思明区人大常委会课题课题组

　　摘  要：“民以食为天，食以安为先。”食品是人类生存和发展的最基本物质，食品安全是每个家庭、每个人的基本民生问题，关系到人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济社会稳定。当前食品安全问题已经成为公共安全领域内的突出问题，如何建立健全食品安全监管体系和长效机制，确保食品安全监管的常规性和长效性，让百姓吃得更放心、“舌尖”更安全？为此，课题组根据食品安全监管工作的实际需要和《中华人民共和国食品安全法》、《国务院关于加强食品安全工作的决定》的要求，对做好食品安全监管工作，营造让百姓“舌尖”更安全的生活环境进行了深入调研和分析研究，找准存在的问题和症结，力求提出针对性强、有突破、可操作的三个方面九条建议对策。

　　关键词：食品安全  齐抓共管  重典治乱  依靠科技

　　一、食品安全现状与成效

　　“民以食为天，食以安为先。”食品的质量安全备受社会各界的关注。为了保护百姓“舌尖”安全，近年来，我国高度重视食品安全问题，先后制定出台了《中华人民共和国食品安全法》（简称《食品安全法》）等一系列法规，并专门设立了国务院食品安全委员会，开展了大量工作。2012年6月23日出台的《国务院关于加强食品安全工作的决定》（简称《决定》），再次充分证明党和国家对保障人民群众饮食安全的高度重视和对食品安全工作常抓不懈的决心。

　　思明区人大常委会持续关注辖区有毒有害食品流入市场情况，把监督政府用法律保障食品安全作为一个工作重点。去年，思明区人大常委会开展了食品安全工作专题调研和审议，并持续跟踪审议意见办理落实情况。但由于思明地理区位特殊，体制机制交叉，监管人员不足，监管设备分散，协调配合不够、重典治乱不强等原因，食品安全问题仍时有发生。为了持续推动食品安全工作深入进展，今年，思明区人大常委会再次把《食品安全法》贯彻实施情况作为监督议题，组织执法检查组和部分人大代表深入开展《食品安全法》实施情况执法检查活动，有力推动筑牢百姓“舌尖”安全的法律屏障。

　　为认真贯彻落实《中华人民共和国食品安全法》和《国务院关于加强食品安全工作的决定》，重视各界人民代表的关注，思明区政府成立了食品安全委员会，强化了综合协调机制。在全市率先建立区级食品安全考核制度，强化落实责任。实行跨部门信息通报制度，定期发布《食品安全工作动态》。加大人员和经费保障，增编2名事业单位人员加强食安办工作力量，每年经费增至80万元，投入318万购置一批检验检测仪器设备。采用多种方式，深入开展《食品安全法》和食品安全知识宣教工作。完善监管机制。质监部门建立了生产单位产品质量档案，做好食品生产管理体系认证工作；工商部门推行流通环节食品安全监管系统、生鲜超市食品安全监管信息系统，实行对区内预包装食品和生鲜食品的溯源管理；经贸部门执行酒类流通企业备案登记和溯源制度，着力提高酒类流通备案率和随附单使用率；卫生部门实施《餐饮服务食品安全操作规范》，防止食品安全事故的发生。区政府推动加强社会诚信体系建设，推进食品安全进企业、进校园、进社区、进“道德讲堂”。引导企业经营者把诚信教育纳入企业文化建设范畴，施行餐饮服务单位食品安全量化分级动态管理制度，进行等级评定，创建餐饮服务示范街；成立思明区酒类流通协会，评选“放心酒示范店”；开展校园食品安全知识讲座和食品安全下社区活动，把食品安全纳入道德讲堂系列活动。坚持食品、保健品加工企业承诺书制度。推行保健食品准入约谈制度，开展日常巡查，发现隐患，及时约谈，共约谈生产加工企业28家和新开办保健食品经营企业90家。加强应急处置机制建设。出台《思明区重大食品安全事故应急预案》，健全区、街两级卫生应急网络和应急队伍建设，加强应急检验、应急物资储备等投入和管理，注重培训演练，提高应急处置水平。加大培训力度，对执法人员、食品生产经营企业法人和从业人员进行《食品安全法》知识培训。质监每月开展关键岗位人员上岗培训考试；工商、卫生、药监、经贸等部门培训企业各类人员1.3万人次。组织力量，加强巡查和专项整治，开展包括乳制品、茶叶、酒类、地沟油、私屠滥宰、非法和滥用添加剂、餐厨废弃物等专项整治近40项。近年来，共查处办结食品案件1000余件，查获销毁有毒有害食品100多种、10000多件，罚没金额303.5万元。区检察院起诉有毒有害食品安全犯罪共3件3人，查处全市首例食品监管渎职罪1件1人。今年区法院受理假冒注册商标、非法经营罪等刑事案件5起，涉案14人。

　　二、食品安全问题与症结

　　（一）造假掺毒食品屡禁不止。从大环境看，在发育不全、不规范的市场经济大潮中，从晋江假药案开始，造假活动一波未平一波又起，且一浪高过一浪，直至连食品都造假掺毒。伪劣假冒简直到了无以复加的地步。近年来，从猪肉中有瘦肉精、奶粉中有三聚氰胺、大米和水果中有石蜡、河鲜和海鲜中有孔雀石绿、咸鸭蛋和辣椒酱里有苏丹红、火腿和田螺里有敌敌畏、银耳和蜜枣里有硫磺、鸡爪和牛百叶里有福尔马林、白酒里有甲醇，到牛肉膏、地沟油、“明胶门”事件，再到毒大米、毒死鸡、毒死猪、毒鱼、毒姜事件等等，今年来，从新西兰进口的多美滋、可瑞康、牛栏牌、雅培乳粉公布涉毒，爽歪歪、营养快线、AD钙奶涉嫌使用有毒乳粉，最近台湾一家企业生产的有害假橄榄油，食品安全恶性事件频频曝光，不断挑战消费者的底线。近年来，据不完全统计，思明辖区内共查获销毁有毒有害水产品1700多斤，私宰猪肉1万余斤，假“镇江陈醋”等产品800余箱，假酒2000余瓶，“三无”或过期下架问题食品1947件，假保健食品69种。还有众多流通中的农副产品未检测、未随附单来源不清等问题。触目惊心之余，百姓也深感防不胜防，食不下咽。

　　（二））不良习惯饮食屡见不鲜。在严厉谴责无良商家的同时，日常生活中，有的人由于养成不良习惯饮食，如，图省事者喜购喜吃二次食品，贪便宜者购买吃喝过期食品，怕浪费者食用过餐剩饭剩菜，疑似用地沟油制作食品却要到小街小巷或城乡结合部四处寻找孩时曾经吃过的那个味胡吃海喝，明知是明胶做的珍珠奶茶有害身体却要先喝为时尚，明知是烧烤不卫生易致癌却要先吃香为快。据调查显示，由于爱苗条、图省事喜欢买吃深加工的二次食品导致年轻人营养不良而四处求医开药者时有可见；由于爱吃剩饭剩菜和爱吃烧烤食品而导致食物中毒住院治疗时有发生；由于长期爱吃奶油食品、营养液、保健品、大鱼大肉而导致肥胖症“富贵病”的人增多，“三高”疾病的人增多，甚至引发别的疾病，真是得不偿失。

　　（三）“四重四轻”透视监管不力。食品行业产业链条长、时间跨度大、从业主体多、安全因素复杂，因此监管难度很大。目前，涉及食品安全监管部门有农业、卫生、工商、质检和食品药品监管等，这种多头交叉监管的模式导致食品从生产、加工、流通、仓储等过程一些领域重复检测监管，而一些领域互相推脱得不到检测监管，出现监管上的漏洞甚至“真空”。从思明区看，据统计，获得QS认证的食品加工生产企业58家，五类经营单位82家，流通环节经营食品户9183家，办理餐饮服务许可证经营单位7300余家，办理酒类流通备案登记3550家，保健食品经营企业和单位718家。当前食品安全监管工作存在的问题症结主要是：重检查，轻检测。经贸、卫生、农业、质监、药监、工商等各监管部门在食品安全检查中，抽检范围较窄、频率不足、覆盖不广。上级主管部门各自建立检测机构，重复购置检测设备，资源浪费，造成检测设备分散又不齐全，利用率较低；有的进口高端仪器设备，耗费巨资，没有发挥应有功能作用；检测信息和资源分割，普遍存在检测信息不能共享、检测结果不能互认等现象。基层检测设备简单和技术落后，熟练操作的人员少，严重影响食品安全工作开展的广度和深度。重索证，轻溯源。索证索票中，只看有无证、票，对源头产品是否存在问题重视不够，特别是蔬菜、水果、畜牧、海鲜等农产品和水产品检测溯源监管不够。重约谈，轻查处。监管队伍人员不足，结构不尽合理，专业人数数量偏少，街道协管员能力弱，加上行政处罚程序多，文书繁杂，工作量大，发现问题乐于约谈教育了之，处罚力度不足。与政法机关协同不够密切，取证和固定证据不及时，打击处理面较小。由于处罚力度不够，执法缺乏威慑力，客观上放纵了食品安全违法违规行为的发生，甚至于出现一些危害食品安全行为处于“有法不依、执法不严”状态。重大企业，轻“三小”经营户。大企业违法违规成本高，便于监管，比较规范。小作坊、小摊贩、小饭馆等食品生产经营单位量多面广，监管不够，成为食品安全“重灾区”；监管部门职责交叉，监管力量不足，处罚力度小，威慑力弱；对生产加工、流通领域及餐饮服务监管责任主体划定留有争议，交叉执法或执法空白现象仍然客观存在。

　　三、食品安全监管思路与对策

　　（一）齐抓共管促提升，让百姓吃得放心。

　　1、思想认识要到位。食品安全问题己严重影响了消费者的信心，危害到人们的身体健康和生命安全，威胁社会稳定和国家安全，已成为社会治点和政治问题。因此，当前加强食品安全监管刻不容缓，各级政府务必牢固树立“人民政府为人民”的执政理念，一切从人民利益出发，相关部门有必要建立食品生产经营者诚信信息数据库和信息公共服务平台，及时向社会公布食品生产经营者的信用情况。及时发布违法违规企业和个人“黑名单”，打击追究违法者责任；鼓励守信自律者，为诚信自律者营造良性竞争的发展环境。

　　2、不良习惯要改变。作为消费者，在关注商家食品安全问题的同时，极有必要学习掌握食品安全相关知识，以科学的态度认知食品安全问题，不断增强食品安全意识。自觉改变不良饮食习惯，谨防病从口入，坚决摈弃过期变质食品，坚决不吃或尽量少吃有害身体健康的烧烤、剩饭剩菜、冰冻很久的食品，食用健康食品、生态食品，提高饮食质量，保持身心健康，进而提升生活品质。成年人要言教身传，在管好自己科学饮食的同时，对小孩一定要从小抓起，担负起真正的监管责任，不能放任小孩爱吃什么就吃什么，特别要注重纠正小孩改变从小爱吃冰棒、烧烤、带有激素的保健品，让小孩从小懂得什么可以吃，什么不能吃或少吃的科学道理，养成良好饮食习惯，确保健康健壮成长。媒体应加强食品安全知识公益广告宣传，多开设健康饮食、养生讲座，邀请健康专家和保健医生介绍健康饮食和如何养生的科学知识，加强对消费者的科学引导，使广大人民群众树立正确的科学饮食、健康饮食和食品消费安全观念。

　　3、齐抓共管要细化。政府应加大部门间的协调力度，尽快构建部门间信息沟通平台，建立畅通的信息检测和通报网络体系，形成统一的协调的食品安全检验检测与监管体系，提高食品安全监管效率。要结合这次全国食品安全管理机构调整，结合工作实际，科学设置市、区两级食品安全监管机构，统一监管，细化部门密切配合，相互协作，齐抓共管，着力解决监管空白、边界不清等问题。要突出监管工作重点，加大巡查检测力度。加强与群众生活密切相关的、辐射面广的农贸市场、批发市场、各类零售店、学校食堂、夜市、无证小作坊等重点监管，开展经常性的巡查、检测。要组织部门联合执法，强化综合整治，加强对食品生产、流通、餐饮服务等经营企业不定期突击检查，发现问题及时处罚，追溯源头，有效遏制违规“冒险”行为。要动员全社会居民群众广泛参与，建立食品安全有奖举报制度，畅通投诉举报渠道，细化具体措施，实现食品安全有奖举报工作制度化，营造人人关心、人人维护食品安全的良好氛围，不让违法者有机可乘，让百姓吃得放心。

　　（二）重典治乱保安全，让百姓活得安心。

　　1、完善问责制度。《食品安全法》明确规定，地方政府对本区域的食品安全工作负总责，各有关部门承担相应的监管责任。相关部门应认真研究如何贯彻执行《食品安全法》的相关措施，特别要形成食品安全相关问责制度。问责的主体是工商、质监、食品药品监督管理、农业、卫生等共同监管的部门。要进一步理顺各个部门的监管职责，建立食品安全监管责任制和部门内部责任追究制，强化行政责任，加强监管能力建设，消除责任空白区，实现权责的统一。要研究破解条块结合的体制难题，加强对食品安全工作的领导，利用当前正在进行的法律修订、机构改革、职能调整的契机，加强市、区食安办等协调监督部门的建设。在人员、设备、经费等方面给予食安部门支持保障。区街要深入扎实推行食品安全工作考核责任制，加强问责。要建立行业协会，发挥协会自我管理的积极作用。

　　2、严惩违法犯罪。《决定》中明确提出，要使严惩重处违法犯罪行为成为食品安全治理常态，即坚持重典治乱，对相关违法犯罪行为始终保持严打高压态势。这一工作思路，抓住了问题的关键。历史经验表明，重典治乱，收效显著。针对食品安全问题，司法机关必须认真执行今年4月“两高”出台的相关司法解释施用重典，重判重处违法造假掺毒者，重点惩治食品安全犯罪，保持高压态势，实现由乱到治。要做到重典治乱，要“有典可据、有法可依”。有关部门应抓实立法调研，对职能职权分工、简易程序设定、罚责如何从重等方面提出专业意见，为上级修订完善法律法规提供科学依据，使之成为加强食品安全监管工作的有力支撑。要加大违法犯罪的惩处力度，威慑违法犯罪活动。监管中，要从食品生产、加工与销售等各环节入手，步步为营，步步紧逼，形成法制震慑力。对生产、加工、销售有毒有害食品的经营者和违反《食品安全法》的其他恶劣行为，必须依法惩处，构成犯罪的，必须追究刑事责任，震慑违法犯罪。不仅要让市场主体清楚什么能做什么不能做，更要让相关人员明白违规违法必须承担严重后果，只有这样，不法分子才不敢胡作非为。对监管部门执法不作为，或发现企业、经营者涉及犯罪不及时移交政法部门的行为，导致发生食品安全问题的，要建立依法依规追究有关人员责任的有效机制。

　　3、加大违法成本。食品生产经营者的诚信自律问题，是食品安全的关键。假劣食品充斥市场，大行其道，究其成因，在于失信成本相对偏低，违法收益相对较高。按照经济学原理，当利润超过300%，就有人敢做杀头生意了，某些企业唯利是图、缺乏社会诚信，直接导致食品安全问题频频发生。在监管企业中，相关执法部门要对企业的蓄意违法行为毫不留情，对违法者的处罚力度应加大，使其付出高额的违法成本。建议政府有关部门加强食品退市、招回、销毁管理制度以及建立完善的食品溯源制度，防止过期食品等不合格食品回流食品生产经营环节。食品经营者要建立并执行临近保质期食品的消费提示制度，严禁更换包装和日期再行销售。要进一步完善食品相关标准的制定，提高标准的有效性，全面提升食品的质量水平。加强对食品质量的监督，建立健全食品安全长效机制，严格规范食品企业的经营行为，建立赔偿责任制度，谁造假掺毒谁负责承担责任，让造假掺毒者倾家荡产、惶惶不可终日，让百姓活得安心。

　　（三）“舌尖”安全靠科技，让百姓过得舒心。

　　1、利用科技服务人民。科学技术是一把双刃剑。科技进步被别有用心的人利用制假售劣，给百姓带来诸多伤害。伪劣食品如毒药，用技术手段可以伪装造假，以假乱真。反之，用技术手段同样可以破解伪劣假冒，鉴别真伪，并公之于众。要积极运用先进科学技术，不断加快建设集食品安全风险排查、监测、评估、预警等于一体的食品安全风险防控体系，全面提高食品安全风险防控能力。要不断完善食品安全标准体系，积极开展相关科学研究和技术攻关，加快建立国内统一、与国际接轨的食品安全标准体系，提高对各类食品进行迅速和准确的检验技术水平。应加大投入，强化软硬件建设，不断提升食品安全监管的科学化现代化水平，积极引进先进检验检测技术和设备，鼓励检验检测方法创新，从而形成布局合理、功能完善、科学高效的检验检测体系。要加大对源头食品生产的扶持和引导，推动生产安全食品自觉性的形成。

　　2、加强科普知识宣传。要加强宣传普法，增强全社会食品安全意识。要把《食品安全法》作为执业人员教育的重要内容，提高执法主体、生产经营实体的法制、责任、安全意识，全面提升人的诚信道德素质；要采取多种形式，充分调动群众参与食品安全监管工作，形成部门监管、媒体监督和广大群众参与的积极向上的氛围；要完善食品安全宣传教育体制，加强科普知识宣传力度，使食品安全常识和法律知识得到有效普及，不断提高公民食品安全意识。政府应加强与媒体的沟通、交流与合作，在主流且影响力较大的媒体上开设专栏、知识园地和定期预警发布等；组织拍摄食品安全公益广告，在电视、互联网、报刊等各类媒体上刊播；在公交车、动车等交通运输工具上滚动播放食品安全相关信息，普及食品安全常识。同时还要开展食品安全进农村、进校园等一系列活动，以张贴宣传画、举办知识讲座和演讲比赛等方式，开展食品安全科普宣传。通过广泛的宣传教育，让世人尽知伪劣假冒食品，不购买不安全食品，不吃不安全食品；让造假者和违法经营者得不到预期利益，以致亏本经营，最终自行倒闭。

　　3、优化科技资源配置。国务院在《决定》中提出，用五年时间，使我国食品安全监管体制机制、食品安全法律法规和标准体系，检验检测和风险检测等技术支撑体系更加科学完善。建议实行市区一盘棋的做法，不断优化检验检测资源配置，对检验检测技术力量及设备配置进行科学规划，合理整合，实现全市统筹，打破部门所有，互通有无，互补共享，物尽其用，人尽其才。科研与检测应用相结合，发挥仪器设备的效能，为检测和惩治不安全食品发挥科技的支撑作用，打击违法经营者，让百姓过上舒心的日子。