市人大法制委调研组

　　肇始于上个世纪七十年代末的改革开放催生了经济特区的建立和发展。

　　带着“改革开放试验田”的初衷，厦门经济特区与深圳等经济特区一道，在无任何先例可循的建设历程中开辟出一条实践证明切实可行的发展道路。特区在经济社会文化等各个领域所取得的成就，印证了改革开放举措的正确科学，坚定了党中央深入改革开放和特区建设者们锐意进取的信心和决心。

　　1981年底，在厦门经济特区破土动工的同年，五届全国人大常委会第二十一次会议通过决议，授权福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的单行经济法规。厦门经济特区立法工作的帷幕由此徐徐拉开。

　　从特区建设初年至特区经济社会协调纵深发展到全方位推进的过程中，厦门市人大及其常委会以全国人大授权决定和立法法为依据，从我市的具体情况和实际出发，解放思想、开拓创新，注重质量、强化规范，先后制定法规一百余件，较好地体现了厦门的综合改革试验区、对外开放地区、重点侨乡、对台工作前沿等功能优势和区位优势特色，为特区建设和区域发展提供了有力的法制保障。这些法规的制定和实施，对于促进我市加快建立社会主义市场经济体制、改善投资环境、增创特区新优势，对于加强社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设，对于做好对台工作、密切两岸经济文化交流与合作，发挥了积极的作用，有力地保障和推进了我市改革开放和特区建设事业的健康、快速发展。

　　艰辛的探索  不懈的追求

　　特区立法，是一个不平凡的历程。立法的进程同时也记载着特区经济的飞速发展，记忆着民主法治建设的快步推进。在这一进程中满载着几代立法工作者的奋发作为，折射着中国特色社会主义道路实践的光辉。

　　试水初探　摸着石头过河

　　特区甫设，各类新生事物不断奔涌而来，而当时只有一部《中外合资经营企业法》调整涉外经济法律关系，16个条文的简单规定远不能满足时代发展的需要。面对日新月异、不断发展的经济关系和急剧变动的社会现实，法律制度的完善显得极为迫切。

　　1981年，全国人大常委会授权福建省人大及其常委会制定所属经济特区的单行经济法规。刚刚成立的厦门特区管委会接受省政府的委托，担负起特区经济法规的起草重任，专门从相关行业和部门抽调五位专家组成起草小组，其后又在四个特区中率先成立了条法局（厦门市法制局前身），建立起较为完善的立法班子及专业人员队伍。起草小组在人手匮乏、资料奇缺且无先例可资借鉴的情况下，白手起家，开启了具有划时代意义的法制探索历程。经过四个月的努力，起草班子就当时特区初创急需解决的实际问题拟定了六部法规草案初稿，内容涵盖企业设立、土地使用、劳动保障、技术引进、环境保护、特区与内地经济联合等方面。

　　与此同时，立法机关为了应对许多急需解决的问题，不满足单一走特区立法的路径，常向全国人大常委会法工委请教现有法律体制下的其他捷径，依据全国人大常委会法工委的授意，在开展法规起草的同时，灵活地适用宪法所赋予的重大事项决定权，以人大决定的形式，通过了拆迁安置、土地征用、公建住房分配、风景名胜保护、沙石土保护等一系列规定，解决了许多社会发展中出现的重大问题。

　　抚今追昔，厦门市的立法工作闯出了一条没有先人走过的路，其中折射着市委、市人大、市政府决策的果断、英明，也浸透着特区开拓者的勇气与艰辛。

　　特区立法　先行先试

　　1984年的初春，小平同志莅临厦门视察。此后中央就厦门经济特区的发展作出一系列的新布署，特区由原来湖里的2.5平方公里扩展到全岛并逐步实施自由港某些政策，并把促进祖国统一大业作为厦门经济特区的主要使命。1988年4月，国务院赋予厦门省一级的经济管理权限并实行计划单列。此后，国务院又先后在杏林、集美、海沧设立台商投资区，实行经济特区的优惠政策，并批准建立象屿保税区。

　　中央的一系列举措，使厦门的发展如沐春风。自此，特区政策和自由港某些政策的实施，从湖里扩展到全岛，从岛内延伸到岛外。而此时法规草案形成后，先经省政府审查修改，再提请省人大审议通过的过程，周期漫长、程序复杂，难以适应瞬息万变的特区经济、社会发展的需要。因此，从上世纪80年代以来，争取经济特区立法权成为当时特区发展的当务之急。在1989年、1992年召开的全国人大会议上，福建代表团的全国人大代表先后二次向大会提交了关于授予厦门立法权的议案。至1994年3月22日，经八届全国人大二次会议审议，终于作出了关于授予厦门市人大及其常委会经济特区法规制定权的议案。

　　经济特区立法权的创设是我国立法体制的一次重大创举，授权决定的本身就体现着“创新”的要旨。授权决定要求遵循宪法的规定和法律行政法规的基本原则，而不是法律法规的具体规定。授权立法为特区的二次创业插上飞翔的翅膀，成为促进特区改革开放、创新发展的一把“金钥匙”。

　　授权伊始，厦门市人大及其常委会不辱使命地开展了一系列的立法举措。一是组建一支精干的立法队伍。在全国范围内招考、选调法律专业人才，充实到人大、政府的各个部门，一时间人才云集、生气勃发。二是开展对特区立法权的理论研究。邀请全国人大、省人大等具有丰富工作经验和理论功底的同志传经送宝，赴深圳等地汲取经验，就如何行使好立法权反复进行研讨论证，为立法工作的开展储粮茉、备良弓，大有一发不可收止之势。

　　至1999年底，本着急用先立、先行先试的原则，市人大常委会加快立法步伐，企业登记、资产评估、价格管理、科技进步、校园保护、无偿献血、城市管理、征地拆迁等立法项目，只要是特区发展急需的，在国外港澳台等地已成功实践的作法且符合厦门实际的，适当修改就拿来先试先行。在五年左右时间内，相继制定出台了近六十部的特区法规，在特区这块土地上，进行着改革开放试验田的全方位探索。

　　两权并用　再创特区新优势

　　改革开放越深入，新情况新问题亦随着相伴相生。1994年授权立法实施以后，在一段时间内，立法调整的各类主要社会关系大都发生在经济特区区域内，岛外经济发展则刚迈开步伐。但到1995年末，岛外三大享受经济特区优惠政策的台商投资区发展速度越来越快。星移斗转，三大台商投资区的外商投资总额与经济总量已逼近或超过岛内各区。不仅如此，大嶝对台小额商品贸易区等也急需依靠立法调节一些特定的社会关系。囿于特区法规的法域限制，厦门形成了“一市两法”的尴尬局面，不利于改革开放在全市向纵深推进。

　　1996年底，全国人大常委会办公厅下发通知，指明经济特区法规在不与省人大法规和上位法相抵触的前提下，可以适用到我市特区外的其他行政区域，适当缓解了这一矛盾。其后，我市和其他特区一起，积极参加国家立法法的调研和论证，极力争取立法法对经济特区立法的定位及适用范围作进一步的规定。2000年7月1日，国家立法法实施。该法第63条第4款将经济特区所在的市列为较大市（依照立法法规定，省、自治区政府所在地的市，经国务院批准的市、经济特区所在地的市三者同列为较大市），从而厦门市又拥有了较大市法规制定权，为我市统一特区内外法制环境，解决带有全局性的建设与发展问题架起了法制虹桥。

　　2000年以来，立法机关在进一步提高经济特区法规质量的基础上，相继运用较大市立法权，实现了两权并用、双翼齐飞的雄伟气势。一是对原有特区法规进行全面梳理，把经实践证明行之有效的对改革发展发挥重大作用的法规项目，集中进行修改，确保其不与国家法律、行政法规相抵触，依照立法程序提请审议并报请依照较大市法规批准实施。二是在年度立法计划的编制中，既注重经济特区法规改革创新的性质，围绕体制改革、对外开放，推进特区立法的先行先试，又紧紧抓住较大市法规效力范围覆盖面广，适用整个行政区域的特点，在保障民生、加强行政管理体制改革等方面积极立法。

　　服务海西战略　先行区建设创榜样

　　厦门“十一五”规划提出了加快工业集中区建设、实现跨越式增长、力争经济总量翻番的战略目标。2006年，厦门市委出台了促进海峡西岸经济区建设，推动跨越式发展的有关决议。与些同时，省委也作出了建设海峡西岸和两个先行区的战略部署。市人大及其常委会顺应时代发展的需要，主动调整立法工作重心和视角，始终把立法工作与火热的社会现实相结合，开启了地方立法工作的新篇章。

　　首先，适应同安工业集中区、翔安高新技术产业区等岛外工业集中区的建设需要，为新一轮跨越式发展、工业集中区建设提供法制保障。2005年，厦门市人大常委会开展了对征地拆迁工作的调研工作，向市委提出提高征地补偿标准等建议。在此基础上，适时修订了规划条例、城市房屋拆迁管理条例、城市管理相对集中行政处罚权规定等地方法规，把特区发展的势头、视野，从有限的岛内全面地推向岛外，尤其是占据全市行政面积一半以上的同安区和翔安区。

　　其次，坚持围绕推进完成祖国统一的任务不懈努力。继台湾同胞投资保障条例通过后，根据涉台的有关方面问题，市人大常委会就两岸人员往来、物流、通信乃至相互间的就学、就业等问题进行全方位的立法调研。2006年，市人大有关部门与台办等单位，就所收集的问题与信息等进行研判，提出了近百条的建议与意见，为涉台地方法规、规章的修改、制定提供了坚实的基础。

　　第三，开展生态文明尝试。立足环境保护和生态建设，营造美好的人居环境，实施建设人与自然和谐发展的“生态城市”立法。修订并调整为较大市法规的《厦门市砂、石、土资源管理规定》，制定《厦门市海域使用管理规定》、《厦门市城市供水节水条例》、《关于发展循环经济的决定》等法规，注重了对自然资源尤其是对土地、水和能源等制约性资源的合理开发、有效利用和节约，发展循环经济，建设资源节约型城市。

　　创新的举措　可喜的成就

　　获得立法权以来，市人大及其常委会立足经济特区实际，把握发展大局，积极将立法决策与改革发展稳定的重大决策相结合，与人民群众关心关注的热点焦点难点相呼应，在经济发展、城市建设、教科文卫、民主政治和侨务外事等方面进行了卓有成效的立法尝试。

　　一、着力强化经济立法　在特区经济的制度创新上先行先试

　　厦门经济特区始终把促进经济建设作为立法中心工作，致力于促进社会生产力的不断解放和发展。三十年来，共制定涉及经济发展的法规30余件，占法规总数的近三分之一。通过关于所有制结构、企业制度、市场体系、行政管理等方面的立法尝试，加快建立市场经济体制，大力提高市场效率，强化维护公平竞争，推动经济建设步入又好又快的发展轨道。

　　健全企业制度，完善市场主体。1995年6月8日，经深入全面的研究论证，《厦门市企业登记管理条例》顺利出台。该部法规率先采用企业直接设立登记制，促进了多种经济成分共同发展，使企业从计划经济条件下行政主管部门和行业主管部门的附属地位中摆脱出来。条例首创特区企业的注册资本制度，实行折衷认可资本制，对内资、三资企业平等采取分期缴资，有力地提高了企业资本金的使用效率，从而使特区企业登记管理工作逐步向国际惯例靠拢，促进经济结构调整和多种经济成份的共同发展。

　　维护公平竞争，规范市场秩序。以建立公平有序市场经济体制、保证市场主体平等竞争为主要目的的《厦门市反不正当竞争条例》制定于1997年，该部条例将“反不正当竞争法”列举的十一种不正当竞争行为完善为十五种，科学规范了行政监管，排除行政权力对经济发展的不当干预，为保证执法部门依法实施管理设定了科学合理的裁判准则。

　　发挥价格的市场资源配置作用，维护市场主体和消费者合法权益。1996年，在国家价格法尚未出台的情况下，为把我市多年来价格体制改革所取得的成果固定下来、推广开去，厦门市人大常委会制定了《厦门市价格条例》，确定厦门经济特区的商品价格活动应当遵循由市场形成的价值规律，力求建立起按市场机制运作的调控手段和管理方式。法规抓住价格管理与监督中的新情况、新问题，有针对性地强调了明码标价、价格承诺，制止乱用价格术语、价格欺诈和牟取暴利，防止价格垄断、价格倾销和价格歧视，推进公平、透明和科学价格体系的建立和完善。

　　二、以和谐发展为目标　构筑现代文明　生态和谐的人居城市

　　城市建设的完善和发展是经济社会发展的直接载体，是人们感受和共享改革开放成果的重要物质空间。厦门市人大及其常委会顺应人民群众完善城建、改善环境、提高品质的利益诉求，针对把改善环境、构建城市建设与管理的规范化、制度化作为立法重点，相继制定出台了港口管理、海域使用、城市规划、建筑质量、市容环卫、环境保护、园林绿化等方面的法规，法规数量达27件之多，占法规总数的三分之一强。回顾三十年走过的建设发展历程，每一轮发展思路的实质提升、每一次城市建设的重大飞跃、每一个荣誉称号的成功取得都与立法工作的推动密不可分。

　　立足于环境保护和促进经济社会可持续发展，《厦门市环境保护条例》从生态维护、建设项目环境管理、污染防治等各个环节切入，明确政府职责、企业义务，建立环保资金、实施统一管理，推行市场运作、发展环保产业，鼓励循环经济、提倡循环利用，为生态厦门构筑起强有力的保护伞，助力我市顺利荣获“国家环境保护模范城市”荣誉称号。《厦门市市容环境卫生管理办法》、《厦门市城市建设管理监察条例》从小处着眼，从点滴细节入手，确保整洁卫生城市的创建与保持，实现了“国家卫生城市”荣誉称号的实至名归。《厦门市城市园林绿化条例》、《厦门市风景名胜资源保护管理条例》探索了城市园林绿化管理模式的改善，研究了科学的风景名胜保护、利用、开发手段，为我市获得“国家园林城市”功不可没。《厦门市旅游管理条例》直接指向规范、高效、文明的旅游市场建立，为创建良好旅游环境预设科学合理的制度空间，成为我市荣获“中国优秀旅游城市”殊荣的重要保证。《厦门市港口管理条例》、《厦门市海域使用管理规定》立足以港兴市的战略目标，促进现代、高效、科学港区的建立和依法合理用海观念的养成，“全国共建社会主义精神文明口岸”是对这一立法成果的充分肯定。《厦门市筼筜湖区管理办法》针对筼筜湖改造后的管理、使用和保护，完善行政体制，拟定管理制度，确定责任目标，设定法律责任，促进了“臭水沟”向“清水湾”的迅速转变。筼筜湖区翻天覆地的变化，赢得了联合国有关组织的高度赞誉。

　　三、实践科学发展观　为特区的改革开放和经济建设注入永续动力

　　精神与物质的共同进步是科学发展、构建和谐的重要内容。落实科教兴市战略，提高精神生活品质，实现人的全面进步，是市人大及其常委会在法治建设中始终关注的重要课题。通过陆续出台的科学技术进步、教育督导、体育设施建设维护、无偿献血、实施教师法规定、教育督导等法规，立法机关直接把立法视角指向教科文卫的各个领域，丰富、提升我市精神生活品质，推进精神文明建设，使特区在经济高速发展的同时，保持了有中国特色社会主义的精神风貌。

　　加强教育保护立法。1995年，针对学校用地被侵占的违法现象，《厦门市学校用地保护规定》对各类学校设置规划要求和用地规划建设的定额标准作了刚性规定，把教育、教学、科研建设用地、教职工单身宿舍、学生宿舍用地以及学生生产实习、勤工俭学用地等现有用地和规划用地均纳入立法保护范畴，并且对侵占学校用地的违法行为设置严厉的处罚措施，保证了学校发展的物质基础。《厦门市教育督导条例》1998年颁布实施，促进政府部门依法落实教育督导机构的人员编制和专项经费，进一步明确教育督导机构的地位和职责，为推进厦门市于2007年在全省率先实现“双高普九”目标任务发挥了重要作用。

　　探索科技创新立法。《厦门市科学技术进步条例》创设了“高新技术及其产业”专章，重点发展信息技术、生物技术、海洋科学技术及其产业，支持高新技术产业开发区、科技开发院校和科技商城的建设，规定全面具体的科学技术奖励制度，把市场机制、经济政策适度引入科技发展领域，按照市场规律科学合理的促进我市科技政策的逐步落实。《厦门市专利保护规定》是全国15个副省级城市中的第一个有关专利保护的地方性法规，极大地促进了当事人合法权益的维护，有效推进了专利保护和专利事业的健康发展。法规实施后的二三年间，厦门市专利代理申请量、授权量分别为10079件和8125件，占全省三分之一强，其中发明专利仅2001年至2002年上半年就有179件，拥有自主知识产权的含金量大大提高，专利实施率超过70％，被国家知识产权局确定为全国专利试点城市。

　　强化卫生发展立法。1997年制定的《厦门市无偿献血条例》注重医疗用血量的实现，促进献血体制、机制的建立和完善，强调弘扬救死扶伤的人道主义精神。条例确立的公民无偿献血与免费用血挂钩的激励制度科学可行，体现权利义务的对等，在今天来看仍堪称先进。《厦门市饮食食品卫生管理办法》从饮食摊点的设置、经营者的卫生许可环节入手，加强对饮食食品卫生工作的行政管理。其中关于经营人员卫生要求、经营场所保洁、食品包装标准等法规规定与后来非典期间国家规定的各项要求不谋而合，充分体现了立法工作的科学性和前瞻性。

　　四、倾情民生　建立科学健全的社会保障体系

　　在立法促进市场建立和经济发展的同时，立法机关坚持立法工作以人为本，加强对“效率”与“公平”的深入研究，努力探索一条社会福利保障和弱势群体保护相结合的法制化道路，确保全社会和各阶层群体都能共享改革开放的成果。目前，厦门市已形成了由《厦门市职工基本养老保险条例》、《厦门市失业保险条例》、《厦门市最低生活保障办法》等地方法规引领的，包括工伤、医疗保障等政府规章在内的社会保障法制体系。厦门市的社会保障工作正向十七大提出的劳有所得、老有所养、病有所医、学有所教、住有所居的全面小康、和谐社会大踏步迈进。

　　《厦门市劳动安全卫生条例》立足于防止工伤事故、减少职业危害，保障劳动者的生产安全和身体健康，从劳动安全卫生设施、行政管理和工伤事故处理、工伤保险角度入手，把劳动就业的环境安全问题提到立法的高度来解决。条例中关于工伤事故赔付的有关规定对省相关规定做了较大幅度的改动，保证了受伤劳动者合理的工伤待遇，并对违法用工企业予以适当处罚，体现权利义务对等的法律原则。《厦门市劳动管理规定》的制定早于国家相关法律8年之久，该部法规与其后的《厦门市企业工资支付条例》共同构成了维护劳动者合法权益、确保劳动报酬足额、按时支付的有效依据，法规关于解除和终止劳动合同需支付经济补偿的规定体现了维护劳动者权益的立法宗旨，与今年开始实施的《中华人民共和国劳动合同法》的规定不谋而合。实践证明，劳动保障制度的制定和落实，体现了对劳动者的权益维护，为厦门市和谐劳资关系的建立起到突出的保障和宣传作用，很大程度上缓解了近几年发达地区普遍出现的用工荒现象。

　　《厦门市最低生活保障办法》遵循保障居、村民生活水平与经济、社会发展水平相适应的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合，在发展经济的同时，落实国家关于二次分配体现公平的要求，为弱势群体和低收入阶层搭建起共享改革开放成果的平台。《厦门市职工基本养老保险条例》顺应国家退休制度的改革，制定全市统一管理、统一调剂使用的基本养老金制度，设置科学合理的缴费比例，确立切实可行的养老保险待遇，有效的实现年老职工的依法保障。

　　《厦门市法律援助条例》把因经济困难而无法得到法律服务的困难群体界定为帮扶对象，调动、整合律师事务所、法律服务所、法律援助中心及相关单位的力量，设立法律援助资金，明确援助程序，确保公民享受平等公正法律保护的合法权利。

　　五、突出区位优势　在海峡西岸经济建设中当龙头　树榜样

　　江泽民同志1994年在厦门考察时，提出了“厦门优势与特色应该体现在与台湾的经济合作和贸易往来”的科学论断。立法工作中，我市始终秉承这一宗旨，积极利用国家赋予的优惠政策，大胆创设各项促进、保护措施，极大的促进了与台湾及国外地区的经济文化交往。相继出台了台胞投资权益保障、海沧投资区管理、华侨捐赠、荣誉市民称号授予等法规及相关规定，在畅通对外对台贸易、加强对外对台物流、保障台胞侨胞权益等方面取得显著成效，努力向世界展现一个充满生机、活力、规范、有序的经济特区和沿海开放城市的良好形象。

　　《厦门市台湾同胞投资保障条例》制定于获得特区立法权的当年，是我市最早出台的特区法规之一。条例在投资、优惠待遇、企业设立、出入境管理及居民待遇等方面作了较为全面的规定。条例关于“投资总额在一千万美元以上的，经批准可降低注册资本占投资总额的比例；企业用地从投产之日起五年内免交土地使用费”的规定，及“住厦台胞在台湾地区取得的有效小型汽车驾驶证，经市公安车辆管理部门确认，领取机动车驾驶证副证，可以在本市驾驶小型汽车”等规定，是经济特区法规的重大创新举措，成为吸引台资在我市发展的重要“卖点”。法规出台后，港台方面反响热烈，数十家新闻媒体给予专题和突出报道。台湾海基会还特别邀请“陆委会”、“经济部”、“全国工业总会”及专家学者律师等举行座谈，称厦门市这一法规大幅度突破有关法律规定，对台商极具诱惑力。

　　1996年制定的《厦门市荣誉市民称号授予办法》，对在促进海峡两岸交流和祖国统一、热心资助发展社会公益事业等方面贡献突出的港澳台同胞、华侨和外国人士，授予荣誉市民称号，对其在进出厦门口岸、在厦生产生活及重大庆典等方面给予礼遇和优待。12年来，共授予荣誉市民称号六批179人，对加强与港澳台的联谊、畅通与国外友人的关系、拓展国际发展空间发挥了重要的作用。

　　六、依法治权　推进依法治国方略的全面实施

　　厦门市人大及其常委会注重对政治文明、制度文明的法制化尝试，围绕规范权力机关、行政机关的决策、执法程序，强化决策民主科学、司法执法公平高效等方面进行法规创制，努力为特区发展营造民主高效、科学文明的政治氛围，为社会主义民主政治建设注入新的科学内容。

　　为规范人大及其常委会议事程序，保证权力机关运作的民主科学，厦门市人大及其常委会围绕人大四权开展的实际，先后制定了大会议事规则、常委会议事规则、人事任免办法、讨论决定重大事项规定、国民经济和社会发展计划审查批准监督、预算审查监督等法规，把立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权的行使均纳入到法制化轨道，用公开、严格的程序要求来实现实体的公平和公正，力争使人民权力的行使真正反映人民的意志、体现人民的愿望、满足人民的要求。2000年制定的《厦门市预算审查批准监督条例》和《厦门市国民经济和社会发展计划审查批准监督条例》，促进逐步建立起符合社会主义市场经济发展要求的计划和预算审查监督程序和体制，完善了人大对计划预算的事前事中事后的监督，并对计划调整、预算变更作出量化规定，使人大对计划预算的监督向程序严格、内容规范的法制化转变，为人大及其常委会更好地履行宪法法律赋予的职责，加强对计划、预算的审查监督，促进国民经济持续快速健康发展提供了法制保障。

　　为配合三五、四五普法工作的有序开展，市人大常委会制定了加强依法治市、加强社会治安综合治理、完善多元纠纷解决等决议决定，不断增强公民遵纪守法、维护自身合法权益和民主参与、民主监督的意识。2002年，市人大常委会制定了《关于加强预防职务犯罪工作的决定》，决定以简单明了的十四个条文，落实了“教育是基础、法制是保证、监督是关键”的指导方针，完善了“预防为主、打防并举、标本兼治、健全制度、严格管理、加强监督”的工作原则，探索了新形势下进一步加强廉政建设、预防和杜绝贪腐行为的有效举措。

　　丰富的实践　宝贵的经验

　　如同改革开放的发展进程一样，厦门市的立法工作经历了从无到有、从摸索到规范的探索发展过程。三十年的立法探索过程中，厦门市人大及其常委会始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以促进特区经济社会全面发展为基点，以发挥改革开放试验田的先行先试和法制建设的制度探索为目标，边学习、边实践，边摸索、边总结，开辟了一条充满实践理性和创新意识的法制建设道路。

　　一、与时俱进　保持永不歇止的开拓创新精神

　　创新是经济特区立法的精髓，是深入贯彻开展特区先试先行和改革开放试验的重要领域和手段。厦门市人大及其常委会始终将解放思想、与时俱进、大胆创新作为立法工作的重要原则，把每一次的立法调研、项目评估、条文拟定、规则创制升华为改革先行、创新尝试的探索过程。

　　创新立法观念，筑牢特区立法的思想基础。经济特区关于市场建立和经济发展的先行性决定了必定先于其他地区遇到更多、更复杂的困难和障碍，特区立法的重要性即体现在对这些新情况新问题解决方案的预设和研究，并为今后改革推进和立法成果在更大范围的推广提供有益的借鉴。厦门市人大及其常委会突出在观念、理念上来看待特区立法的功能定位，强调立法项目和法规内容要有所突破和创建，避免使立法工作成为拾政策之遗和补法律之缺的“简单劳动”。2005年1月1日施行的《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，对长久以来一直开展的行政权的科学配置理论进行了立法实践，设立了城市管理综合执法部门，集中行使部分行政处罚权，一定程度上实现了行政处罚决定权和执行权的分离，提高行政执行的效率和公平。这一法规项目的成功出台和行政管理体制的顺利运作，必将而且已经为我国行政管理体制改革提供了极佳的借鉴和参考。《厦门市海域使用管理规定》确立了海域统一管理制度，规定海洋事务综合管理部门负责全市海域使用的综合管理与协调，组织、协调海域的综合执法工作，解决了“九龙管海，群龙无首”的难题。该法规首创的海域使用证和有偿使用制度，极大地遏制了对海域的无序和过度开发，有效保障了海域资源可持续开发利用。国务院有关部门和国际海事组织有关专家予以高度肯定，盛赞厦门海域管理模式成为东亚各国海域环境管理的楷模和范本。

　　创新理论研究思路，注重优秀法制文化的汲取和先进管理制度的借鉴。立法工作中注意扩大理论研究工作视野，强调开阔思路，防止固步自封和闭门造车，逐步确立起了较为明确的研究制度和研究方式。日常工作中关注发达地区和国家的法学研究成果，加强对国内外先进立法成果和制度设计的借鉴和本土化移植。通过积极而又审慎、破立相结合的研究探索，极大了开拓了立法视野，丰富了法律文化，降低立法成本，减少试错风险。1994年在制定《厦门象屿保税区条例》过程中，为了使作为新生事物的保税区运作符合国际惯例，实现更加简便高效，立法工作机构全面了解、深入研究韩国和台湾地区的经验做法，一改计划经济下行政管理的繁琐和臃肿，规定在保税区内只设立管委会和海关两个机构，并创设了离岸金融、税收优惠、出入监管等相关优惠制度，使保税区真正成为厦门实施自由港某些政策的试验区。

　　创新人大及其常委会审议机制，提高立法质量。厦门人大及其常委会始终注重代表民意、反映民情、集中民智，努力探索和改进立法的方式方法，力争用好的机制和程序来保证高质量法规的制定。一是加强常委会会议改革，增强人大及其常委会审议法规案的透明度。强调倾听不同利益群体和专家学者的意见建议，根据法规项目的性质倾听不同的声音，做到既体现最广大人民群众的根本利益，同时又兼顾其他群体、阶层不同的利益诉求。二是拓宽法规起草渠道，提高法规草案质量。立法实践中，根据项目特点和社会关注情况，试行了多种法规草案起草方式。城市供水节水法规采用联合起草，将法规涉及的市政园林和建设行政部门一并纳入起草小组，分别拟定条例有关章节；环保条例试行委托起草，法规草案交市有关科研单位具体负责；鼓浪屿风貌建筑保护条例修订过程中，将其中涉及的行政权运用边界、私权行使限制的法学理论问题委托厦门大学法学院课题攻关；预算审查批准监督条例、国民经济和社会发展计划审查批准监督条例由市人大财经委自行调研、独立起草，避免法规内容上不适当的利益倾向。三是充分发挥专家资源，建立立法咨询体系。常委会立法工作机构建立了立法专家库，人员涵盖到厦门市教学、科研及有关部门的专家学者和法律实务工作者，立法工作中根据法规项目性质内容，有针对性的选择适当对象参加专家论证会，变随机的法规论证为相对较固定的专家评审，促进立法资源整合和立法质量的提高。

　　二、服务大局　立法紧扣发展主旋律

　　近三十年的立法工作中，厦门市人大及其常委会始终把服务和推进特区建设发展作为立法工作的重要价值取向，及时围绕发展战略的调整和建设重点的转移适时确定立法项目、创制法规规定，先谋后动、急用先立，确保特区法规具有鲜明的现实性、针对性和可操作性。

　　主动围绕重大发展战略开展立法，从法律和制度上保证党的路线方针政策的贯彻实施。2006年，为贯彻落实厦门市委的战略决策，市十二届人大第四次会议作出了《厦门市人民代表大会关于扎实推进厦门新一轮跨越式发展，促进海峡西岸重要中心城市建设的决定》，使市委的战略部署经过法定程序成为全市人民的共同意志和行动纲领，形成新一轮建设和发展的合力。2008年，市人大常委会根据市委作出的“两个先行区”的战略部署，出台了《厦门市人民代表大会常务委员会关于在海峡西岸建设科学发展的先行区中发挥示范榜样作用的决定》和《厦门市人民代表大会常务委员会关于在海峡西岸建设两岸人民交流合作的先行区中发挥先行先试作用的决定》，进一步提升推进新一轮跨越式发展的宏大气势、强劲态势和良好趋势。

　　主动根据建设发展的焦点难点进行立法探索，实现社会现实问题的及时有效解决。厦门市人大及其常委会注重立法资源的科学筹划和安排，做到立法与现实的有机结合，实现立法工作的视角根据社会现实的需求而改变，立法决策的研究依社会矛盾的性质而创设。上世纪九十年代中期，因应新一轮建设发展高潮，面对旧城改造的重要现实任务，1996年制定的《厦门市城市房屋拆迁管理规定》拟定了既促进旧城改造又突出保护被拆迁人合法权益的立法宗旨，加强拆迁管理，严格拆迁程序，优化拆迁补偿，突出贫困家庭安置补助，该法规设定的“上靠标准户型安置”、“就近和异地安置增加10％至40％建筑面积”等规定得到广大被拆迁人的高度肯定，在当年进行的厦禾路改造搬迁过程中发挥了巨大的推动作用，实现了被拆迁人居住境况的改善与城市改造的同步发展。

　　主动着眼时代发展、社会进步的发展趋势，为特区进一步发展预设制度规范。改革创新的特区法规并不仅仅是实践经验的总结，更是建设发展趋势的理性预测和科学引导。厦门市人大及其常委会积极发挥立法职能，科学开展立法决策，在经济发展、城市建设和资源利用等多个方面进行了具有前瞻性的立法尝试。《厦门市产品质量监督管理条例》立法过程中，市人大常委会根据海牙国际公约，提出了将“产品”界定为“用于销售的产品”，产品质量调整范围采用国际上通用的“含非加工的天然产品和初级农产品”的建议，填补了国家“食品卫生法”和“产品质量法”调整范围的空白，条例还赋予执法部门采取封存、扣押的强制措施。该部法规的实施为提高厦门产品质量管理、建立和谐有序的市场秩序发挥了极大的促进作用。

　　三、关注民生　体现民本　全面落实科学发展观

　　权力机关的定位和社会主义法律的性质决定了法规制定应当体现人民的意志，反映人民群众的真实意愿。厦门市人大及其常委会在立法工作中，始终坚持全面贯彻落实科学发展观，强调以人为本，高度重视对公民、法人和其他组织合法权利的保护，注重立法的公正性，妥善处理好各种利益关系，发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。

　　注重通过公民政治、经济、文化、生命健康等权益的明示来实现合法权益的真正落实。立法机关注意把人民的权利和利益用法的形式加以确定，把每一次法规的制定、每一个法规条文的拟定视作人民权利的昭示和维护，使有限的、呆板的法律文字饱含以人为本的关注情怀。例如在立法条例中规定公民的立法建议权，在企业管理法规中规定经营自主权、拒绝摊派权，在旅游管理法规中规定旅游者的知情权、自主选择服务权，在劳动法规中规定劳动者就业自主权，在各项法规中均保障公民的申诉、检举权等。

　　注重对行政权力的限制和制约，预防公权的膨胀和滥用。凡涉及赋予行政机关管理权限、创设管理制度、设置处罚条款等内容时，立法机关严格依照有关法律及法治精神进行审查，并集中开展了落实行政处罚法和行政许可法的法规清理工作，既维护国家法制统一、促进依法行政，又强调国家强制力的慎用，增加社会活力。如在制定道路交通规定过程中，针对法规行政处罚过多、强制手段繁琐的问题，删除法规草案中可处吊证的事项二十一项，可以罚款的事项二项，防止了“法繁扰民”。在制定暂住人口管理法规时，适当修改了草案关于私房出租人和用人单位对外来人员违法犯罪行为承担连带责任的不合理规定，将其明确为行政管理部门的法定职责。在制定土地管理法规时，对存在变相剥夺农民集体土地所有权的转让制度做了较大幅度的修改，维护了国家土地管理制度，保障集体组织成员的合法权益。

　　注重维护各阶层、各利益群体不同的根本利益需求，既体现大多数人的共同意志，也兼顾到弱势群体和小范围人群的利益诉求。随着社会结构的复杂和利益的多元，社会主体不同的价值取向和利益诉求也变得越来越丰富。立法实践中，厦门市人大及其常委会始终坚持把立法的倾向性意见与社会的科学发展紧扣，又注意通过疏导、规范等经济或行政手段适当体现不同阶层的诉求，满足不同人群的实际需要。如在出租车营运管理规定中，立法机关在落实加强出租车管理、维护市场秩序、提高服务质量、保障乘客合法权益的立法目的下，还注意到出租车经营者和驾驶人员维护自身合法权益的呼声，强调了乘客文明乘车的五项规定，设置了驾驶员有权拒载的四种情形，促进和谐有序出租车经营和管理秩序的建立。

　　四、把握方向　立法决策始终体现党的主张

　　我市近三十年的立法探索和实践表明，坚持党的领导，贯彻党的路线方针政策，自觉的把立法决策同党的关于改革发展重大决策有机的结合起来，是人大有效行使职权、积极开展工作的根本政治保证。

　　自获得特区立法权之初，厦门市委成立立法工作领导小组，制定《关于加强我市立法工作的决定》，确定了厦门市的立法指导思想和立法基本目标，统一领导、协调全市立法工作，帮助解决立法中遇到的实际问题。立法工作中凡涉及作出重要工作安排、试行重要立法举措、研究重要法律问题时，立法机关均及时向同级党委请示、报告或征求党委的意见。经过多年的立法实践，形成了比较健全的立法规划、计划报市委审定制度，保证了我市立法工作的科学筹划和顺利开展。比如在是否对燃放烟花爆竹解禁、人事任免办法制定、房屋管理条例中“两证合一”等问题，市委常委会都作了专门的研究，并对一些重要条款提出明确意见。

　　历届市人大党组注意贯彻并努力实现市委的意图和主张，切实发挥在人大机关中的核心领导作用，通过完善制度、民主集中、理论研究，有机地实现了党的领导、人民当家作主和依法履行职责的统一。目前，在市人大常委会机关内部已形成比较固定的党组研究制度，对法规涉及的重大立法决策、重要立法举措，立法进程中遇到的重大分歧和争论议题，重要法规条文的取舍安排，有关立法机构组织的重要变动和布署，均经市人大常委会党组的研究讨论，保证了立法决策科学明确的政治方向。