厦门市人大常委会信访局课题组

　　信访工作是党密切联系群众的一项重要工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。近年来，我市各级各部门认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，严格按照国务院《信访条例》、省人大信访条例及相关法律法规和政策处置信访问题，信访总量、集体访量、非正常访量和群体性事件均呈下降趋势，信访形势明显好转。但是，目前的信访形势依然严峻，尤其是涉法涉诉信访量占比居高不下，成为影响社会和谐、经济发展的热点和难点问题，也是人大常委会受理群众来信来访工作的重点。如何有效化解这一矛盾纠纷和信访问题，是人大信访工作的重点课题。现根据我局近年来受理的涉法涉诉信访情况，分析原因，结合中央联席办《关于做好相关工作支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题的通知》精神，提出解决问题的意见建议，供有关部门决策时参考。

　　一、 当前涉法涉诉信访形势及特点

　　涉法涉诉信访是指已经进入法律程序的案件或应当被行政执法机关和司法机关受理的案件，当事人不服行政执法机关的处理或司法机关的裁定，在申诉和控告未能如愿的情况下，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外救济的信访活动。近年来，涉法涉诉信访频繁发生，群体访、越级访、缠访闹访等现象时有发生，影响社会的和谐稳定，而且也挑战了司法尊严。我市人大常委会近三年受理群众信访3039件，其中涉法涉诉信访问题2021件，占66.5%。

　　当前我市涉法涉诉信访呈现四个特点：

　　一是涉法涉诉信访总量仍然居高不下，一些上访老户仍缠访不休。近几年，我市两级政法机关在法定职责内采取了一系列措施处理涉法涉诉信访案件，特别是多年缠访案件，使一批多年未息诉息访的涉法涉诉信访案件得到圆满解决，但是涉法涉诉案件总量仍然较大，一些老访户依然缠访不休。例如集美辖区的王吉祥、李红花夫妇、湖里辖区的洪水坦等信访老户，尽管他们的信访诉求历经省、市两级法院和检察机关多次复查，并已有复查结论，但因为没有达到当事人的要求，当事人仍然缠访不止。

　　二是赴省进京上访尚未完全控制，滞留时间长、劝返难度大。近几年，我市两级政法机关为责任主体的涉法涉诉信访件赴省进京越级上访的量在全省的赴省进京信访量总体比例是较低的，但由于有翔安辖区的郑月香、许水英，集美辖区的周伟达等一批老访户的存在，不仅赴省进京越级访无法杜绝，而且越级访频率高，规模有逐渐扩大的趋势。例如翔安区的郑月香，以打工为名，长期滞留北京上访，被北京市公安局训诫多次仍不思悔改，今年国庆前夕向美国驻华大使馆投掷鸡蛋，被当地警方处以治安拘留十天，但仍然滞留在京坚持非正常上访。

　　三是伴有违法行为的非正常上访增多。由于长时间不间断的重复信访，一些信访人的家庭经济、精神状况和心理状态发生变化，以致在信访过程中经常出现不理智的行为。有些信访人为达个人目的，以各种形式对党政司法机关施加压力，静坐、示威、下跪、哭诉、打横幅、呼口号、背黄状，围堵党政司法机关、冲击接待场所，谩骂、殴打信访工作人员，串访、闹访、集体访、越级访、择机访、滞留信访接待场所等情况屡见不鲜。

　　四是涉法涉诉信访呈现有组织化倾向。一些涉法涉诉信访老户相互联络，交流“经验”，在重要国家机关和敏感时期非法聚集，故意制造事端，加大了处理难度。集美辖区的杜明和，近年来不停地在市区政府、人大、纪委、法院等部门非正常访，经常在接访场所大声喧哗、歪曲事实、散布流言、传送“信访技巧”，还教唆、鼓动其他信访人缠访，纠集、串联老信访户一起闹访。

　　二、涉法涉诉现状原因分析

　　我国目前正处于深化改革的转型期和攻坚期，涉法涉诉信访问题是在特定历史条件下的一种社会现象，既有司法机关、职能部门和信访部门的因素，也有信访人自身的因素；既有制度和体制方面的原因，也有历史和传统文化方面的原因。当前，涉法涉诉信访问题频繁高发、纷繁复杂，产生的原因主要有以下几个方面：

　　首先，法律对信访秩序的规范较为薄弱，依法处理涉法涉诉信访问题责任主体不明，对缠访闹访缺乏有效对策，建章立制工作从上至下目前尚处在起步阶段。长期以来，我国对处理涉法涉诉信访与普通信访未进行严格区分，通过信访推动诉讼程序的事时有发生，上访者逐渐形成了“信访不信法、信上不信下”的现象。有些案件还未进入司法程序、或是还在审中的案件就强烈要求人大监督，要求政法委协调，上访者认为只要得到上级或领导的批示就能解决问题，领导级别越高、批示越有效，解决问题越快。另一方面，确实有些信访问题在上级批示后得到了快速解决，促使上访者“信访不信法”，并形成恶性循环，使信访变成“终审法院”，成了解决纠纷矛盾、化解处理问题的最后渠道，而终审法院无法终审的局面。

　　其次，目前对越级、非法上访的处理机制，使基层承受着维稳的压力，少数部门和单位从维稳的角度出发，采取花钱买平安的做法，使一部分人法外获益，提升了部分上访人的上访期望。有些信访人法律素质和文化素养较低，对法律一知半解，个别年纪大的信访人，性格偏执，认死理，不易接受新生事物，对法律、情理你讲得再多，他还认他的那个“理”，使得一些本应通过司法途径解决的问题转而要求行政部门解决，一个部门不行就找多个部门，下级不行找上级；有的当事人信访不信法，逢会必访，每逢全国“两会”或国家重大节庆活动便赴省进京非正常上访，造成基层工作的压力增大，既影响了法院的公信力，又浪费了大量司法资源；有的当事人在长期的非正常上访中尝到了甜头，得到了好处，或得到了补偿，或拿到了社保、低保，或领到了困难救济，自以为找到了致富门路，便乐此不疲，以此为常业，成为信访专业户。

　　第三，有些当事人诉讼能力较低，难以通过诉讼行为有效维护自身合法权益。近些年来，随着审判方式改革的不断深入，对当事人诉讼能力的要求不断提高，与此相对应的是，当事人的法律意识更新相对滞后。落后的观念，难以适应司法改革的要求，突出表现为当事人诉讼风险意识不足、证据保存意识差、举证能力弱，进而造成当事人普遍认为打官司取证难、举证难、诉讼难的局面。本来应该按照正常途径去寻求解决问题的方式，有些当事人就选择了相对简单的上访途径，错误地认为通过上访解决问题速度快、效果好。

　　第四，少数政法干警司法水平亟待提高，由人为因素造成当事人上访。少数政法干警政治和业务素质不高，违法办案，甚至办关系案、人情案，致使部分案件在认定事实、适用法律、运用证据、审判程序等方面存在错误，造成当事人上访、申诉；少数政法干警大局意识不强，单纯就案办案，忽视社会效果，不注意释法析理，做深入细致思想工作，不考虑结案后的息诉问题，造成当事人上访；还有少数政法干警工作不细致、不认真，无意中造成工作上有瑕疵，被当事人抓住不放，造成上访不息。

　　另外，就我市两级政法机关工作现状而言，由于信访岗位条件艰苦，生活清贫，都是与社会弱势群体打交道，干警普遍不愿意到信访部门工作，这一点在基层表现的尤为突出。政法机关信访机构人员的数量、年龄、知识结构比例不合理，甚至被戏称为退休中转站、“挂号室”，最优秀的干警没有充实到信访一线，在岗干警工作积极性普遍不高。

　　三、改革现行涉法涉诉信访工作体制的思路

　　建立科学、合理、能够适应形势发展需要的涉法涉诉信访工作新体制是当前摆在各级党委、人大、政府信访部门最迫切的现实问题。推进涉法涉诉信访工作改革，依法处理涉法涉诉信访问题，既是全面推进依法治国的必然要求，也是维护最广大人民群众根本利益的必然要求，要从更好地维护法律尊严、维护群众合法权益、维护社会公平正义、维护社会和谐稳定的战略高度，深刻认识涉法涉诉信访工作改革的重要意义，真正把思想和行动统一到中央的决策上来，进一步增强政治责任感和工作紧迫感，切实做好这一改革的各项工作。

　　深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，紧紧围绕中央联席办《关于做好相关工作支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题的通知》要求，以提高涉法涉诉信访工作法治化水平、维护人民群众合法权益为目标，以推动涉法涉诉信访问题在法治化轨道内依法律按程序解决为核心，畅通信访渠道，强化源头治理，健全机制保障，坚持运用法治思维和法治方式处理信访问题，积极推进依法受理、依法纠错、依法终结、依法救助，保护合法信访、制止违法闹访，更好地维护人民群众根本利益、维护司法权威、维护社会和谐稳定。具体讲，就是务必从以下工作措施入手：

　　(一)实行诉讼信访分离制度。把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，纳入司法轨道，由政法机关依法处理。对于党委、政府信访部门按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，以及人大信访部门受理的涉法涉诉信访事项，转同级政法机关依法处理。党委政法委不再集中向下交办信访案件，由政法机关自上而下交办，依据案件管辖权限，由责任单位负责处理。

　　(二)建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制。对涉法涉诉信访事项，各级政法机关要及时审查、甄别，符合条件的，及时导入法律程序处理。既不能敷衍塞责、推出不管，也不能因上访、闹访就启动法律程序。对正在法律程序中的，继续依法按程序办理；对于已经结案，但符合复议、复核、再审条件的，依法转入相应法律程序办理；对于已经结案，不符合复议、复核、再审条件的，做好不予受理的解释说明工作；对于不服政法机关依法作出的行政复议决定，经释法明理仍不服的，可引导向人民法院提起行政诉讼。有关处理程序和结果，应当严格按照规定的期限和方式，及时告知当事人。

　　(三)严格落实信访问题依法按规定办理。对涉法涉诉信访案件，政法机关要及时受理、审查、甄别，全面提高案件处理透明度，依法律按程序办结，法院、检察院、公安局要按照诉讼法，特别是《民事诉讼法》第209条的规定，调整受理、审查的工作流程和运行机制，确保该受理的得到及时受理。对进入法定程序的案件，要实事求是，客观公正，按规定限时办结。确属错案、瑕疵案的，依法纠正错误、补正瑕疵；属国家赔偿范围的，依照国家赔偿法的有关规定办理。对经复议、审理、复核，未发现错误的，依法维持原裁决，并按照有关规定及时告知当事人，做好释法明理工作，促进息诉罢访。对违法上访的，加强法制教育和批评劝导；对采取极端方式闹访，造成严重后果的，依法严肃处理；高度警惕、严密防范境外敌对势力和极少数别有用心的“维权”人士插手信访问题。对以上访为名制造事端、煽动闹事抹黑党和政府形象的，对闹访滋事，严重妨害公共安全、扰乱社会秩序的，及时收集固定证据，依法打击处理。

　　(四)健全落实信访事项终结制度。两级政法机关要按照中央和省有关规定，严格落实信访终结制度，有效畅通“出口”。对已经穷尽法律程序的，依法作出的法律结论为终结结论。对在申诉时限内反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映的问题已经得到公正处理的，除有新的事实和证据外，依法不再启动复查程序。对上述涉法涉诉信访问题，不再统计、交办、通报。政法机关要按照职责，做好释法明理工作，配合地方党委、政府及基层组织，落实教育帮扶、矛盾化解和稳控工作。

　　(五)健全司法救助体系。政法机关要积极争取党委、政府对涉法涉诉信访工作的领导和支持，多渠道统筹解决群众的法律问题和实际困难。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿。对于刑事案件丧失破案条件、刑事附带民事诉讼案件赔偿不能到位、民事执行案件无财产可供执行，造成被害人及其近亲属生活困难的，按规定及时给予司法救助。对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政救济、社会救济等方式，帮助解决实际困难。各级政法机关要协调财政等有关部门，建立、完善刑事被害人救助等司法救助制度，进一步明确条件、细化标准、规范程序、落实经费。严格司法救助审批制度，防止当事人形成攀比，防止地方或部门出现简单的“花钱买平安”。

　　(六)强化涉法涉诉信访问题的源头治理。政法机关要把维护公平正义作为首要价值追求，把维护公民合法权益作为根本任务，严格依照法定权限和程序履行职责、行使权力，深入推进司法体制工作机制改革，努力形成权责明确、行为规范、监督有效的司法工作运行机制，确保政法机关各项职权始终在宪法和法律规定的框架内行使。深入推进执法规范化建设，推进量刑规范化改革，加强案例指导，统一裁判和执法尺度，进一步规范自由裁量权的行使。健全完善政法机关内部之间、上下之间、与外部之间的监督制约机制，建立信息化执法办案监管体系。要拓宽人民群众有序参与司法的渠道，充分发挥人民陪审员、人民监督员的作用，提高对依法办案的社会认可度，努力从源头上预防和减少涉法涉诉信访案件的发生。检察机关要尽快调整人手，加强力量，完善机制，强化法律监督职能，确保司法权力严格依法运行。进一步提高基层解决问题的主动性和实效性，最大限度地把矛盾化解在基层。

　　为了确保改革措施的到位，还需要有一整套的保障措施，使政法机关能真正将涉法涉诉信访问题纳入法治的轨道开展统一治理：

　　(一)排除对依法处理涉法涉诉信访问题的干扰。党委、人大、政府部门要进一步明确职能定位，重点抓好政策指导、执法监督、宏观协调等工作。坚持依法执政、依法行政，要尊重政法机关依法作出的法律结论，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，确保政法机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。对于涉法涉诉信访案件，直接交由政法机关依法按程序处理。

　　(二)扎实做好信访群众救助帮扶和教育稳控工作。对于依法信访终结和省级以上政法机关决定不再启动复查程序的案件，要纳入民生救济，通过教育疏导程序来处理，明确责任部门和责任人，落实对信访人教育帮扶和矛盾化解等工作措施，政法机关要配合联席办予以落实。因工作不落实，造成极端信访事件的，严格追究相关单位和人员的责任。对于司法救助资金要申请列入各级政府财政预算。对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，向地方党委、政府请示通过民政救济、社会救助等方式，帮助解决实际困难。

　　(三)畅通信访渠道。坚持政法机关领导接待来访群众和阅批群众来信制度。采取热线电话、网上信访、视频接访、开通“绿色通道”等措施，健全“信、访、网、电”一体化接访网络。要坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法，坚决杜绝限制或变相限制上访人员人身自由的违法行为。高度重视微信、微博、QQ等新媒体中的涉法涉诉信访信息，认真核查处理，及时作出回应。依法规范信访行为，引导上访人员依法理性表达诉求，严肃处理违法上访行为。

　　(四)营造良好舆论环境。政法机关要紧紧依靠党委政府，加强与党委、人大、政府信访部门和宣传部门、新闻单位的协调配合，加大对申诉新程序、信访新规定的宣传力度，增强法制宣传教育的针对性、实效性，重点加强典型案例宣传教育，正面引导社会舆论，增强全社会学法尊法守法用法意识，聚集重视和支持依法处理涉法涉诉信访问题的正能量。对恶意炒作重大敏感问题，借涉法涉诉信访诋毁、攻击我国司法制度的，及时发布权威信息，消除负面影响，为依法处理涉法涉诉信访问题营造良好舆论氛围。

　　(五)严格责任查究。坚持把责任追究作为依法处理涉法涉诉信访问题的重要内容，严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任，严肃处理错案背后的执法不公、不廉不洁等问题，提高依法解决涉法涉诉信访问题的效率和质量。对不依法公正审理，导致矛盾激化升级的；对信访案件不及时处理，造成积压，形成新的重复访、越级访、非正常访的；对司法程序终结后错误裁判仍得不到纠正处理的；对群众合理诉求解决不到位、帮扶救助不到位，造成恶劣影响的，依纪依法追究办案责任人和责任领导的责任。对涉法涉诉信访问题，不依法及时处理，造成严重积压或问题突出的地方和部门，党委政法委、上级政法机关要倒查该地方和部门相关单位领导班子在队伍建设、执法管理等方面的失职渎职行为，限期整改。对于执法不严、裁判不公、徇私枉法等突出问题，党委政法委要会同政法各单位，组织开展专项整治，需要移交纪检或司法机关的严格依法处理。

　　涉法涉诉信访工作改革是今年全国信访工作的一项重要内容，是依法维护社会秩序、维护群众合法权益的重大举措，牵一发而动全身，必须积极稳妥，有序推进。我市两级党委、人大政府和政法各部门要高度重视，把思想和认识统一到中央的精神和中央联席办的部署上来，强化措施，攻坚克难，强力推进，确保成功。