按百分之五十计算。（通过设置成新率的底限，保障被征收人的权益）；二是空地补偿价按区位土地补偿价的百分之五十计算（从现行的的百分之三十上升到百分之五十，提高了补偿额度）；三是被征收人需要产权调换的，应提供产权清晰、质量合格、土地性质为出让的安置房源。建设部门应结合征收需要提供合适、充足的安置房源。（安置房源土地性质由划拨改为出让，并强调对房源产权和质量的要求，进一步保障被征收人安置房的相关权益）；四是因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，房屋征收部门应当提供改建地段或者就近地段的安置房屋。（尊重被征收人的居住习惯，创造返迁条件）。此外，要注意维护补偿标准的统一性，市政府要认真梳理关于征收补偿的各项政策，进行细化、完善和规范，力求统一，打消群众拖则利大的心理，促进征收的公平与和谐。同时各区政府应成立土地房屋征收协调领导机构，及时协调解决房屋征收有关问题，确保辖区内土地房屋征收与补偿标准的统一、平衡。

　　3、完善社会保障，切实保护弱势群体

　　对城市居民而言，一方面可以适当提高对低收入经济困难家庭的基本保障面积，比如单个成员家庭的基本保障面积仍为四十五平方米，二个或三个成员家庭的基本保障面积从五十五提高为六十平方米，四个及四个以上成员家庭的基本保障面积从六十五提高为七十平方米；另一方面，可与我市保障性住房制度对接，优先保障被征收人居住需求，即征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，无需轮候，优先给予分配保障性住房，符合住房保障条件的被征收人选择保障性租赁房解决居住问题的，房屋征收部门可一次性给予适当的租金补助。对农民的社会保障包括三个方面：首先，土地征收中要做好被征地农民的社会保障工作，用征地补偿款解决失地农民的养老、医疗、失业、最低生活保障等问题；其次，加大失地农民的就业培训力度，鼓励农民以各种形式就业、创业，增强自身造血功能；再次，出台配套政策解决失地农民长远发展问题，如指导失地农民利用预留发展用地发展集体经济，获得稳定收入，增强经济实力。

　　4、保证程序公开，扩大被征收人参与度

　　土地房屋征收将对被征收人的财产和生活造成重大影响，一定要充分征求被征收人的意见，尽量满足他们的意愿，因此需要征收程序要公开、透明，充分保障被征收人的知情权、参与权和话语权。一是征收补偿方案的确定要征求公众意见。征收补偿方案应当在征收范围内、征收部门的门户网站进行公布，征求公众意见，公布时间不少于三十日，被征收人可以向房屋征收部门或者市、区政府提交书面意见。市、区政府应当对公众意见分门别类地整理加工、认真研究，吸纳有益的建议和意见，同时将征求意见、采纳情况及不能采纳的理由予以公布。二是因旧城区改建需征收房屋的，根据多数被征收人意见，应当组织听证会，再修改方案。三是被征收人、公房承租人对征收决定不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。四是房地产评估机构先由被征收人协商确定或按照多数被征收人意见确定，未能确定的，由征收部门公开随机抽取确定。五是市、区政府作出征收决定前，由征收部门组织国土房产等部门对征收房屋情况调查、认定、处理，调查结果应向被征收人公布。六是市、区政府对未能达成征收补偿协议的被征收人，或被征收房屋所有权人不明确的，要作出补偿决定，并在房屋征收范围内公告。

　　5、完善监督机制，加大征收监管力度

　　要实现公平征收必须实施有效的监督和管理，为此要不断完善我市的征收监督机制。一方面要加大社会公众的监督力度，将征收过程透明化，便于社会公众和媒体进行监督。任何组织和个人对征收中的违规行为，都有权向市、区人民政府，房屋征收部门和其他有关部门举报。另一方面要加强市政府及相关部门的业务监督，一是市人民政府应当加强对区人民政府房屋征收与补偿工作的监督；二是市房屋征收部门应当会同财政、国土房产、发展改革等有关部门，加强对区房屋征收部门征收与补偿工作的监督、检查、指导；三是市房屋征收部门拟定的征收补偿方案，报市人民政府。区房屋征收部门拟定的房屋征收补偿方案，应先报市房屋征收部门审查备案后，再报区人民政府；四是市房屋征收部门负责对市财政投融资项目的征收补偿协议进行过程监督、审核及最终结算；五是审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。此外，监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

　　土地房屋征收工作关系到经济发展、城市建设、社会稳定和群众利益保障，市政府及相关部门要坚持科学发展、以人为本的原则，依法做好我市的土地房屋征收工作，达到国家、集体、个人利益的最优组合，实现依法征收、文明征收、和谐征收。

　　

　　参阅文献

　　1、《厦门市土地房屋征收与补偿法规文件汇编》，厦门市国土资源与房产管理局2011年7月编印

　　2、符启林：《国家征收法律制度研究》，2012年10月知识产权出版社出版

　　3、马明华：《国有土地上房屋征收与补偿中弱势群体的法律保护》，2011年第7期《公民与法》

　　4、何鸣：《浅谈我国征地拆迁纠纷的现状、成因及解决办法》，2012年5月《西南农业大学学报（社会科学版）》

　　5、刘淑春：《征地补偿和拆迁安置的影响因素分析》，2010年9月《江西农业大学学报（社会科学版）》

　　6、吴庆玲：《城市国有土地上房屋征收补偿评估探讨》，2012年第11期《经济研究参考》

　　7、谭晓莉：《广州征地拆迁矛盾化解能力研究》，2011年第5期《经济研究导刊》

　　8、王锋、赵凌云：《浙江省农村征地拆迁政策存在的问题与对策》，2010年3月《农业考古》

　　9、吴建华：《浅谈城市征地拆迁中的沟通问题》，2010年第12期《新西部》

　　10、常健、刘芳：《征地拆迁过程中的政府公信力建设》，2012年第7期《学习论坛》

　　11、王待遂：《征地拆迁之困及解困探析》，2011年第10期《市场论坛》

　　12、《乐山征地拆迁安置工作的调查与思考》课题组：《乐山征地拆迁安置工作的调查与思考》，2011年5月《课题研究》