市人大法制委课题调研组

　　【摘要】立法后评估工作是立法活动纵深延伸的必然要求，是强化科学立法、民主立法的重要途径，是提高立法质量的有效举措。课题组以市人大法制委年内开展的园林绿化条例立法后评估工作为依托，全面学习研究全国以及各地市立法机关的立法后评估理论和实践经验，重点就开展立法后评估的原则要求、程序规范进行系统的总结归纳，并为我市今后开展立法后评估工作制度化建设奠定理论和实践基础。

　　一、立法后评估的兴起背景和概念

　　（一）立法后评估的兴起背景

　　近些年来，地方人大开始尝试对地方性法规进行跟踪调查，看所制定的法律是否达到当时制定该法时所预期达到的目标，这种立法活动中被赋予重要使命的新探索，就是立法后评估。实践中，有的地方也把这一活动叫做立法效果评估，比如福建省，有的地区则称之为“立法回头看”或者“立法工作回头看”，比如云南省，还有学者称之为“立法评价”、“立法质量评估”。

　　立法后评估活动的兴起，并非偶然，与立法活动的发展规律密切相关。立法后评估也并非我国独创，它源于西方政治学领域的公共政策评价。立法后评估从20世纪80年代开始在西方逐渐兴起，较为有代表性的是美国和英国。

　　据统计，现行有效的全国性法律法规有200多件，国务院制定的行政法规有600余部，而地方制定的地方性法规仍然有效的则高达7000多部，5个经济特区制定的现行有效的法规更是近300件。2011年3月10日，十一届全国人大常委会委员长吴邦国在工作报告中宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。尽管在数量上我们的立法已经取得巨大成就，但是，不同法规在适用上出现冲突、法规规定滞后于实践等令人尴尬的问题时有发生，法规质量参差不齐的现实状况受到了更广泛的关注，也因此对立法活动提出更高要求。据统计，以十一届全国人大三次会议为例，有关立法的提案中要求修改法律者已超过要求新立法律者，中国已进入“后立法时代”。可以说，从中央到地方，立法工作都已经到了一个关键性拐点：从数量型立法向质量型立法的过渡。立法必须要从粗放走向精细，要从强调立法速度向“攻克立法难题、深度构建现代法制”转变，从而实现法律体系由形成向完善的转变。

　　提高立法质量已经成为立法活动的核心目标。在这样的背景下，立法后评估作为能够对已施行法规的实施效果、满足所调整的社会关系的程度和深度以及守法、司法、执法适用的成本和效率进行有效评判，从而推动立法质量提高的有效途径进入了立法者的视野。

　　在立法后评估开展的过程中，地方立法机关作为评估主体显得尤为活跃，他们或者单独开展评估，或者与执法机关、专家学者联合开展评估，或者委托第三方机构独立开展评估，多样的形式以及广泛的公众参与使得评估工作成效显著，相应的理论研究成果也不时见诸报端，形成了积极先行先试、与国家层面的立法后评估主动呼应的局面，值得肯定与探究。

　　（二）立法后评估的概念

　　关于何谓立法后评估，由于各地实践都是探索性的，尚属立法空白，没有统一定义，因此，学者们对其认识不尽相同。有学者认为，立法后评估就是“要求立法机关对法规实施情况进行调查研究，了解法规实施后取得的成就，并发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，从而得到科学客观的反馈信息，以便及时修改完善法律制度，更好地发挥法律法规的规范作用。”还有学者提出，“所谓立法后评估,是指在法律法规施行一段时间以后,在立法部门的主持下,组织执法部门及社会公众、专家学者等参与,采用调查研究、定量分析、成本效益计算等多种法规的实施绩效进行分析评价,对法律法规中所设计的制度进行评判,并针对法律法规自身的缺陷及时加以修改和完善。其目的是为法律法规的修改和完善提供依据,不断改进立法工作,提高立法质量和立法水平。”仔细研读发现，概念的差异只在于下定义的角度和侧重点不同，并无根本性分歧。

　　立法后评估与执法检查很容易混淆。执法检查，是有关国家机关对法律法规在本地区实施情况进行的检查监督。二者侧重点不同。前者侧重的是对（立法意义上）法规本身评价、原因分析以及对法规所需要修改、补充、解释的建议等，重点挖掘与立法有关的讯息，目的在于改进立法工作；而后者侧重的只是（行政意义上）法规执行情况，尤其是有关部门在贯彻执行中的薄弱环节和存在的问题，目的在于监督法律法规贯彻执行。

　　二、立法后评估的必要性和重要意义

　　（一）评估必要性

　　为什么要进行立法后评估？“从根本上讲，是由立法必须以社会为基础，并适应社会的发展变化而变化这一客观规律所决定的。立法是从实践中、群众中来的，也必须回到实践中、群众中去，它总结实践经验，经受实践检验，推动实践发展。立法的必要性、合理性、可行性，以及法律、法规、规章的实施范围、条件、标准、手段等，不是静止的，而是发展变化的，必须随着经济社会客观环境的变化和人们的主观认识的变化而有所调整，做到与时俱进。我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，市场经济体制、行政管理体制等仍在改革、完善过程中，法律、法规、规章的阶段性特点比较明显。因此，进行立法后评估，十分必要”，概括地说，“立法后评估是立法服务大局的客观要求，是加强民主立法的必然要求，是推进科学立法的重要保障，是完善立法机制、提高立法水平的有效途径。”

　　具体来说，第一，地方开展立法后评估是新形势下立法工作重心转移的迫切需要。正如上文提及，站在历史新的起点，完善中国特色社会主义法律体系的标志，不在于法律法规的数量，而是它对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度，是法律法规的质量。立法后评估的实证调查和定量分析手段能够有效地对法律法规实施过程、效果以及所面临问题进行检查并全方位验证其适应性、可操作性，为法律法规废改立提供基本依据从而提高法规质量。第二，地方开展立法后评估是社会发展的客观要求。法的稳定性常常与社会的发展、环境的变化发生冲突，甚至与体系内其他的法律法规发生冲突，当它不能适应甚至阻碍改革发展时，就必须对静态的法进行修正，立法后评估能够为立法部门提供一个新的平台来研判修正的时机，成为保障法与社会现实协调的及时、有效措施。

　　以本次《厦门经济特区城市园林绿化条例》(以下简称园林绿化条例）的立法后评估为例，条例已经实施十多年，厦门的城市经济规模、社会结构以及人口资源环境条件、园林绿化水平以及相应的国家标准和要求都发生巨变，条例是否还能适应新的形势需要，是否与现行的国家及省市其他法律法规协调，亟待探讨。有鉴于此，此次开展条例的后评估工作，对其实施实效、存在问题进行深入调研，对法规整体状况做出评价，推动其更好的实施和作相应修改完善，是十分必要的。

　　（二）评估意义

　　“立法后评估是对实施后的法律进行质量追问、效益检验的现实选择，是不断发现和矫正立法问题、完善立法的内容与形式的可靠途径。”通过立法后评估，可以全面深入了解法规的实施效果和立法质量，掌握关于法律实施漏洞和法规条文瑕疵的第一手资料，从而为法规的进一步实施还有废改立提供直接的参考依据，有利于提高法规的针对性、可操作性；通过立法后评估，可以适时总结立法的经验教训以及利弊得失，研判立法调整的方向，有利于提高立法的科学性、灵敏度；通过立法后评估，还可以推动社会各界尤其是公众更大程度的、有序的参与立法，推动立法与执法、立法与公众、立法与社会之间的良性互动，有利于增强立法的民主性、实用性，对于增强公民对法律的信任和信心，提升社会的法律权威感，推进社会主义法治建设更是具有现实意义。

　　本次对园林绿化条例进行的立法后评估，评估条例设定的有关制度的科学性、合理性，分析条例对保障我市城市园林绿化工作顺利进行的影响及存在的不足，从而为适时修改完善条例做较为充分的前期准备；通过了解贯彻条例执行情况，调查公众对条例的认知程度，总结和研究法规的执行效果以及实施中存在的问题，从而进一步推进了条例的贯彻执行。此外，结合工作实际，课题组还以此次评估为契机，探索立法后评估工作方法、为推动市人大常委会的评估工作制度化、常态化积累经验，进而推动了市人大常委会立法工作更加民主、科学，不断提高立法质量。

　　三、立法后评估的对象与内容

　　（一）评估对象

　　地方性法规数量众多，如何选择立法后评估的评估对象？也就是说，评估选题以什么为标准？实践中，评估对象一般都由评估主体即地方立法机关来确定。原则上所有的法律法规都需要进行评估，但这不具备现实可操作性（仅仅宁夏、青岛、太原、武汉等地方人大开展了对所有法规的全面系统地“一揽子评估”）。因此，评估主体往往会选择一个到数个自创法规进行单独或者“打包”评估。对于评估对象的选择，有学者认为，应该贴近社会现实，关注公共利益，兼顾评估成本，考虑社会公众的关注程度，也要考虑评估对执法可能产生的影响。有学者认为应该遵循这样的原则，即定期适时开展，所谓定期适时，即在法规实施后的3-5年应开展立法后评估，对于社会关注高的（如人大代表、政协委员提意见较多、公众反映较为集中等）、直接涉及人民群众切身利益或者对经济社会发展有较大影响、适用的时代背景、形势任务、政策环境等已发生较大变化或者在实施中发现存在普遍性问题的又或者有地方特色的法律法规，应优先安排立法后评估。例如，上海首先选取了《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，理由是，这是上海自创的、实施后取得良好效果但随着形势发展遇到不少新问题、代表和公众提出较多修改动议的条例；海南选择《红树林管理规定》进行评估，山东省组织了对《私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》《就业促进条例》进行评估，甘肃则选取《麦积山风景名胜区保护管理条例》和《农机管理条例》等实施情况进行跟踪问效评估。

　　以园林绿化条例评估为例，市人大选择该条例作为首次立法后评估的对象有着多方面考虑，一是该法规实施时间已经超过15年，虽然2004年有过修订，但是距今也有10年；二是执法部门多次反馈该法规部分核心制度由于配套规定不符合行政收费制度改革方向无法出台而搁置执行，且法规内容已经滞后于我市园林绿化工作发展水平，也不契合国家生态市、园林城市创建新标准；三是，园林绿化水平是一个城市名片的重要组成部分，直观反映城市生态环境，更是关系到广大人民群众身心健康，受到公众广泛关注。因此该条例的后评估具有典型意义。

　　（二）评估内容

　　评估的内容即对所选定的法规的哪些方面、哪些情况进行评估。对于立法后评估应该评估哪些内容，理论界众说纷纭。有的学者认为，评估内容（也可称之为评估标准）应该是条例的绩效性（即实效性，法律法规在施行一段时间后取得什么样的成效和社会、经济、生态效益）、必要性（或存废性，即法规是否适应现实需要，与立法的预期目标是否一致，是否过时或者有无新法替代，是否需要继续存在）、可行性（有效性，包括法规的合法性、合理性、协调性、可操作性等）、技术性（或规范性，即法规是否存在用语、概念、逻辑结构、条文表述等方面的问题，是否存在理解上的歧义性、争议性等）。也有的学者则把它概括为合法性评估、实效性评估、合理性评估、程序评估（包括立法程序以及执行程序）、立法技术评估等内容。实践中，上海认为评估重点是法规实施的绩效和法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。武汉则将评估内容概括为五个方面：一是法规内容是否与现行法律、行政法规相抵触；二是法规中各项制度和程序是否合理；三是立法技术是否规范；四是是否与本市经济社会发展及武汉城市圈“两型社会”建设相适应；五是法规执行中存在的主要问题及原因。

　　本次园林绿化条例的评估以整部法规的立法质量和施行效果为评估内容，意在对条例的总体情况做出科学的论证和评价。同时又有所侧重，就条例中具有地方特色、创新内容的制度设计的适用性进行分析研究，主要集中在城市园林绿化的规划和建设、保护和管理等方面。 具体来讲，评估内容包括以下几个层次：

　　1.立法原则、宗旨的现实性。条例是否符合我市当前园林绿化现实需要，是否与现行园林绿化法律体系有效衔接、协调。

　　2.制度设计的科学性。条例主要制度的设计是否科学、合理，对相关行政相对人的权利义务配置以及具体行政程序设置等是否合法、适当。

　　3.立法技术的规范性。条例结构安排是否合理，条文间逻辑关系是否清楚，条文规范是否准确、严谨、简明。

　　四、立法后评估的方法和程序

　　（一）评估方法

　　科学的评估方法是得出科学的评估结论的前提，多重评估方法的运用方能保证评估主体充分高效的参与评估工作。评估方法包括两个层次，即信息收集的方法以及信息分析的方法。理论上可行的信息收集方法包括公众问卷调查法、专家组评估法、座谈会调查法、听证会评估法、实地考察调查法等。公众问卷调查法是最普遍的一种方法，可以采取定向和非定向的形式向公众发放，形成有关数据；专家组评估则适用于一些理论性、专业性较强的评估项目；座谈会调查法适用于对立法、执法、司法机关进行专题调研；听证会评估法则主要用于各方对于调查课题显然存在着明显分歧的观点和立场的情况。实践中，各地在评估中普遍采用的方法有问卷调查、座谈会、实地调研等，对听证法、专家评估法运用较少。

　　当然，完成信息和数据的收集还只是第一步，如何对信息进行甄选并加以分析总结形成结论才是核心和关键。因此，运用经济学、管理学、统计学方法进行数据的定量和定性分析尤为重要。在此，理论上可以运用公共部门绩效评估的4E标准，一是经济（economic.成本）标准，即法律、法规实施所花费的成本以及花费是否必要；二是效益(effectiveness.质量）标准，即法规所确立的制度与规则实施取得的效果、效益，实现立法目标和宗旨的程度；三是效率（efficiency.生产力）标准，即法律的实施是否促进了效率的提高，投入和产出的关系是否得到改善；四是公平（equity）标准，所谓的投入效果在社会群体中的正确分配，即法规是否公平的确立了社会成员的权利义务，是否公平的规定了权利与权力的关系。具体说来，在信息甄选过程中，要根据评估目标将数据分类，提取定性所需数据加以充分肯定、基本肯定、部分肯定和基本否定评判，对需要定量的数据要分解成单项指标并按其在综合指标体系中的权重进行合理认定。在分析数据时要综合运用对比分析法、系统分析法、成本效益法等多种分析方法。例如，园林绿化条例对公众满意度评价指标、建成区绿化率指标等就综合运用到了以上信息甄选和分析方法。实践中，有些地方人大还专门制作了评估指标、评分表，能够更有效、更准确、更客观的汇总数据结果，但工作量更大，对信息收集的要求也更为细致。

　　此次的园林绿化条例评估历时两个多月，课题组综合多种方式方法，以文本质量、实施效果、公众接受程度以及修改完善方向四个方面的为横轴，以法规四大核心制度为纵轴，运用概率统计、成本效益分析、图表转化等多种方法对所需要的数据指标完成了定性和定量分析。其中，在信息和数据的收集方面，具体开展了以下工作：

　　1.社区调研。随着我市城市规模的迅速扩大，绿化用地供应紧张问题愈加凸显，为实际了解绿化用地与建设用地以及停车泊位建设的突出矛盾，课题组深入湖里金尚社区进行调研。金尚社区规模庞大，居民构成情况复杂，社区管理较为规范，是我市小区的一个缩影，具有一定代表性。通过走访社区，在居委会的协助下，了解社区居民对小区绿化率的提升、小区绿化主体机制的理顺、绿化与停车场建设的协调等公众关切问题的看法。

　　2.问卷发放。一定数量的问卷调查是立法后评估工作的基础。评估小组不仅刊印了大量的纸质调查问卷，还开发了网上问卷系统软件，开放公众填写。历时一个月的问卷调查活动共向市人大代表、政协委员、湖里区人大代表及各政府部门邮寄信函700余份，深入社区向居民直接发放问卷150份。截至2013年8月31日，收到问卷有效反馈351份。其中，来自普通公众的反馈171份，来自代表、委员及政府有关部门的反馈180条。通过填写问卷，调查对象畅所欲言，献言献策，对我市的市政园林绿化立法和建设工作及各项制度执行情况进行评价，并提出了百余条有价值的工作建议和意见。

　　3.网站宣传、征求意见。厦门人大门户网站是公众了解人大立法和监督工作的重要媒介，网站的法规征求意见专栏更是广大网民与人大及其工作机构进行有效互动的重要平台。评估工作开始后，评估小组通过专栏第一时间发布了评估工作开展的相关信息和调查问卷填写说明，评估工作得到广泛关注和积极参与。

　　4.部门座谈会。评估小组先后召开两场由市区两级市政园林部门及市规划、建设、行政执法等部门的有关同志参加的座谈会，对于园林绿化的行政管理体制、资金投入保障、法规实施情况进行深入的了解，部门也对法规的废改立等问题提出不少建议意见。

　　5.实地调研。通过有针对性的实地考察走访，以及向有关部门及行政相对人调取数据和资料，更详细的了解条例实施以来我市绿化工作开展的基本情况。

　　6.跟进学者研究。市市政园林局与厦门大学环境与生态学院合作，也组织了对条例主要制度实施绩效的评估并形成评估报告。评估小组对评估进展和评估报告进行了跟进研究，审慎消化吸收报告所涉相关数据和分析结论，为立法后评估大量节省精力。

　　（二）评估程序

　　立法后评估大体上可分为两个阶段，一是评估的启动和准备阶段，要拟定评估方案，界定评估内容、确定评估方法；二是根据评估方案展开评估信息收集、整理和分析，最后形成评估结论和报告。完成评估报告并非评估的结束，只有将评估报告报送有权机关作为采取改进、完善措施的基本依据，也就是生成立法后评估的回应，评估活动才能画上句号。

　　此次对园林绿化条例的评估也严格遵守了这些程序要求。在评估准备阶段，评估小组拟定立法后评估实施方案，专门组织对法规的条文内容、基本原则和主要制度的再学习，并花费大量时间设计最重要的调研工具——调查问卷。在调研开展阶段，则组织了社区调研、问卷发放、网络宣传、征求公众意见、召开座谈会、实地考察、与厦大专家学者探讨等一系列调研活动，最后进行数据的整理和分析，从而得出评估结论并有针对性的探讨相关问题的解决路径，进而撰写评估报告。

　　五、评估报告的撰写

　　评估后得出评估结论，是立法后评估活动的直接目的，而评估报告的撰写则是评估成果的直接体现，是评估结论的载体，因此，完成报告的撰写是评估工作最重要的一项任务。同时，这也是较为艰难的一项工作，因为它内在包含了评估过程、评估方法和程序的经验教训总结、数据分析、运用逻辑思维推演评估结论并将此全部抽象性内容用文字（和图表）形式固化下来等极其丰富而复杂的过程。因此，科学合理的报告框架显得尤为重要。一般而言，评估报告应该包括以下内容，一是评估目的与评估方法；二是对法规贯彻执行情况的总结；三是对法律法规实施存在问题极其原因的分析；四是对法规实施成本、效果的评价；五是对法规内容、执行、修改和补充提出建议和意见；六是对主要评估指标的具体分析，七是相关制度的具体评价；八是评估结论与建议，包括提出作修改、取消、重拟或者保持原状的决定以及相应的执法、司法、普法改进措施。

　　此次园林绿化条例立法后评估报告的撰写过程也是颇为复杂，历时一个多月，在对既有调研数据的分析、对相关专家的评估报告的学习和借鉴的基础上，形成了独立的评估结论以及完善建议。在体例上则基本形成了包括评估方案、评估过程、评估结论三个评估分报告在内一个较为完整的框架，评估结论是评估报告的主要组成部分，在内容上融合了上文提到的评估报告共八方面的内容，分为对条例实施基本情况（明确政府职责、发挥部门作用、规范行政管理、调动公众参与）、立法质量评价（以城市绿化水平和公众满意度为视角看立法目的是否实现、从立法技术和实施效果的维度看核心制度设计是否合理）、评估综合意见和评估后建议四大部分。在报告中还通过曲线图、饼状图等形式转化了数据统计结果，使得结论更为直观，一目了然。（如下图）

　　六、立法后评估中的问题和改善建议

　　（一）评估中存在的问题

　　通过对园林绿化条例的此次评估，课题组发现，地方性法规的立法后评估活动开展还处于摸索阶段，还没有实现制度的常态化、规范化，立法后评估活动的开展在全国范围内还存在一些普遍性问题，主要包括以下几个方面：

　　1.尚未形成机制，缺乏行之有效的制度规范

　　目前，地方立法后评估的开展还未能形成长效机制，评估主体较为单一；评估对象数量不一，有的地方评估的多，有的地方评估的少甚至没有评估；有的地方评估对象挑选缺乏标准，过于随意，有盲目跟风等情况出现；具体实施过程缺乏人员和经费的有效保障；评估技术支持匮乏。因此，评估工作开展困难重重，结果也不尽如人意。

　　2.评估信息较为缺乏

　　没有专门的信息收集渠道，仅仅是临时性的针对某部待评估法律进行相关数据整理，存在立法背景资料保留不完整、评估可用资料不足、不全面等问题。

　　3.评估标准不统一，评估方法不科学

　　定性分析运用的多，但较为复杂的定量分析比如成本效益分析等科学方法运用的少之又少，数据分析容易表面化。

　　4.理论研究不够

　　立法后评估虽然已经引起了一些实践方面立法专家的重视，但理论研究还是较为匮乏。评估的基本制度架构探讨、评估的比较法研究广度及深度都不够，未能为实践的进一步深入提供充分的理论指导。

　　5.评估结果未能得到充分运用

　　目前的评估，仅仅是作为立法工作机构选择立法废改立项目的参考之一，还未能深入挖掘评估报告的价值，使之成为立法、执法、司法、普法等多领域法制工作进一步开展的基本依据。

　　（二）完善评估制度的措施

　　1.建立立法机关外的专门评估机构

　　立法后评估工作需要的不仅是专业的法律素养，还依赖于科学的方法和技术，因此专业评估人员组成的专门评估机构应该在立法后评估工作中发挥更大的作用，专业评估机构的独立性也能够更好的保障评估结果公正性，否则，由立法机关来评估的方式，虽然有其资源及信息上的优势，但“又当运动员又当裁判员”的模式对于评估结果的客观性来说是不小的威胁。

　　2.建立健全评估信息网络收集系统

　　评估数据的收集是评估中一项庞杂而又最艰难的工作。要保证数据的准确性、客观性、广泛代表性，光靠评估中有限的问卷调查和实地走访是远远不够的，建立数据收集统计的长效机制，把法规的立法背景资料、执法检查数据、调研数据、代表意见、群众建议等等都及时充实进入系统并长期保存以便随时调取，才是保证立法后评估工作有效开展的前提。

　　3.加快立法后评估工作的制度化

　　由中央自上而下，地方积极参与，总结中央和地方立法后评估工作开展的先进经验，提出指导性的评估活动开展意见，将评估工作的各种要素制度化，建立科学的立法后评估机制。例如，将评估对象的选择、评估方法的确定、评估程序的拟定加以规范，能促使评估更加科学、民主、高效，也能够更有效的、更充分调动各方力量的参与，保证立法后评估工作的有序、顺利开展，对于提高评估质量意义重大。

　　4.注意多种评估方法的综合运用

　　进一步深入研究、尝试借助专业技术人员力量来探索运用多种评估方法，能够有效提高数据分析结论的科学性、准确性。多运用评估听证会、专家论证等多种形式来提高立法后评估的结论真实可靠性以及评估活动的理论水平。

　　5.更好的吸收运用评估结论

　　一份成功的立法评估报告，应该是立法成绩的有效总结，是立法修改启动程序的重要依据，是修改法规时的参考性文件。评估主体要积极发挥评估结果的作用，根据评估结果提出对策建议，提供给相关机关并督促其通过决策、执行等方式改进和完善，才能真正达到评估目的。