完善立法程序   提高立法质量

　　--------地方立法程序之研究

　　市人大法制委课题调研组

　　

     【摘要】完善立法程序，提高地方立法质量，对推动我市经济社会发展具有重要的作用，也是提高市人大常委会自身运转效率的必然要求。科学的立法程序能使民主与效率原则在程序中达到和谐统一，相互支撑，把我市的立法纳入规范化的轨道。本课题将从理论与实践的角度对我市人大常委会的立法程序问题进行研究，提出对策，进一步完善我市人大常委会的立法程序，使立法工作更加民主、科学。

　　地方立法程序是指拥有立法权的地方人大在制定、修改和废止地方性法规活动中，所必须遵循的步骤和方法。合理、完善的立法程序，是提高立法质量的重要保证。自1994年和2001年厦门市人大常委会先后取得经济特区立法权和较大的市立法权以来，完成制定法规100 余部。为了规范立法工作，提高地方立法质量，1994年市人大常委会制定通过了《厦门市制定法规规定》。2001年《立法法》出台后，总结多年的立法经验，市人民代表大会审议通过了《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，对立法规划和计划编制、法规草案起草，法规草案审议等作了较为全面的规定。2010年市十三届人大常委会第五十三次主任会议研究通过了《关于进一步完善厦门市人大常委法规审议方式的若干意见》，对规范法规审议方式作了补充规定。

　　立法程序的明确规定，对规范我市的地方立法工作，提高地方立法质量起到了积极的促进作用。但随着近年立法工作的开展，我们发现立法条例的部分规定过于原则，在具体操作上还需要加以补充和完善，尤其是在立法计划编制、法规草案起草以及法规草案审议等方面，还需进一步细化和补充。为此，市人大常委会将完善立法程序的研究列入了今年的调研课题，本调研课题将以立法条例为基础，结合近年立法工作的实践，借鉴相关省市人大立法工作经验，对完善立法计划编制、法规草案起草以及法规草案审议程序方面开展调研，提出有针对性的对策和建议，以进一步增强立法工作的程序性，完善立法条例的操作性，使我市的立法工作更加科学、民主。

　　一、有待完善的主要方面

　　（一）关于立法计划编制

　　1、立法计划立项缺乏相应标准。立法计划项目的确定决定了立法工作的重点,什么标准的立法项目才能被列入立法计划之中？现行的各级立法程序规范中，关于立法计划的编制大多主要集中在负责编制的主体、审议主体、编制时间等一些硬性的规定上，而对立项标准往往没有明确的要求，有些地方规定或使用一些抽象概括的语句，如“在广泛征求社会各方面意见的基础上”进行“综合研究”、“符合经济和社会发展需要”，等等。尽管我们知道法规条文的规定不能事无巨细，但这确实给开展实际工作的立法机构带来了没有一个标准可依的尴尬局面。标准即衡量事物的准则。立项标准的缺失首先会使立法计划编制决策可能随主观意愿任意改变。

　　2、以部门报送项目为主，公众参与积极性不高。立法条例第七条规定，国家机关和社会团体，企业事业组织以及公民都可以向市人民代表大会及其常务委员会提出立法建议。每年市人大常委会在编制立法计划时，都会通过报纸和网络向社会公开征询立法计划的建议项目，但效果往往不理想，一是广大市民的参与积极性不高，收到的立法建议项目数量少；二是部分市民提出的立法建议不属于地方立法的权限；三是市民提出的建议往往没有法规草案稿，立法的难度较高，也就造成了市民提出的项目很难被列入立法计划项目，在一定程序上也影响了市民参与的热情。

　　（二）关于法规案起草

　　1、法规案的提出和起草主体单一，以政府部门为主起草渠道单一。从制定的100多件法规来看，除有关人大工作的法规外，其他方面的法规大部分由政府部门组织起草并提出议案。政府部门起草法规虽能够调动其参与立法的积极性，有利于发挥政府部门熟悉行政管理和专业的长处。但政府部门因其本身的局限性，容易从部门利益出发考虑问题，带有一定的行政色彩。

　　2、部分草案质量不高，对一些重要问题没有充分协调。近年来有些法规草案质量不理想，一方面因为起草部门法律专业人员少，起草力量不足，法规草案只是对国家法律法规、部门规章或其他地市法规的汇编，缺乏地方特色，影响法规质量；另一方面对于涉及机构设置、人员分工、经费使用、执法主体之间界限不明以及一些重要内容分歧，需要多个部门进行协调的问题，由于部门之间互相独立，部门利益和职责权限的限制，导致在起草阶段，这些问题没有完全解决，常常到了法规的审议阶段，因为这些重要问题，再由人大牵头政府进行协调，影响了法规审议的进程。

　　（三）关于法规案的审议

　　1、常委会审议有待完善。一是常委会审议重点不明确，审议时间不充分，影响了法规案的审议效率和质量；二是委员的发言缺乏引导，对立法背景了解不充分，常常凭经验提出意见,一次审议下来，有时有用的修改意见不多，给工作人员的修改带来困难。

　　2、法制委与有关专委会之间的工作协调机制有待完善。立法法颁布实施后,按照立法法的要求,法制委负责法规的统一审议，有关专委会负责法规的一审工作，改变了过去由专委会一包到底的审议方式,这样以来,专委会会产生只要对法规提出初步意见的想法，担心管的太多超越了权限，导致个别法规案因把关不严，审议时间仓促，对合法性、合理性、可行性等问题没有议深、议透，进入统一审议阶段，改动较大，甚至需要研究是否修改法规案的名称、体例、调整范围等一审前需要解决的基础性问题，这不但影响了立法效率，还增加了立法成本。

　　3、立法公开及公民参与机制有待完善。这主要表现在法规草案公开征求意见和立法听证方面。在一般情况下，法规草案被送到人大常委会后，市人大常委会会将法规草案全文刊登在厦门日报上，征求市民的意见，反馈效果却不理想，除了一些市民生活相关的，如物业管理、道路交通等涉及市民生活出行等方面的法规，大部分的法规不被市民所关注。在立法听证方面，也因为种种原因，至今没有开展过立法听证工作，不能充分倾听市民真实意愿的表达，民主立法的机制没有得到充分发挥。

　　二、完善地方立法程序的对策

　　针对上述的问题，结合工作实际，提出以下对策，建议对立法程序加以完善和补充，保证地方立法科学性、民主性，提高地方立法的质量。

　　（一）严把法规立项关，建立立项论证审查制度,完善立法计划的编制程序

　　在立法项目的确定上，哪些项目要立法，哪些项目可以不立或者缓立，目前仍然缺少统一的可操作的立项标准，实践中随意性较大，缺乏必要的规范和科学论证机制。2011年，法制委尝试对申报列入2012年立法计划的法规项目开展立法项目论证。选取了《厦门经济特区中小企业发展促进条例》和《厦门经济特区文化市场管理条例》两个项目，拟定了立法论证的标准，通知行政主管部门进行论证准备，邀请部分法制委委员、市人大代表、有关专家学者，召开项目评审会，与政府有关部门面对面沟通，了解情况，研究问题，委员、代表、专家学者从立法、专业技术等层面，对行政主管部门的有关报告和法规草案初稿进行评审，提出评审意见。根据评审意见以及其他方面的意见，法制委工作机构研究后提出综合意见，确定该项目是否列入年度立法计划正式项目，并作为法制委向常委会主任会议报告编制立法计划的依据之一。

　　通过立法项目论证，立法机关充分了解立法的必要性和可行性，有助于科学、合理地筛选和确定立法项目，实现立法资源的合理配置。而且，在编制立法计划时开展立项论证，邀请专家参与，使立法项目的筛选一开始就有理论上的支持和中立的意见，从而不受有关利益群体的左右，同时，可以更广泛地听取民意，反映民情，使“立法为民”的理念落在实处，有利于增强立法计划的科学性、民主性。因此，应当将立法选项论证工作纳入规范化管理，建立立项论证制度，一是明确论证范围，哪些项目需要论证，区分轻重缓急；二是明确论证内容，对立法项目的紧迫性、立法依据、主要思路、需要解决的问题等必要性、可行性方面内容作出规定;三是明确论证形式，可以由常委会委员、法制委委员、人大有关专委会、政府法制部门、人大代表、专家学者，以及市民代表或行业领域内代表参与，通过实地调研、听取汇报、座谈讨论，对专业性较强的还可以采用委托论证等形式开展；四是明确将论证结论作为立项的重要依据。通过对这四个方面内容加以规定，确立立法选项标准，使其成为立法程序的组成部分，严格加以执行。

　　（二）完善法规案的起草程序，提高报送法规案的质量

　　法规案的起草，是立法工作的前期准备，是立法必经的重要基础阶段，法规草案质量的高低，在很大程序上影响了立法工作的进程，因此，有必要将法规起草规范化，为立法工作打好“地基”。

　　一是要建立法规起草责任制。列入立法计划正式项目的法规，在法规起草时要组建由部门分管领导担任负责人的法规起草工作班子，确保法规起草人员、经费、任务和时间的落实，严格按照常委会的立法计划要求，按时保质地将法规草案提请市人大常委会审议。

　　二是拓宽法规案的起草渠道，重视发挥人大专委会以及专家、学者在起草工作的作用。立法条例对起草方式作了规定，包括提案人起草、提案人委托有关专家或组织起草、提案人招标起草三种方式。这三种方式对提高起草质量有一定的保证，但仍有可能产生政府部门为主导，单一起草的情况。在2009年开展《厦门市鼓浪屿历史风貌建筑保护条例》修改时，由于产权归属，对历史风貌建筑的利用和保护上存在一定的法律难题，市人大法制委建议，改变以往单一起草的模式，探索政府部门和高校共同起草的新模式，结合实际情况，对法律问题共同进行探讨和研究，经过双方的反复沟通，提出的修改草案达到了实际操作与法理的统一，保证了法规案立法的质量。联合起草避免了部门单独起草存在部门利益倾向或者立法力量不足，专家、学者单独起草过于理论、操作性不强的情况，因此，增加联合起草的方式，拓宽法规起草渠道，建立开放的、多元化的法规起草制度，从部门、专家共同起草扩大到政府、人大、专家三方共同起草的机制，充分利用三方优势：政府实际工作部门熟悉行政管理和业务，考虑问题较实际可行;人大全局意识强，考虑问题能兼顾平衡各方利益，也能从立法技术上能提供支持;专家理论性强，考虑问题较合法、规范，将这三股力量汇集，相互取长补短，共同起草法规草案，有助于提高法规草案的起草质量。

　　三是建立法规案起草的协调机制。对于需要多个部门协调的法规案，法规草案到政府法制机构后，要举行有关执法部门负责人参加的法规案起草协调会，重点是对政府部门之间的职责加以协调，广泛听取有关部门的意见，既要保证法规案的统一、科学、合理，确保提请到人大常委会审议的法规草案在部门职责上不交叉、不打架;又要保证法规案通过后的社会效益，便于操作，切实可行。对以政府名义提交人大的法规案，各执法部门的职责权限已经协调确定的，有关执法部门再有意见，原则上不予采纳;对提交人大审议但没有经过政府协调或者协调不定的法规案，有关执法部门提出异议后，人大可以将法规案退回政府，由其协调并作出决定后，再列入常委会会议议程予以审议，从程序上确保立法的严肃性，也保证了法规案的审议进程。

　　（三）完善地方性法规审议程序，健全立法的民主、科学、效率机制。

　　1、完善常委会审议前的准备工作程序。常委会审议是保证立法工作质量的关键环节。常委会委员多为兼职委员，还有本身的工作，常委会会议时间短议题多，委员难以对法规草案有全面的了解，为了更好地提高常委会委员的审议质量，为审议做好准备。一是建立常委会委员会前调研制度，将常委会审议工作的重心前移，在专委会审议期间邀请常委会委员参与调研，让委员充分听取各方面的意见，了解立法的背景。在《物业管理条例》、《中小企业促进条例》审议期间，法制委就邀请市人大常委会委员参与调研，走访听取行政部门和管理相对人意见，让常委会委员了解立法的现状和需要解决的问题，使常委会委员对法规草案有了更为深入的认识。对一些专业性强的法规草案，还可以通过专家讲座、立法情况说明等形式，在审议前让常委会委员对这些专业性的问题充分了解，明确立法的重点和难点，在审议时更有针对性，有的放矢。二是做好会后的说明解释工作，对委员的发言专委会工作机构要及时研究，对没有采纳的要对委员做好说明解释的工作。

　　2、明确法规三次审议重点。区分审议重点，能更好地提高审议的效率，节省立法的成本，以往的审议曾出现到了法规三审时才讨论立法必要性的问题，浪费了立法的资源，影响了立法的进程。2010年主任会议通过的《关于进一步完善厦门市人大常委会法规案审议方式的若干意见》中对一审的重点以及三次审议的形式作了规定，但实际执行的情况并不理想。建议在立法条例修改时，进一步对三次审议的重点加以明确，规定法规一审主要解决立法的必要性、合法性、法规总体结构以及协调工作方面；法规二审和三审侧重解决法规的可操作性、个别矛盾焦点问题和文字表述的准确性问题，通过这样分工，便于突出重点，提高审议效率。

　　3、明确法制委员会和其他专门委员会在统一审议中的审议重点，合理划分法制委员会与其他专门委员会审议法规草案的职责。实行统一审议后，有关专门委员会应发挥“专”的特色，主要就立法必要性、法规草案中的专业性问题及重点、难点问题进行充分的调查论证，把好法规草案审议的第一道关，对于立法时机和条件不成熟或者其他原因使立法缺乏可行性的法规草案，要及时向主任会议汇报，由主任会议决定是否提请常委会审议。法制委员会对法规草案重点进行合法性、协调性、规范性的审议，主要审查法规草案是否同宪法、法律、行政法规相抵触，是否与其他地方性法规相矛盾，同时负责对法规草案进行立法技术处理，包括结构设置是否合理、用语是否规范等。这样的合理分工，有利于法制委员会和有关专门委员会明确各自在立法工作中的职责和任务，优势互补，共同做好立法工作。

　　4、完善立法听证制度，扩大立法民主参与途径。立法听证制度是现代立法制度所追寻的公正性与民主性的集中体现。听证程序的本质是程序公平。我市于2005年制定了立法听证试行办法，但因为种种原因，一直以来都没有开展立法听证工作，在今后的立法中，应完善立法听证制度，纳入立法条例的规定中，对于涉及重大民生、重要制度设置的法规项目，主动开展立法听证，这对于保证公正立法，贯彻民主立法的原则具有十分重要的意义。